我国城乡一体化建设法律保障机制研究

□ 刘玉平

（东北财经大学，辽宁 大连 116023）

我国城乡一体化建设法律保障机制研究

□ 刘玉平

（东北财经大学，辽宁 大连 116023）

加速城乡一体化进程，应有法律保障和政策支持。但是，什么是城乡一体化？怎样实现城乡一体化？城乡一体化在我国各个地区应达到什么样的目标？全国实现城乡一体化应分几步走？目前，这些问题在理论上和实践上都缺乏清晰路径。本文认为，我国城乡一体化的实现必须在户籍制度、土地制度、社会保障制度、城乡统筹、就业制度等方面实现城乡统一，在行政体制、财政转移支付方式等方面进行制度创新， 对户籍制度、土地权属、社会保障、城乡就业制度等进行改革，制定城乡一体化协调发展的法律，以破解我国城乡一体化建设中的各种制度障碍。

城乡一体化；法律保障；二元经济结构

城乡二元结构是发展中国家在工业化过程中普遍遇到的问题。中国社会存在的二元经济结构是阻碍中国经济发展和农民生活水平提高的重要原因，如果不尽快解决这一矛盾，中国的现代化是难以实现的。而解决这一矛盾的根本出路是在发展工业经济、农业经济的基础上走城乡一体化道路，促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构的转变，突破制约城乡统筹发展的体制性因素。我国的二元经济结构转变即是由农业经济向工业经济和知识经济的转化，其关键是农民向非农民转化，农业向非农产业转化，农村向城市转化。故此，城乡一体化是破解我国二元经济结构制度性障碍的根本路径。然而，什么是城乡一体化？怎样实现城乡一体化？城乡一体化在我国各个地区应达到什么目标？全国实现城乡一体化应分几步走？无论在理论上还是实践上都缺乏清晰有效的方案。究其原因就在于没有相应的法律对我国的城乡一体化加以规范。本文针对城乡一体化模式、实现路径、城乡一体化要解决的主要问题等予以探讨，从我国应制定城乡一体化协调发展的法律，破解城乡一体化建设中遇到的各种制度障碍的角度提出相关建议。

一、中国特色城乡一体化发展模式

“我国应建立促进城乡经济社会发展一体化制度，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。”这是《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中描绘的宏伟蓝图。在城乡一体化建设中中国特色是什么？笔者认为：

（一）城乡一体化是一项系统工程

城乡一体化在中国将是一个长期漫长的过程。城乡一体化进程不仅表现为二元体制转换，还表现为二元经济结构转型。健全农村市场经济体制只能是促进二元体制转型，为城乡一体化进程构建体制环境；城乡一体化目标的完全实现还取决于二元经济结构转型。我国经济社会已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了两个重要论断，强调我国总体上已进入工业支持农业、城市支持农村的发展阶段。城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；农村人口众多，土地资源稀缺，人均占有土地不能满足农民生活需求，产生的大量剩余劳动力成为在城市从事工作的工人，统称农民工。农民工是指具有农村户口，有承包土地，但不从事农业生产，主要在非农产业就业，依靠工资收入维持生活的人。［1］其中“农民”表明他们的社会身份，“工”则表明他们的职业，“农民工”就是这种身份与职业的独特结合。农民工身份使他们在户籍、社会保障、子女教育等方面难以融入到城市中来，这种状态既是我国经济结构存在的突出矛盾，也是农村相对贫困和落后的重要原因。我国的现代化进程在很大程度上说是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。解决这一矛盾的根本出路应是在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。［2］在我国城乡一体化发展进程中，需要进一步打破城乡二元制度安排。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，促进城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。打破城乡分割的市场机制，改变农村各种资源外流的格局，加快建立市场资源从城市向农村流动的机制与渠道；要通过城乡产业规划布局一体化，打破城乡分离的工业化模式。推进行政管理体制改革，破解阻碍城乡发展的各种制度障碍。

