变迁语境下人民监督员制度的反思与深化——解读《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》

□ 龙婧婧，罗树中

（⒈武汉大学，湖北 武汉 430072；⒉湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001）

变迁语境下人民监督员制度的反思与深化
——解读《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》

□ 龙婧婧1，罗树中2

（⒈武汉大学，湖北 武汉 430072；⒉湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001）

人民监督员制度在历经7年的试行后得到了全面推行。然而，改革并非一劳永逸，制度的规范性文件、选任主体、监督程序以及监督效力等制约人民监督员制度发展的深层次因素仍然存在。在借鉴试点实践的经验和域外制度的基础上，推进人民监督员制度的法制化、确立独立的选任主体、形成正当的监督程序、强化监督的程序性效力是值得我们期待的发展方向。

人民监督员；人民监督员制度；变迁

人民监督员制度是最高人民检察院的一项制度创新，制度设计的初衷是“为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题”。就实践层面而言，人民监督员制度作为一项改革措施是不断变化发展的，必须通过历史的考察才能看清制度的全貌。从2003年的试点到2010年的全面推行，在经历7年的试行后，人民监督员制度的宏观架构和微观制度设计在实践探索中都在不断改进并走向相对成熟和完善。本文在解读新近出台的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称 《规定》）之基础上来把握人民监督员制度的变迁历程，进而对其进行反思，并结合各地试点的经验和相关制度以求得人民监督员制度的深化发展。

一、解读：人民监督员制度的变迁历程

人类生活在一个制度世界里，制度维持着人类的秩序，贯彻着人类的价值目标。制度的生命力不仅在于它是一种理性的规则形态，更在于它调控社会所取得的实际效果。然而，新生的制度体系往往存在着伴随制度成长与发展而产生的“阵痛期”。人民监督员制度在各地试点过程中也产生了许多具体问题，这既有制度运行方式与运行程序的冲突，又有制度运行效果等突出难题。在学界和实务界的不断探索下，人民监督员制度以《规定》的出台为标志实现了全面推行。这既是人民监督员制度发展的一次飞跃，更是为了实现制度本身价值的一种努力。

（一）人民监督员的身份由精英回归大众

试点中学界和实务界曾就 《最高人民检察院关于实行人民监督员制度试行规定》（以下简称 《试行规定》）中人民监督员应具有“法律知识”的规定产生了人民监督员身份的“精英化”和“大众化”之争。其实，不管是主张人民监督的精英化，还是坚持大众化都是为了实现人民监督员制度设立的目的，只是出发点不一样，前者是基于监督质量的考虑，后者是从制度设计初衷出发。现行《规定》第4条将此条件修改为“公道正派，有一定的文化水平”，使人民监督员的身份由精英回归于大众。应该说，在选任人民监督员时，良好的政治素质是做好监督工作的基础，娴熟的业务水平是做好监督的关键，代表的广泛性（民主性）是做好监督的根本，三者相辅相承，辩证统一。保证选任标准科学化，应当充分考虑被选任者是否公道正派，是否具有广泛的代表性和社会公信力，是否能够充分反映社情民意和对案件的社会评价。

（二）人民监督员的选任由简单步入正轨

人民监督员的选任关系着司法民主、公众参与等人民监督员制度根本价值的体现，关系着能否实现人民监督员外部监督、异体监督，避免选任的倾向性、主观性等弊端。《规定》显然注意到这些问题并有所改革，使得人民监督员的选任由简单步入正轨。改革之一是拓宽了人民监督员的来源渠道。《规定》第9条规定，除了继续保留传统的由各机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐人选以外，还增加了“公民个人向本人工作单位所在地或者住所地的人民检察院自荐报名”的方式。改革之二是规范了选任程序。《规定》第8条、第10条、第11条对人民监督员从初步筛选、考察到确认与任命都进行了规范，弥补了《试行规定》中的空白，强化了制度的严谨性。

（三）监督范围由“三类案件”、“五种情形”和“一种情况”①“三类案件”指对拟撤案的、拟不起诉的和犯罪嫌疑人部分逮捕决定的案件；“五种情形”指人民检察院在办理直接受理的侦查案件中，对应当立案而不立案、超前羁押、违法搜查扣押冻结、应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定或办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的案件；“一种情况”指人民监督员可以应邀参加人民监督员查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。调整为“七个方面”和“两种情况”②“七个方面”指人民检察院在办理直接受理的侦查案件中，对应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；拟撤销案件的；拟不起诉的；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。“两种情况”指人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议；人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议。

