公共领域个人理性与公共理性的价值取向

2012-12-23史宏伟

党政干部学刊 2012年7期

关键词：公共行政理性行政

史宏伟

（沈阳师范大学，辽宁沈阳 110034）

公共领域个人理性与公共理性的价值取向

史宏伟

（沈阳师范大学，辽宁沈阳 110034）

以政府为主导的公共行政主体，在实施政治统治和社会管理职能时分别代表不同的利益主体，在履行其职责权限过程中，不可避免的会产生矛盾和冲突，这直接影响社会政治，经济等的稳定与发展，因此，迫于现代社会大环境对政府、社会团体和公民自身的发展要求，个人与公共行政主体正确定位自身的价值取向在我国目前政治、经济和文化等转型时期极具重要意义。

理性；演变；博弈分析；价值取向

在公共领域的历史演变中，学者争论的焦点主要集中于基于不同意识形态下政府与市场在社会管理当中所占份额的周期演变。一方面主张市场自由化、市场化，消极的国家干预；另一方面，主张国家积极干预，国家在社会发展中起主导作用。但是，在不同的历史时期，不同的社会背景下，这种个人理性与公共理性在动态博弈中形成适合不同社会发展的意识形态主导社会的成长。

一、公共领域的理性

1.公共领域理性的必要性

一般而言，能够通过逻辑思维识别、判断、评估实践活动以使人的行为符合特定目的就是理性，它是通过符合逻辑的推理而非依靠表象而获得结论、意见和行动的理由，通过论点与具有说服力的论据发现真理。在公共行政领域，行政主体能否理性的履行其职能，直接影响着社会的稳定。

“非典型性肺炎”出现于2002年11月，2003年1月在广东省部分地区悄悄流行，2月份情况已经相当严重，截至2月11日，广东已有305例非典病例。但是直到4月3日《人民日报》才有首条有关“非典”的消息，央视4月1日前没有报道，到4月20日，北京市长孟学农和卫生部部长张文康被免职，“非典”报道才完全放开［1］。据专家估计，此次波及全球的SARS疫情已给中国大陆造成4000亿元的经济损失，相当于GDP的10%，其对经济的影响远胜于1997年亚洲金融风暴和1998年的大水灾［2］。究其原因，主要是由于公共行政主体缺乏理性才导致公共危机中不能全面有效分析危机、应对危机。

2008年受国际金融危机的影响，中国政府于2009年实施“一揽子计划”，政府投资4万亿元以激活市场，到2010年下半年，的确取得了巨大的成就：GDP增长8%左右；全国财政赤字9500亿元人民币，其中包括地方债券2000亿元；新增贷款5万亿元以上；企业、居民税负减轻约5000亿元；中央政府投资总额9080亿元。中央财政还拟投入420亿元促进就业。但2011年春天，菜价暴跌，和2010年同期相比，各地批发菜价跌50%左右。商务部的数据显示，4月11日至17日，全国18种蔬菜平均批发价格比前一周下降9.8%，三周以来已累计下降16.2%。8分钱一斤的卷心菜让山东济南历城区唐王镇的韩进明白，自己的6亩卷心菜要赔掉上万元。而这6亩地，是韩进家仅有的经济支柱。这名39岁的农民在绝望中选择了在卧室上吊自杀，引起了全国对“菜贱伤农”的关注。政府实施积极的财政政策和宽松的货币政策的确避免了国际金融危机对我国经济的冲击，但是，在实施政策过程中应对负面效应估计不足，一定程度上引发了社会问题。

我国台湾学者张金鉴将公共行政职能划分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展六个范畴［3］，即维护国家法典和制度；保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序；扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存；管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为；通过兴办各类公共事业，直接造福于国民；运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促进、推进社会发展与进步。

