论行政立法中的利益表达机制

□ 温明月

（沈阳理工大学，辽宁 沈阳 110000）

论行政立法中的利益表达机制

□ 温明月

（沈阳理工大学，辽宁 沈阳 110000）

利益是人类实施一切社会活动的内在因素，利益表达是利益实现最首要、最重要的环节。利益表达作为立法活动的基础和前提，决定了立法活动能否顺利进行。行政立法中畅通的利益表达，能够缓和行政机关与公众之间的利益冲突，有利于维护社会政治稳定，推进我国法制化进程。

行政立法；利益表达；完善

一、行政立法中利益表达的内涵

利益表达是政治学、社会学、公共管理学、法学等学科中的一个重要概念，由于研究学科及研究视角的不同，国内外学者对此认识也不尽相同。我国学者王立新认为，“利益表达是指利益主体向外界表明自己的利益要求，并试图通过一定的途径和手段来达到利益要求的行动”。［1］他强调的利益表达客体范围较广泛，而非局限于行政立法者。方同义认为，利益表达的实质从利益群体自身来说，就是要把自己的利益要求通过正当合法的途径，向社会、向公共利益的代表反映出来。他把利益表达的主体局限于利益群体，利益群体代表的是群体利益，但事实上，公民代表的个人利益同样是行政立法中利益表达机制的重要组成部分。黄建新认为，利益表达是不同的利益群体代表或个人，通过一定的渠道或方式向政府、组织表达自身的利益要求，以使本群体的利益更好地实现。上述观点基本揭示了利益表达的主体包括个人和利益群体，利益表达的目的在于表明自己的利益要求。

阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中指出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达”。［2］（p15）政治过程的运作、实现，都是以利益表达为起始的。人们通过一定的途径向政府主张自己的利益需求，最终使自身的利益得以实现。按照现代民主的要求，利益表达的过程是让公民直接介入到行政立法的运行过程，公民可以和行政立法机关进行有效地沟通。通过规定行政立法和行政决策公开、听证等一系列制度，使公民参与行政立法的运行过程，有向行政立法机关陈述意见的建议权和对不利决定的抗辩权，从而对于影响自己权利义务的决定形成发挥了应有的作用，维护了自身合法权益。因而，行政立法“通过以一种公众认为公平的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从”。［3］

基于此，我国应将立法过程中的利益表达定义为：个人或利益群体在立法过程中通过一定渠道直接或者间接向立法者提出意见、主张利益并以一定方式试图实现其目的的行为。简单地说就是：各利益主体充分有效表达自己的利益要求。根据此定义，利益表达的主题既可以是个人，也可以是组织或者其他利益群体，利益表达的客体是国家立法机关，利益表达的时间是立法过程中。利益表达作为立法活动的基础和前提，决定了立法活动能否顺利进行。因此，行政立法中良好的利益表达机制是推进法治进程和和谐社会建立的重要环节。

二、行政立法中利益表达的原则

⒈民主参与原则。我国行政立法中利益表达的核心理念是民主，但要实现民主立法的愿望，就要让公众从心里认识到自己在行政立法中利益表达的主导地位，让公众意识到行政立法活动中公众的利益表达是行政立法民主化进程的体现。

民主参与是行政立法中利益表达的基础和前提。我国一直强调人民民主，人民民主的本质是人民当家做主，国家的一切权力属于人民，广大的人民充分享有民主权利，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，所以，公众在行政立法中的利益表达，是公众实现民主参与的重要方式。这就需要我国公民积极参与我国民主法治建设，保障公众通过各种途径参与行政立法活动，表达自己的意见和建议，这是我国公众的基本权利。民主参与行政立法中的利益表达，不仅标志着我国公众民主法治意识的提高，更标志着我国行政立法体系的日臻完善。

⒉公平正义原则。立法作为公平正义的起点，只有在行政立法中坚持公平正义原则，才能做到真正地科学立法。我国坚持人民利益至上原则，“必须兼顾不同利益，必须着力解决人民最关注、最直接、最现实的利益问题”。法具有对利益进行分配的功能，如果法不能公平地分配公众的利益，那么势必会导致社会动荡不安，所以，公众在行政立法中，应该依据公平正义原则，通过合法、合理的途径向行政立法机关表达自己的利益需求，保护自己的利益。在行政立法中的利益表达，行政立法机关应该赋予所有人公平参与行政立法的权利，不应该拒绝任何公众的利益表达，同时，行政立法机关作为行政立法的制定者，应该坚持中立态度，平衡各方面的主体利益。因此，坚持正义，是行政立法能够真正反映公众利益需求，实现公众利益要求的前提。