《规定》第17条确定的监督范围是全面推行后变化最为突出的内容之一。其具体表现为：一是细化并充实了受监督的情形。如“检察机关延长羁押期限决定不正确的”、“违法处理扣押、冻结款物的”；二是增加了受监督情形的刚性要求，将“五种情形”的内容统一纳入监督范围；三是撤销了对“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”监督；四是监督范围有了适当扩展，从查办职务犯罪中的检察执法情况扩展到所有检察执法环节，以及其他检察工作和检察队伍建设等方面。监督范围的调整在现行司法实践中是较为适当的。一方面逮捕在刑事诉讼中不具有终结程序效力，只是为了防止犯罪嫌疑人的后续犯罪和脱逃，保障刑事诉讼顺利进行的一种强制措施，对其进行监督的必要性不足；法律规定的逮捕条件往往涉及侦查技术、法律适用等许多专业问题，人民监督员难以正确把握；现行司法实践中已将“职务犯罪案件审查逮捕权上管一级”，这实质上对逮捕权的行使有了更为审慎的监督，从人民监督的“业余化”迈向了上级检察监督的“专业化”。另一方面“重构一个全面的完善的监督体系，既保证每个犯罪嫌疑人在刑事诉讼中享有平等的救济权利，又保证犯罪被害人享有平等的救济权利，实现社会的公平和正义”。［1］随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，逐步将监督范围涉及刑事诉讼的各个环节，让公民监督检察机关的司法决定。

（四）监督程序有所改善

《规定》对人民监督员的监督程序进行了整合和修订：一是将监督程序的启动上提一级。《规定》第21条规定，对省级以下人民检察院提交的案件，由上一级人民检察院组织人民监督员进行监督。这就改变了由同级院监督本院办理的案件模式，极大地消减了“运动员选择裁判员”的弊端，避免了人民监督员“属地化”、“熟人化”导致监督制约效果弱化的弊端，有利于人民监督员敢于监督、愿意监督，保障了监督效果，有利于上级检察机关掌握监督的情况。二是细化了人民监督员知情权的保障制度。《规定》在第27条、第36条明确要求监督进入诉讼程序的案件，检察机关必须事先主动随机抽选并告知人民监督员；检察机关适时要向人民监督员通报人民检察院重大工作部署、决策和其他检察工作情况以及办理直接受理立案侦查案件的工作情况；检察机关应采取邀请人民监督员参加执法检查、专项活动、列席有关会议等多种形式，认真听取人民监督员的意见和建议。

二、反思：制约人民监督员制度发展的因素

人民监督员制度是我国检察体制和工作机制改革的重要举措，是推进我国司法改革的重要一环。然而，这“绝不仅仅体现为一种简单的法律规则的操作、运行和实践，而是深蕴着现代的法治理念、法律信仰、法律制度、司法活动和规则秩序等精神——制度——行为——关系的秩序化进程。”［2］从试点到全面推行的过程中，人民监督员制度就在一定意义上体现了这种法治精神和价值取向。但改革并非一劳永逸。反思人民监督员制度的变迁过程，我们仍需找到制约其发展的症结所在。

（一）人民监督员制度相关规范性文件合法性不足

“规范是法学的核心问题，法学的一切问题，都需要循着规范而展开。”［3］我们在分析人民监督员制度时，“要从法律规范本身入手，认为规范本身的存在是分析得以展开的前提条件。”［4］只有首先明确现行规范的合法性，才能获得人民监督员制度设计的合法性与社会的认同，减少制度运行和推行过程中说服的成本和阻力。

目前，人民监督员制度运行的依据来源于最高人民检察院2010年10月29日颁布的 《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》。而此《规定》只是检察机关的内部规定，不属于国家法律体系的范畴；即使试点中个别地方人大常委会制定了规范性文件，如四川省广安市人大常委会通过的 《广安市人民监督员监督工作实施办法 （试行）》、《广安市人民监督员培训考核办法（试行）》和《广安市人民监督员职务确认及解除办法（试行）》，但其是否与《立法法》中要求的诉讼与仲裁制度为法律保留事项相冲突，是否存在“违法”嫌疑，还有待考证。根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，上下级检察机关属于领导与被领导关系，这既包括职能上的领导，也包含规章制度的协调统一。然而，在司法实践中也存在地方检察机关的规定突破了上级院人民监督员制度规范体系的内容，而到底能不能突破，突破的“度”是什么，值得商榷。［5］（p128）