（二）城乡一体化是我国近期经济发展的理想目标

目前，我国的城市化进程已进入持续、快速发展时期，各级城市都开始重视城乡统筹发展。在经济发达地区，已经制定的城乡一体化协调发展战略推进了城乡一体化进程。城乡一体化已经成为我国当前改革过程中的重要内容。正如《决定》中指出的那样：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果”。［3］随着城乡统筹观念逐步深入人心，我国在实现经济体制和经济增长方式发生根本性转变的同时，还要推动社会结构由城乡对立、城乡分割到城乡融合、城乡一体的历史性跨越发展。我国已经具备城乡一体化发展的条件，其依据是：第一，城乡居民收入差距逐渐缩小，农民居民收入增长较快。据国家统计局2010年统计年报显示，全年农村居民人均纯收入5919元，剔除价格因素，比上年实际增长10.9%；城镇居民人均可支配收入19109元，实际增长7.8%。农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为41.1%，城镇为35.7%。按2010年农村贫困标准1274元测算，年末农村贫困人口为2688万人，比上年末减少909万人。年末全国参加城镇基本养老保险人数25673万人，比上年末增加2123万人。其中，参保职工19374万人，参保离退休人员6299万人。参加城镇基本医疗保险的人数43206万人，增加3059万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数23734万人，参加城镇居民基本医疗保险人数19472万人。参加城镇医疗保险的农民工4583万人，增加249万人。参加失业保险的人数13376万人，增加660万人。参加工伤保险的人数16173万人，增加1278万人。其中，参加工伤保险农民工6329万人，增加741万人。参加生育保险的人数12306万人，增加1430万人。2678个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率96.3%。新型农村合作医疗基金支出总额为832亿元，累计受益7.0亿人次。全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数10277万人。年末全国领取失业保险金人数为209万人。全年2311.1万城市居民得到政府最低生活保障，比上年减少34.5万人；5228.4万农村居民得到政府最低生活保障，增加468.4万人；554.9万农村居民得到政府五保救济，增加1.5万人。第二，建立和完善了农村社会保障制度，正在逐步实现城乡社会保障体系一体化。第三，国家的整体实力在增强，GDP跃居世界第二位，财政收入增加速度快，财政规模扩大迅速。第四，财政用于农业支出的投入规模加大。国家开始对“三农”进行大规模的投入以及全面补偿。国家对农民实行了种粮补贴、良种补贴、购买农机具补贴和农资综合补贴。同时也加大了对农村基础设施建设和社会事业建设的投资力度。第五，建立了适度倾斜于农村的税收制度。［4］（p56）进入21世纪后，随着工业化步伐的加快，我国逐步由农业大国转变为工业大国，国家的财政收入主要依靠工业和为工业服务的现代服务业。第六，为统筹城乡劳动力就业，建立了农村劳动力转移的制度框架。第七，有步骤地改革了户籍制度，以实施城乡统一户籍制度。

二、构建我国城乡一体化的设想

构建我国城乡一体化的发展规划，应在户籍、土地权属、社会保障、平等化就业市场等方面进行制度改革。

（一）户籍制度统一化

城乡一体化中的户籍制度并不是把农民户口简单改为城镇户口，也不是笼统地取消城镇户口、农村户口的称呼，而是将农民在就业、子女入学、社会保障方面的权益与城市居民对等。为此，必须缩小城乡差距、地区差距，将二元的、条块分割的教育、医疗、财税、金融、住房、社会保障等体制统一化。实现农民迁徙自由，不应以农民放弃土地权为代价，农民进城后又返回农村的还应有可以耕作的田地。城乡居民可以在城市全域内自由迁徙，不再受任何限制，城市里的居民可以自由回归田园，而农民也可在无任何限制的情况下进城。农民也不再作为一种身份的象征，而仅仅是一种职业，农村居民将可以选择未来是否当农民。农民将享有与城镇居民同等的社会福利保障，以切实维护农民的权益。政府要投入大量资金改善农村地区的基础设施，如标准化的乡村中小学、乡镇卫生院、公路等。由此可见，统筹户籍制度改革势在必行，实现公民身份上的平等，是实现城乡一体化的基本前提。［5］（p78）