⒊统筹兼顾原则。行政立法过程实际上是各种利益分配和平衡的过程，行政立法机关在制定法律过程中，要尽可能兼顾各方利益主体。第一，统筹社会各阶层的利益。由于利益主体的分化，形成了不同的社会阶层。行政立法不仅要代表和反映公共利益，还要兼顾并协调各种相互冲突的具体利益，如果行政立法中忽视了某个或某几个社会阶层的利益，致使其利益长期得不到保护，社会的稳定将难以实现。因此，在兼顾各阶层利益的前提下应对弱势阶层利益实施倾斜保护，以实现社会和谐。第二，统筹局部利益与整体利益。局部利益是指在一定范围内只同部分利益主体有关的利益。全局利益是指在一定范围内同所有利益主体有关的利益。局部利益是全局利益的组成部分，全局利益是局部利益的代表和反映。行政立法中的利益表达，既要体现全局利益的统一性，又要兼顾局部利益的灵活性。第三，统筹个体利益、群体利益与公共利益。行政立法中的利益表达，要统筹个体利益、群体利益与公共利益，原则上要遵循不损害公共了利益的原则。

三、我国行政立法中利益表达的不足

在我国行政立法过程中主要存在两方面的问题：一是程序不够公开，立法透明度不足。对立法的提案、立法的讨论和审议，普通公众往往难以知晓，难以在行政立法过程中表达利益诉求。例如，行政立法听证中存在主体缺乏广泛性、程序缺乏公开性、对公众的告知义务履行范围狭窄、听证规则制定过于简略等不足。二是对于行政立法机关缺乏有效地的监管，行政权力被无限放大。行政立法利益表达缺乏公开性，出现了诸多立法不公平的现象。例如，行政机关过分强调本部门的利益，使部门利益合法化，损害了公众的合法权益，导致社会利益失衡。在行政立法过程中若能实现行政立法程序公开透明，则有助于建设阳光政府，促进我国社会政治与经济的全面发展。

我国遵循民主立法的原则，行政立法体现公众的意志和要求，保障公众的合法利益以及公众通过各种途径参与行政立法活动表达自己意见的权利，民主立法原则强调在立法过程中，具有公开性，这是宪法赋予每个公民的基本权利。我国公众在表达利益时，只知道自己的利益诉求，对其他利益诉求一无所知，一旦公众的利益诉求在立法中没有体现，就会造成公众心中的不满，但如果公开利益表达过程，可以使公众全面了解不同人的不同利益诉求，则有利于减少公众因利益没得到满足而产生的不满，缓解社会矛盾。

四、构建完善的行政立法制度

现有的利益表达方式固然在一定程度上发挥了表达公民利益诉求的作用，但总体来看，我国公民的利益表达方式仍然不多。因此，一方面要进一步规范已有的利益表达功能，建立起正当表达程序，提高各个利益表达方式的相对自主性和独立性。同时也要大力拓展新的表达方式，特别是随着信息化时代的到来，要重视网络在利益表达中的作用，通过法律规范，赋予其应有的法律地位。构建科学合理的利益表达程序既是实现“程序正义”的重要方式，也是有效表达各社会利益群体利益诉求，化解利益冲突，增强法律的可接受性，树立法律权威的重要前提。

⒈规范行政立法听证制度。行政立法听证具有收集立法信息、提高立法质量、吸纳民意、保障立法公正的功能。第一，规范行政立法听证的程序、内容、范围、听证代表的产生及其比例等，保证行政立法听证代表的广泛性，特别注意吸纳与听证事项有切身利益关系的代表参加。第二，保证行政立法听证的公开透明。“立法听证过程一般以公开方式进行，通过新闻媒介传播出去，使全体公民共同听证，既实现了代议政治条件下公民的知情权，又为公民行使参政、议政的权利提供了保障”。［4］（p508）同时，还应保证利害关系人的意见得到充分表达。第三，将社会团体纳入到行政立法听证的范畴。我国的社会团体数量庞大，它们代表着不同社会利益阶层的利益（如全国工会或妇联等社会团体），有助于代表社会特殊团体的利益。第四，建立和完善行政立法听证意见反馈机制。行政立法听证不仅仅是要让听证代表表达利益诉求和意见建议，更重要的是要将这些利益诉求通过行政立法者为行政立法所反映和体现。规范立法听证制度，一方面，有利于增加行政立法的透明度，促进立法的公开性，让公众更好地了解到行政立法的内容，确保公众的权利不被恣意侵犯；另一方面，避免利益部门化，监督立法机关在行政立法活动中的权力，防止立法部门因片面追求利益而损害公众的权利。立法听证作为公众的“自救”手段，能更好地弥补立法机关的缺陷，同时，也便于更好地整合公众的利益需求，这种面对面的方式，避免了暗箱操作，保证了公众的合法利益。