2.公共领域理性的优越性

分析上述案例，得出在公共领域中必须强调理性行为，是由于行政管理不仅包括以政府机构协调运转和提高行政效率为目的的政府内部事务管理，而且包括一切对巩固和完善国家组织、维护和发展国家利益为目的的国家重大事务管理，以及旨在为发展社会经济、文化、教育、科技、卫生等各方面事业的社会公共事务管理。在公共行政领域中强调理性行为，有助于提高：（1）计划决策的周密性。理性行为重点强调的是科学性、逻辑性和严密性，计划是行政执行的依据和指导方针，优秀的决策是高效达成执行效果的重要基础和前提。（2）行政执行的合法性。以理性为前提，行政执行机关及其执行人员一方面能够在其职权范围内合法的履行其职责；另一方面，执行的效果能够得到公共管理对象的认可，由此才能有效地达到行政执行的目的。（3）行政行为的可行性。行政行为的前提是具备可以执行操作的计划，只有具备可行性决策方案，才能保证行政行为的正常行使。（4）行政效果的高效性。以理性为指导思想，全方位考虑行政活动的内外环境和制约因素，合理控制危险因素，充分地利用组织的各种资源，并在执行过程中及时控制并反馈，高效的达成行政目标。

二、公共领域中个人理性与公共理性的演变

公共领域中的理性行为实践以行政管理发展主线为载体，在不同的历史时期表现出不同的理论模式。

近代社会的早期，西方各国先后通过资产阶级革命建立起资本主义国家。但是社会和经济在一个多世纪的岁月中处于一种自由发展的状态，政府的作用是极其有限的。其作用主要体现在消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略等方面，是一种消极的和被动的行为。此时，主要以个人理性为主，人们的理性建立在这样一种信念基础上：人们相信只要遵循自由竞争的原则，就能够使各种资源得到合理的配置，就能使经济、社会自动地达到一种均衡状态。这就是对政府“守夜人”的角色定位。

到了19世纪的中期至20世纪30年代，资本主义的自由竞争逐渐被垄断所取代，高度的垄断破坏了市场经济的公平竞争，甚至成了经济发展的阻力。自1825年英国第一次发生普遍的生产过剩的经济危机以来，随后发生危机的年份是1836年、1847年、1857年、1866年、1873年、1882年、1890年和1900年。在资本主义自由竞争阶段以及向垄断资本主义阶段过渡时期，差不多每隔10年左右就要发生一次这样的经济危机。进入20世纪，在1900年危机之后，第二次世界大战以前，又发生了1907年、1914年、1921年、1929～1933年、1937～1938年的经济危机，差不多每隔七八年就发生一次危机，对所有的国家和人民的生命财产造成严重破坏，而且垄断本身带来投资不足、就业下降和消费相对疲软等前所未有的社会矛盾，对市场经济体制的健全、国家的安全和秩序带来了严重的威胁。这种传统的“守夜人”政府面对危机束手无策、一筹莫展，显示出了相当的软弱性。

在20世纪40年代到70年代，以凯恩斯政府干预主义为主导的理论模式主导了世界社会和经济的发展，政府基于公共理性对社会和经济实行主动地、全面地干预，以此来制约市场失灵，而且以美国为首的资本主义国家在凯恩斯主义理论的指导下取得了巨大的成功，但是这种发展模式把“行政国家”推到了峰巅。特别是泰勒的科学管理为公共行政提供了科学支持，同时也使政府对经济和社会的全面干预成为可能，在这个历史时期公共理性占主导地位。但是这种方式的干预同样出现了新一类型的经济危机，即低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率，机构的臃肿造成了效率低下和严重的官僚主义，使完全公共理性的政府模式的弊病都暴露了出来。

三、公共领域中个人理性与公共理性博弈分析

1.个人理性与公共理性的矛盾

在“经济人”假设中，泰勒将个人定义为是自身利益的理性追求者，那么个人理性意味着行为者最大限度的寻求自身的利益、满足自身的需求。公共管理对象——以社会团体和公民为主——的目的也是理性的，是最大限度的寻求自身利益、满足自身需求的行为者。公共理性意味着行政行为主体的目标是追求社会整体利益的最大化，那么公共理性行为也就肯定符合帕累托最优——任何形式的资源重新配置，都不能使至少有一人受益而使其他任何人受到损害。但是在实践中出现了这样一个怪圈：一方面，要加快公共行政适应现代社会发展的步伐，尽快改变传统公共行政不良的局面，就必须进行广泛的社会动员，鼓励和吸引更多的公民参与公共行政管理活动；另一方面，在现行体制和现有国民素质的基础上，中央政策号召力的减弱、社会个人腐败现象增加等等，又制约了公共行政的改革与发展。