（二）土地权属明晰化

土地制度作为国家调节国民经济社会有序发展的经济制度，通过规范国家、集体、个人在土地上的权属，可以实现国家集体土地的有效利用，促进经济社会的全面发展。目前，由于村民集体经济组织没有实质意义上的集体土地经营管理和处置权，法律赋予农民的无产权和地租功能的土地制度不具有激励功能；不具有自发地、持续有效地减低社会运行成本和解决冲突的执行机制，因此，农村土地承包经营权流转不畅、农村集体建设用地管理失控和农地征收矛盾突出，已经成为制约统筹城乡发展的关键性因素。从法律上看，产生这些矛盾的根本原因在于农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善以及农民的土地权利难以得到有效的制度保障。从理论上分析，我国目前城乡一体化的困境难以避免，而改革土地制度势在必行，其出路在于土地权属明晰化。按照党的十七届三中全会精神的要求，应积极推进农村产权制度改革。一是要从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。二是给农民私有和集体所有的房产颁发产权证，允许上市交易和抵押。三是积极推进社区股份合作制，把村级集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值增值。

（三）社会保障一体化

建立城乡一体化的社会保障制度对于促进经济发展、维护社会公平、保障人民群众的根本利益具有重要作用。我国城镇已基本建立起比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤在内的社会保险和社会救助体系，而广大农村却远远落后于城市的社会保障体系建设。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式。而在广大农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，且社会保障体系尚待完善。城乡社会保障因此出现了明显的差异，形成了一种“城乡二元社会保障体系”。［6］这两种保障体系在保障范围上大小不一、保障项目多少不均、保障水平参差不齐。因此，我国急需建立起城乡一体化的社会保障制度。一体化的社会保障体系既是国际潮流， 也是中国发展的方向。［7］（p102）“农村的社会保障目前应以不断减轻农民负担，增加农民最紧迫需要的补贴，比如教育、医疗、养老等方面的支出；不断增加土地的“含金量”，比如对农业税的彻底减免，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设”等为主。［8］充分利用经济实力强、城乡差别小和社会基础好的优势，进一步完善社会保障制度，实现更广泛意义上的社会公平，这也是全面建设小康社会的重要内容。

（四）劳动力市场平等化

稳定城市化是解决劳动力结构性短缺、解决自然失业问题的关键。有学者建议：一是加快户籍制度改革，消除户籍制度对劳动力市场健康发展带来的负面影响。要淡化户口对劳动力市场供需双方自主选择权的约束，逐步实现不同户籍身份的统一化，减少劳动者因户口不同而在就业和社会福利上产生的差异。为劳动力创造公平的就业环境，修正户籍制度对劳动力收入预期的负面影响。二是通过相关法规建设和制度改革，减轻劳动力市场上的性别歧视。要通过劳动立法等手段进一步提高男女两性在就业机会和就业过程方面的公平性，加大劳动法规的执法力度，切实维护女性的就业权利；通过补贴等手段，减少企业因女性员工生育而带来的损失，消除企业在雇用女性方面的经济顾虑。［9］（p201）在建立城乡就业一体化过程中，首先，要消除城乡在就业方面的不同待遇，也就是不区分城乡而只强调劳动力的就业。这意味着城乡就业一体化并不是简单地解决农村剩余劳动力的转移问题，而是倡导公民以自身条件赢得就业机会。让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争。让劳动力供求主体双向自由选择和确定劳动就业关系，从而让进城农民就业合法化、制度化和效率化。其次，要深化企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，可以完全自主地在城乡统一的劳动力市场上选聘人员。此外，还要加快建立健全就业信息网络，努力让流动的农民都能得到及时、有效的信息，大力发展劳动力市场中介组织，为进城农民就业提供有效的、高质量的服务。［10］

三、城乡一体化建设的立法模式

城乡一体化建设规划首先需要分析一个地区实现城乡之间资源再分配的核心推动力，然后研究其演进和合理分布，进而针对其不同发展类型提出合理的实施路径，这是城乡一体化规划的基本思路。针对我国的实际情况，应加强城乡一体化建设立法，用法律措施保障城乡一体化建设目标的实现。