⒉健全行政立法信息公开制度。行政立法信息公开是公众利益表达的基础，所以，行政机关在进行行政立法活动时，除保密要求外，一切行政立法信息都应该对公众公开。要想使信息公开广泛而全面，必须运用现代的科技手段——网络。

网络已经成为信息化时代公众利益表达的重要方式。温家宝总理通过网络与公众进行交流之后，网络上出现了越来越多的交流平台，例如，QQ、博客等，这些途径不但加强了行政机关与公众之间的联系，也使政府工作更加公开、透明。网络的优点是信息传播快、影响力广以及交流便捷，但这也成为网络利益表达的缺陷。第一，开设官方网站。行政立法的一切活动都应该及时地发布在政府网站上，并通过大众传媒，如电视新闻、电台等对行政立法信息进行公告，以确保信息的高度公开。在官方网站上，应该设立行政机关与公众的交流平台，使公众的利益表达可以在第一时间反馈到行政机关，让行政机关与公众直接“对话”，降低利益表达的成本和时间。第二，增强行政立法活动的网络透明度。网络是一个虚拟的世界，网民在参与行政立法活动时，往往对于相关的行政立法信息不明确，所以，官方网站的信息应该保持一致。行政机关应每天对公众的利益表达做出及时反馈，这样不仅可以调动公众参与的热情，也可以使公众意识到自己在行政立法中的重要作用。第三，加强网络监控。有些不法分子通过网络散布谣言，所以，应对于通过网络表达利益的公众加以监控，在第一时间掌握不法分子的动态，维护政局的稳定。政府应允许公众发表自己的见解，公众也有言论的自由，但在发表意见时，不应该损害国家的利益，危害社会的和谐稳定。

⒊完善行政立法公开制度。通过行政立法公开，公众可以了解行政立法活动的情况，及时参与行政立法进程，表达自己的利益诉求，所以，行政立法公开制度是公众参与行政立法的基础和前提。行政立法公开包括信息资料公开和会议进程公开。完善行政立法公开制度，必须通过法律健全信息资料公开，进而实现公民旁听制度，增强行政立法公开制度的规范性和程序性。行政立法公开制度，是民主立法、科学立法的前提和保障，行政立法公开制度应切实深入到与行政立法相关的利害关系人，因此，行政立法程序公开和行政立法实体公开是实现利益表达的基础和前提，是实现和谐社会的必要条件，是防止行政立法机关在行政立法过程中滋生腐败的保证。如果行政立法缺乏公开制度，必然会导致行政部门的利益合理化而损害社会公众的合法权益。

⒋建立长效监督机制。通过引进第三方监督机构，可以对行政立法进行良好的监督。第三方监督机构的主要任务是对行政机关的活动进行监督，但监督不能只针对行政立法程序，还应对行政立法过程中的利益表达机制进行有效的监督，同时规范行政机关的行政立法行为，避免滋生腐败现象，使行政立法活动发挥到最大的功效。在监督机制中，不仅要发挥监督部门的作用，更要发动公众监督，公众作为社会的重要组成部分，应协助监督机构，共同监督行政机关的行政行为。

［1］王立新.试论我国社会分层中人民利益表达制度的构建［J］.社会科学2003，（10）.

［2］阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策［M］.曹沛霖等译.东方出版社，2007.

［3］罗斯科·庞德.通过法律的社会控制：法律的任务［M］.商务印书馆，1984.

［4］吴大英，任允正，李林.比较立法制度［M］.群众出版社，1992.

（责任编辑：王秀艳）

On the Mechanism of Expression of Interests in the Executive and the Legislature

Wen Mingyue

Interests of the human internal factors to the implementation of all social activities，expression of interests first and foremost，the most important link.The expression of interests as the basis and premise of the legislation，the legislation can proceed smoothly.Unimpeded expression of interests in the executive and the legislature can ease the conflict of interests between the executive authorities and the public， which is conducive to safeguarding social and political stability，promoting the legalization process in China.

executive and the legislature；expression of interests；perfect

D922.1

A

1007－8507（2012）06－0091－03

2012－04－20

温明月 （1976—），女，辽宁大连人，沈阳理工大学经济管理学院讲师，中国政法大学行政法专业硕士研究生，研究方向为行政法。