2.个人理性与公共理性的博弈分析

在个人理性与公共理性的博弈分析中囚徒困境是典型模型。它出于英国作家W·塔克的一篇小说。描述了两个犯罪嫌疑人共同犯罪而被警方拘捕，并对两人分别审讯。如果两人均不招供，根据现有的证据两人各判1年；如果其中一人招供而另一人不招供，招供者将从轻处罚，判3个月，不招供者将从重处罚，判10年；如果两人均招供，则各被判8年。在两个犯罪嫌疑人可选的方案中，集体理性的选择应是两个囚徒均不招供，但在经济人对于个人利益最大化的追求下，不管对方是否招认，自己都招认则成了最优的选择。因而最终的结果是两个囚徒均招认，这一均衡点是对博弈个体最理性的选择但对全体来说是最不理性的选择［4］。

囚徒困境模型在公共管理领域的个人理性与公共理性中蕴含了以下几方面的含义：

第一，当一个社会中每个个体都只是为自身利益打算时，即使大家都遵守社会规则，个体的行为并不一定符合集体利益和社会利益，甚至不一定能实现个体的最大利益。虽然一个人招供而另一个不招供，那么招供的那个只服刑3个月，但是集体中的每个个体都以个人理性为主，那么最终导致集体的非理性。

第二，公共管理活动成功地实施需要社会团体和公民与公共行政主体精诚合作，公共管理活动必须在个人理性与公共理性中作出合理的博弈选择，个人的理性首先要顾及公共的理性，确定合理的价值取向，最终达成集体的共同利益，这样才能满足个人利益不受损害。

第三，公共经济学认为，政府也是追求自身利益最大化的“经济人”，由于有限理性、信息不对称等因素的影响，会出现政府公共理性与管理对象个人理性的矛盾而导致主客体之间合作的失败。因此，必须加强公共行政主体与对象间关系的协调，构建合作共赢机制以弥补“市场失灵”。

四、现代公共领域理性的价值取向

20世纪80年代开始，行政主体开始重新定位公共领域中公共理性与个人理性的价值取向。在现代社会大环境中，既不能片面趋向于以公共管理主体为主的公共理性，也不能趋向于以公共管理对象为主的个人理性。在发达的西方国家，一面是成熟、发达的市场，一面是日益扩张、有效的市场。政府与市场共生互补，互动共荣“让市场起作用”，是我国社会主义市场经济体制改革的基本追求，但这并不意味着否定政府在市场经济中的必要作用。没有政府恰当而有效的发挥作用，市场的基础性作用也无从谈起，因此，必须趋向于个人理性与公共理性的动态平衡状态。

微观层面趋向以个人理性为主导的公共管理，鼓励公共管理的对象即社会团体和公民尽量参与公共领域中的管理活动，以实现社会自身的自我管理，尊重个人自由，即利用市场和社会的力量来提供公共服务的质量，以弥补政府不足。

宏观层面趋向于以政府为主导的公共理性管理，将原先政府和社会的直接联系和两极互动转化为通过政府外公共管理组织的中介联系在一起，政府与社会之间的互动关系在政府外公共管理组织的缓冲作用下运行。重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府的职能，以求使“管得少一些但要管的好一些”。改革政府部门内部的管理体制，甚至尽可能引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和社会服务质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

在具体实施过程中主要借鉴三种策略：

企业型政府，政府部门培养富有企业精神的公职人员，运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。“企业精神”即应用创新方法使用资源，以使生产力及效用最大化，企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是政府在市场导向理念指导下，引进竞争的刺激力量，使政府更具活力。

公共服务的民营化，政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程，其中包含：政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只需承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。

公共管理的顾客导向，公共行政主体站在顾客的立场上，仔细评估组织的绩效管理，以追求顾客满意为基本目标。具体而言，顾客导向的内涵包括：站在顾客本位进行思考；将顾客视为主要资产；以顾客满意作为组织目标；建立与顾客之间的长期互助关系。

值得注意的是，这些策略都有各自的优势和局限，因此，在公共管理实践中要充分考虑各种策略的配套与综合运用。