（一）制定《中华人民共和国户籍法》，统一城乡户籍制度

我国现行户籍法律制度的依据是 《中华人民共和国户口登记条例》及有关户籍政策，其基本内容是把人口划分成为城镇户口和农村户口两大主要户口类型，并据此实行相应的社会福利待遇。［11］为加快城乡一体化建设，发挥户籍法律制度的应有作用，首先，要对其进行准确的定位。户籍法律制度改革应该从还原其本来面目着手，要把强加在其身上的多余功能剥离出来，对其本应具有的功能进行强化，使其真正成为便于行为人行使权利和履行义务，以及为政府和社会提供人口信息的法律制度。其次，要对我国现有的各种有关户籍的“规定”按照宪法、立法法的规定进行清理。迁徙自由权应重新写进我国宪法，以确认和保障公民的迁徙自由；再次，制定和完善其他配套的法律制度。一是要逐步取消暂住证制度。暂住证制度是对公民平等权和迁徙自由的严重侵犯，不符合身份平等的原则。管理者在对公民依法进行管理时，应该以身份证为依据，从而真正发挥公民身份证作为证明公民身份的法定证件的作用。二是要建立全国范围内的个人信用系统。要按照市场经济规律对户籍法律制度的要求，实现户籍管理的全国联网。建立公民身份证号码查询服务中心，从而实现对人口的动态管理，对公民就业、子女入学、社会保障及选举等实行城乡一体化。有学者提出我国当前应暂缓制定户籍法。［12］因为，老的户籍制度问题还没解决，新的户籍制度还可能带来新问题。这其中的原因就在于：如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度不是覆盖全体国民的，不着力促进差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度的平衡，那么户籍制度的改革就难以取得实质性的结果，或者又会掉入另外一个“陷阱”。而这绝不是发布一个取消“歧视”性户籍制度所能解决的问题。

（二）制定新的《土地法》，建立健全土地补偿机制

目前，我国的征地制度主要依据的是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及各地出台的地方性法规及政府规章。多年来，在执行过程中存在明显弊端。有学者概括了我国土地制度改革发展方向：一是进一步推进农村土地产权明晰化进程。中国农村土地制度改革的一个基本态势是进一步明确界定土地产权关系，使农民和集体经济组织等不同利益主体的权利在新的土地制度框架内得到分割和明晰。二是农村土地适度集中和规模经营正在不断加速。快速的城市化进程带动了大量农村劳动力向城市的流动，农村人口向城市集中带来了纯农户和兼业农户数量的不断减少。因劳动力外出务工而空置的承包地客观上需要向纯农户、公司等流转和集中。三是农村土地空间置换发展加快。四是农村土地资本化条件逐步形成。［13］但是，以上设想必须要通过立法才能实现。虽然相关部门已于2004年对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》进行了修正，但还存在诸多不足，有必要制定新的《土地法》进行规范。首先，要明确界定公共利益的范围。《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国应当在法律中以列举方式规定何为公共利益，说明国家征地的目的，严格限制土地用途，明确公共利益范畴。其次，尊重失地农民利益。充分尊重农民的主体地位，让失地农民直接参与到征地的全过程中。并且，按照市场交换的原则，处理征地单位与失地农民之间的利益关系。再次，完善土地补偿机制，建立合理的征地补偿程序，改变现有的安置补偿制度。征地补偿应体现在多个方面，如适度的经济补偿、参照市场价提高征用补偿标准、帮助安置就业和提供基本的社会保障。还有，完善土地征用程序，保障承包土地农民在征地过程中的话语权。

（三）制定《中华人民共和国社会保障法》，建立健全社会保障机制

根据社会主义市场经济发展的需要，切实保障失地农民合法权益，国家应制定《中华人民共和国社会保障法》。中国是世界上最大的发展中国家，人口众多，地区差异大，国家所掌握和可供支配的社会资源十分有限，再加上社会保障易衍生“福利病”等原因，我们只能选择构建项目层次低、待遇水平不高的全民基本社会保障法律体系。《中华人民共和国社会保险法》已于2011年7月1日起施行。表明国家通过建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利。未来制定的《中华人民共和国社会保障法》应明确：第一，社会保障的覆盖范围。改变我国现行社会保障实施范围狭窄的局面，将失地农民最低生活保障、医疗保障、养老保障、就业保障纳入社会保障法调整范围，使所有失地农民都能享受同城市居民一样的社会保障待遇；统筹城乡发展，最终建立一个统一的包括全体劳动者在内的社会保障制度。第二，用专章规定失地农民的社会保障问题。其内容包括：失地农民社会保障的范围；政府对失地农民的社会保障责任；失地农民保障基金以及基金来源与原则等。