（二）人民监督员选任主体不明确

在试行实践中，就选任主体主要存在五种模式：一是同级选任模式，即由检察机关自己选任人民监督员，大多数试点采用此种方式；二是下管一级选任，即上级检察机关选任人民监督员，如《上海市人民检察院关于人民监督员制度的实施意见（试行）》第3条规定：“人民监督员由市院、分院选任，统一以上海市人民检察机关人民监督员的名义履行”；三是统一选任，即由省级院统一选任人民监督员；四是人大选任，由同级人大常委会选任人民监督员，如四川“广安模式”中“人民监督员是由市人大常委会统一确认和管理”。岳池的深化试点延续了“由人大常委会选任、管理人民监督员的方式，人民监督员由县人大常委会确认，由挂靠在县人大常委会内部的试点领导小组办公室管理”。［6］五是选任委员会选任，即组织专门的选任委员会选任人民监督员，如“株洲模式”中实行“由市委政法委牵头，市人大、政协、总工会、妇联等有关单位负责人直接参与，组成人民监督员工作委员会，下设选任委员会和工作委员会办公室。选任委员会由工作委员会成员和社会推荐的新闻媒体、法学专家、工人、农民代表组成，专门负责人民监督员的选任和解除”。［7］

《规定》第7条对选任主体做出了一个综合的选择，以下管一级选任为原则，有条件的地方可以实行统一选任，有选择性地开展选任委员会试点。尽管这个综合方式可以克服同级选任的许多不足，但其仍然存在许多弊端：其一，下管一级和统一选任还是一种体制内部的选任机制；其二，上级院将对下级院正常业务程序产生一种干涉，如何在法律框架内进行处理还存在一定的技术问题；其三，下管一级和统一选任将增加监督成本，不能保证监督的连续性。

（三）监督程序不规范

制度的正当性取决于“正当化的过程”以及为了达到这一目的而运用的“说服技术”。［8］（p5）程序就是这种“说服技术”。正当法律程序的根本要求不外乎为“任何人都不应当成为自己的法官”和“当事人有陈述和被倾听的权利”。［9］（p10－27）前者旨在祛除偏见，正如霍尔斯所指出，“我们既然假设每一个人所作的一切都是为了自己的利益，所以任何人在自己的争讼案件中充当公断人都不相宜。”后者要求对某个主体作出事关其切身利益的处分时，必须给其公平的为自己辩护的机会，包括告知、说明理由和倾听的仪式，要求当事人能够和平地、自愿地、富有影响地通过公平的、可被理解的程序参与检察机关办理职务犯罪案件的活动。③迈克尔·D·贝勒斯教授提出了诉讼程序的7个价值标准，包括和平原则、自愿原则、参与原则、公平原则、可理解原则、及时原则和止争原则。认为程序的内在价值仅仅是不依赖于判决结果，他们来自于程序本身的、使人感到满意的东西。（美）迈克尔·D·贝勒斯.法律的原则——一个规范的分析［M］.张文显译.中国大百科全书出版社，1996.32－37.

依照上述标准我们可以发现，《规定》中缺乏犯罪嫌疑人及其委托人的意见表达程序，没有当事人的充分参与；没有人民监督员旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员和律师意见的规定；也没有人民监督员回避的规定。而且令人担忧的是监督启动程序上提一级如何保证监督案件在法定期限内办理终结而不发生超期？如何在案件的保密工作和人民监督员的知情权中找到平衡点等问题仍无法解决。

（四）监督效力不足

制度运行中的效力及其与效力相关的所有问题是研究一项制度是否具有存在价值的基本标准。从制度所具有的权威来看，“我们所说的效力，意思就是指规范（norm）的特殊存在。说一个规范有效力就是说我们假定它的存在，或者就是说，我们假定它对那些其行为由它所调整的人具有约束力”。［10］（p32）制度的效力从本质上看就是一种拘束力。

从试点到全面推行，有关监督效力的推进步伐缓慢，没有取得实质性的突破。相反《规定》中省却了人民监督员对检委会决定有异议时请求上级院复核的程序。有学者认为，人民监督员监督效力的最终实现依赖于检察机关的认可和决议，而人民监督员对这种转化却没有进一步的监控权利，因此有必要赋予监督具有实体性效力。所以，人民监督员的监督是具有实体性效力还是程序性效力，它该如何定位，困扰着人民监督员制度的发展。

三、未来的选择：值得期待的进一步发展

虽然人民监督员制度已经全面推行，但制约其发展的因素仍然存在，在人民监督员制度走向规范化的未来，我们需要做出更加理性的选择。

（一）推进人民监督员制度法制化

纵观与人民监督员制度相似的域外制度，我们无不发现其都有国家宪法、法律的确认和保障。美国的大陪审团制度直接来源于 《联邦宪法第五修正案》的规定，“无论任何人，除非根据大陪审团的报告或起诉，不得受判处死罪或其他不名誉罪行之审判，惟发生在陆、海军中或发生在战时或出现公共危险时服现役的民兵中的案件，不在此限。”日本检察审查会制度是根据日本昭和23年（1948年）法律第147号《检察审查会法》而建立的。反观我国，就如陈光中教授所指出的，人民监督员制度“必然需要通过立法反映和进一步推动。时下正值《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》修改之际，应当将其规定在这两部法律当中。”因此，不论是将其规定在上述两部法律之中，还是单独制定《人民监督员法》，积极推进人民监督制度法制化，是促使其进一步得到规范和发展的必经之路。

（二）确立独立的人民监督员选任主体

《美国联邦刑事诉讼规则和证据规则》第6条规定，大陪审团由16至23人组成，法庭应指示召集充分的合格候选人以供选任陪审员。日本根据《检察审查会法》设立独立性的检察审查会，不受检察机关管辖，设置在全国的地方法院及其派出机构——支部所在地；它是作为法院预算的一部分，由国家财政拨款；它的成员从该辖区具有众议院选举权的人当中抽签产生。由此可知，美国大陪审团、日本检察审查会均具有独立于检察机关的法律地位和经费来源，体现了较强的权威性和中立性。借鉴域外的经验，笔者认为，只有以独立于检察机关的组织作为选任主体才是适宜的。从现有的实践来看，我们可以进一步考察、比较以人大选任人民监督员或选任委员会选任人民监督员的方式，以便做出更为理性的选择。当然，在确定选任主体的同时可以配套采用不同的监督方式，以达到效应的最大化，如可以实行异地监督与属地监督相结合的模式。④这是株洲市检察机关实行的一种创新性的人民监督员进行监督的方式。它所指的异地监督，是指由居住地承办案件或事项的检察机关辖区外的人民监督员对其案件或事项进行监督；属地监督，是指由所属承办案件或事项的检察机关辖区内的人民监督员进行监督。两种相结合是指，对于直接立案查办的职务犯罪案件中的“三类案件”和“五种情形”实行异地监督，其他案件或事项实行本地监督，并由市工作委员会统一调度人民监督员进行监督评议。参见赵文明，阮占江.“海选”代替聘任 株洲人民监督员不再是摆设［N］.法制日报，2010－08－06.

（三）努力形成正当的监督程序

美国大陪审团的工作程序独立于检察官，一般是先由法庭召集大陪审团；由检察官向大陪审团提交公诉书草案或罪行控诉报告；经大陪审团调查取证后做出评议并投票表决。其中，在调查过程中，检察官应当提供证明所控重罪的证据；大陪审团有权强制证人出席并回答问题，有权讯问嫌疑人，有权调查有关的书证和物证。［11］（p86）日本检察审查会的程序启动有两种形式，一种是由控告人、检举人、请求人或者犯罪受害人提出申请；一种是检察审查会根据职权开始审查。其审查方式主要是调查检察官的资料以及询问证人，并从中寻找与申诉材料相关的证据，然后做出评议审查结果。参照域外的运行程序，笔者认为，人民监督员在进行案件监督时既要审查、听取检察机关的材料，又要听取犯罪嫌疑人及其委托人、证人的意见；同时，还要正确处理案件监督与法律时效的关系、案件保密与保障知情权的关系，以及做好回避等相关程序，以实现正当法律程序。

（四）强化监督的程序性效力

美国大陪审团签署的起诉书，对检察官和法官均有法律拘束力，并且大陪审团的决定优于法庭在初次听证时所作的决定；如果法官在初次听证时已经确认没有充分理由予以起诉，而大陪审团签署了 “应予起诉”，被告人将被起诉；反之，如果法官在初次听证时决定被告人应被起诉，而后来大陪审团决定不应起诉，那么被告人将被释放。［12］（p25）日本检察审查会的决议必须以书面形式并附理由送交申请人、检察官及有权指挥该检察官的检察长；检察审查会做出“应当起诉”决议后，如果检察官未起诉就要进行再次审查；如果再次审查后做出“应当起诉”决议，案件将提起公诉。［13］（p68－71）