（四)落实《中华人民共和国就业促进法》，将失地农民纳入到就业扶持范围

2008年1月1日起施行的 《中华人民共和国就业促进法》是我国就业促进领域的一项重要立法。该法借鉴了国外的先进经验，使就业促进工作更加制度化、科学化。该法第52条规定：“各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助”。该法第21条明确规定就业困难人员范围：“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。”其中“就业困难人员”包括因失去土地难以实现就业的人员。基于此，政府应采取各种措施扶持失地农民再就业。失地农民的就业问题能不能很好地解决、解决到什么程度，是影响社会保障的一个重要因素。该法明文规定“失去土地难以就业”属于就业困难人员。但是该法对就业困难人员的具体范围则由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。另外，改革传统城乡分割的就业制度，承认和实现劳动力的择业自由和选择工作地点的自由；取消限制农民工进城就业的不合理规定等问题，还有待于《中华人民共和国就业促进法》实施细则加以完善。

［1］［10］陆学艺.城乡一体化的社会结构分析与实现路径［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2011，（02）：23－24.

［2］关锐捷.因地制宜推进城乡一体化［J］.理论前沿，2009，（01）：35.

［3］十七届三中全会报告［R］.2008－10－12.

［4］陆学艺.“三农”新论——当前中国农业、农村、农民问题研究［M］.社会科学文献出版社，2008.

［5］国务院研究室课题组.中国农民工调研报告［M］.中国言实出版社，2006.

［6］国务院发展研究中心课题组.中国失地农民权益保护及若干政策建议［J］.改革，2009，（05）.

［7］蔡昉，白南生.中国转轨时期劳动力流动［M］.社会科学文献出版社，2006.

［8］崔晓黎.城乡户籍制度的改革思路［N］.经济参考报，2006－01－28.

［9］蔡昉.中国流动人口问题［M］.社会科学文献出版社，2007.

［11］闫继华.浅析我国户籍制度弊端提出构建新模式的理念［J］.科教文汇，2007，（03）.

［12］王秀卫.户籍立法应该缓刑［J］.法学杂志，2002，（02）.

［13］郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势［J］.中国农村经济，2011，（04）：25.

（责任编辑：牟春野）

On the Administrative Legal Protection System of the Constructing Integration of the Urban－rural Areas in Our Country

Liu Yuping

Completing the unity of urban－rural areas should have the legal safeguard，policy support.However，what is the integration of urban－rural areas？How to achieve it？What goal is it to reach in every area in our country and how many steps will it take？Whether in theory or practice is the lack of a clear path.The article puts forward suggestion that our country should reform the census＇register system，land ownership，social security，employment system by the foundation of the unity between the urban and rural construction in the new period，and concludes that our country should make the law to coordinate development between the urban and rural unity in order to solve all sorts of obstacles in the construction of the urban－rural integration.

the urban－ rural integration；legal protection；dual economic structure

D630.1

A

1007－8207（2012）08－0018－05

2012－05－07

刘玉平 （1956—），男，辽宁绥中人，东北财经大学法学院教授，研究方向为宪法与行政法，经济法。

本文系2011年度辽宁经济社会发展立项课题、辽宁省社科联2011年度辽宁经济社会发展立项课题 “辽宁省农村失地人员社会保障制度建设立法问题研究”的阶段性成果，项目编号：2011lslktfx－15；2012年度辽宁经济社会发展课题、辽宁省社科联2012年度辽宁经济社会发展立项课题 “辽宁省农村城市化进程中农民合法权益法律保障问题研究”的阶段性成果，项目编号：2012lslktzifx－02。