具体分析我国的情况，人民监督员的监督应该明确定位为程序性效力。因为｀我国《宪法》规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，人民监督员制度也不应妨碍检察机关独立行使检察权，检察机关在其职权范围内应有独立作出判断决定的权力。尽管我国和美国、日本的国情不同、文化基础不同，不能达到其所具有的强制性的约束力，但是，为实现权力制约、民众参与司法的目的是相同的，因此，应当借鉴其成功的经验，强化监督的程序性效力。正如有学者说到，“认清人民监督员的监督意见，既不应当作为一般的人民群众提意见，也不能代替人民检察院的专业处理和决定，不应当赋予强制约束力。”［14］而应当介于二者之间，通过继续保留《试行规定》中的异议复核程序、增设检察机关不同意人民监督员意见的某些限制性条款、实行“检察机关对人民监督员意见审批和备案相结合”⑤这是试点中“株洲模式”加强监督效力的一种做法，即人民检察院不同意人民监督员监督意见的，应当将人民监督员的监督意见报送上一级人民检察院人民监督员办公室审核批准；人民检察院同意人民监督员监督意见的，应当将人民监督员的监督意见报送上一级人民检察院人民监督员办公室备案审查。这在一定意义上，促使检察机关重视人民监督员的监督意见，使人民监督员的意见不仅仅是“参考意见”，充分发挥了人民监督员的监督评议作用。参见李宁，陈勇.株洲的人民监督员制度显威力［N］.湖南日报，2009－12－17.等措施，既防止监督意见的滥用，又能充分发挥其作用。

［1］徐前权.人民监督员监督范围的若干问题［J］.邵阳师范高等专科学院学报，2009，（02）.

［2］马长山.人民监督员制度的法治价值及其实现［J］.国家检察官学院学报，2006，（02）.

［3］谢晖.法律规范之法学体系的核心［J］.学习与探索，2003，（06）.

［4］喻中.法学方法论视野中的规范分析方法及其哲学基础［J］.新疆社会科学，2004，（03）.

［5］秦前红.人民监督员制度的立法研究［M］.武汉大学出版社，2010.

［6］徐昕.人民监督员制度的广安模式［J］.当代法学，2009，（06）.

［7］汤维骏，徐敬文，瞿知泉.湖南株洲：设立选任委员会选出人民监督员［N］.检察日报，2009－10－12.

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［9］徐亚文.程序正义论［M］.山东人民出版社，2004.

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［11］周欣.欧美日本刑事诉讼［M］.中国人民公安大学出版社，2002.

［12］李义冠.美国刑事审判制度［M］.法律出版社，1999.

［13］周永年.人民监督员制度概论［M］.中国检察出版社，2008.

［14］陈桂明.让人民监督员成为人民的眼睛［EB／OL］.http：／／theory.people.com.cn ／GB ／49150 ／49153 ／5465358.html.

（责任编辑：王秀艳）

The Survey and Deepening of the People＇s Supervisor System in the Context of Change of Development——The reading of“The Supreme People＇s Procuratorate on the implementation of the provisions of the people＇s supervisor system”

Long Jingjing，Luo Shuzhong

After the seven years pilot，the people＇s supervisor system have got completely implementation.However，the reform is not once and for all，the deep factors that restrict the development of the people＇s supervisor system still exist，such as the normative documents，the subject to appoint，supervision procedures and the effectiveness.On the basis of drawing the trial experience and foreign system，promoting the legalization of the people＇s supervisor system，establishing the independent selection of subject，forming proper supervision procedures，strengthen supervision＇s procedural effect may be worth to expect the further deepening development.

the people＇s supervisor system；the change of development；deepening

D922.114

A

1007－8207（2012）01－0087－05

2011－11－08

龙婧婧 （1983—），女，湖南株洲人，武汉大学法学院博士研究生，湖南省人民检察院干部，研究方向为宪法与行政法学、检察制度；罗树中 （1968—），男，湖南新化人，湖南省人民检察院检委会委员，人民监督工作办公室主任，法学博士，研究方向为刑法学、检察制度。

本文系湖南省人民检察院2010年度理论研究课题 “人民监督员制度的深化与完善”的阶段性成果，项目编号：XJ2010C05。