食品安全视域下政府监管存在的矛盾及改进策略

□ 李朝智

（中共云南省委党校，云南 昆明 650111）

食品安全视域下政府监管存在的矛盾及改进策略

□ 李朝智

（中共云南省委党校，云南 昆明 650111）

目前，突出的食品安全问题与政府管理机制的运行缺陷、内在矛盾有着密切关系。政府在管理职能、管理手段、治理过程、信息传播、法规执行上存在着诸多的问题。因此，厘清矛盾关系，找出监管 “失灵”的根源，转变监管理念，调整监管行为，提升监管效能，这样，才能提高政府对食品安全监管的公信力。

食品安全监管；政府职能；管理机制

在经济社会的快速转型和公众消费水平与需求结构迅速变化的背景下，我国食品安全状况日益成为关系着人民群众的身体健康和生命安全、经济健康发展、国家安定和社会发展与稳定的重大问题。公众对食品安全问题的关注与诉求也达到了前所未有的高度。近年来相继发生的“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”、“废皮革明胶”等恶性食品安全事件足以说明当前的食品安全状况不容乐观。食品毒理学专家、食品安全评委会副主任陈君石表示，最近一项食源性疾病主动监测显示，我国平均6个半人中就有1人次患食源性疾病。［1］而食品安全问题突出与政府监管的“失灵”以及管理机制的运行缺陷和内在矛盾有着密切关系。

一、食品安全监管矛盾突出

⒈职能的统一性与责任的分散性。从政府监管体制与职能来看，世界发达国家一般多采用单一部门监管体制或由一个部门统一协调的综合性监管体制，而我国目前采取的是多部门分段联合监管的模式。每个国家的食品监管模式各有利弊，但问题的关键是监管是否有效，成本效益是否对称，责任主体是否清晰。其一，监管部门之间权、责不清。应该说，我们现行的监管体制与整个政府体制一样是历史与现实利益妥协平衡的结果。分段管理的机制在运行中弊端较为突出，它不仅在客观上造成了机构臃肿，而且各级政府和职能部门在无缝对接、协调效能上也存在较大缺陷，部门之间时常在权力、利益和责任关系上纠结不清。其二，监管任务繁重，但监管职能单一。食品安全关系到到千家万户和每个人的健康，关系到社会稳定。其对象的特殊性，客观上要求政府管理职能集中统一、监督到位。食品安全管理虽说是政府的重要职能，但是具体管理责任涉及多达13个职能部门。而许多部门的“食品安全管理”只是众多职能的一部分（如工商行政管理对食品市场监管只是流通环节商品质量监管的一部分），按现有的人员和技术条件，要面对的是复杂的对象、众多的类型，因而监管任务繁重。其三，从管理职权上看，各监管部门之间都是平行的监管主体，缺乏明确的责任关系与操作界线，更没有领导与被领导的关系。目前，各级食品安全委员会的职能也是建立在此基础上，其协调与督促效果并不理想。一旦出现食品安全事故往往会出现多个环节的综合因素交杂在一起，绝大多数情况下是采取“会同”协商、联合处理的方式。众多的“婆婆”使监管职能交叉、信息沟通困难、责任分散、相互推诿成为必然现象。

⒉手段的行政性与对象的复杂性。其一，我国对食品安全的管理主要是行政行为。政府习惯于使用运动、命令、控制等方式以及具有单向性、集中性、强制性、消极性、被动性等特点的行政监管手段。食品安全监管往往重形式，轻内涵；重现象，轻源头；重管治，轻服务。行政权力运行表面上界限明确、划地为牢，实则职能责任交叉模糊，行政自由裁量权过大，协调成本较高。在行政执法过程中，部门之间有利则争，无利则推，客观上为有权无责、大权小责提供了可能；为行政执法与地方政府的利益结合提供了空间。一些地方政府更关注GDP和财政税收的增长，对有严重问题的“纳税大户”、“支柱产业”持消极监管的态度，甚至为了逃避监管责任而百般遮掩。其二，就食品安全管理对象而言，涉及到生产、流通、消费等多个环节，每个环节都有不同的市场参与的利益主体，食品生产经营分散、点多面广、种类繁多是其特点；追求利益的最大化是其本能，而且存在着突出的负外部性与严重的信息不对称问题。食品安全一方面需要政府有效的监管，规范和约束其行为，使其依法依规生产经营，参与市场竞争；另一方面则需要政府遵循市场规律，维护市场秩序，保障市场主体的合法权益，促进经济健康发展。但达到二者的平衡的前提是信息对称，法规完善，管理到位。就目前我国政府管理的机制、手段和方式以及管理人员的数量而言，还远远不能满足全面监管的需求。如我国食品工业是以中、小型企业为主，小作坊、小摊贩、小餐饮数量巨大。目前，“我国有食品生产加工单位44.8万家，其中80%为10人以下的小企业、小作坊；食品经营主体约323万家，有证餐饮单位约210万家，无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮则难以计数。”［2］农业生产多为一家一户的生产模式，绝大多数原料生产者并没有经过系统的科技、法律知识等相关培训，散养散种的生产模式随意性很大，难以实行全面的日常监管。政府有限的监管资源，单一的监管手段，要面对数量众多的“三小”企业和分散的农户，极易出现监管盲区，其结果只能是在食品安全事件发生之后，动用有限的行政资源，搞运动式的“专项治理”、“专项检查”，这就很难从根本上消除食品安全的隐患。而突出的监管非常态化现象，不仅使矛盾焦点集中于政府监管部门，而且弱化了治理的长效性机制和意识。

⒊治理的多元性与管理的单一性。其一，食品安全事件频发，从一个侧面说明食品安全隐含着社会治理的重要命题，即食品安全是重大的社会问题，采用单一的行政管理手段难以奏效。在监管上如果突出单向性、标准性、强制性，就极易出现就事论事、以治标为主的问题。社会治理方式突出服务性而非强制性、突出超前性而非滞后性、突出开放性而非封闭性；强调关口前移、预防为主，强调事前、事中、事后的综合治理；强调参与主体的多元性、合作性、综合性，所以，需将食品安全监管寓于社会治理之中。其二，依赖传统行政管理的路径，使食品安全管理习惯于主体单一、手段单一和运动式行政的执法手段，忽视公民和其他主体的能动性和监管手段的多元化，使得监管的“缺位”与“越位”现象同时存在。从目前整个食品安全监管过程来看，单一的管理方式和行政手段泛化在客观上将生产者与管理者、生产者与消费者置于对立面。合法生产者和经营者希望有一个公平竞争的市场环境，公众希望有一个安全健康的消费环境，但二者都难以达到满意的效果，形成双赢共治的局面。这不仅加深了社会信用危机，也助长了一些生产者低成本、低风险的非法生产行为，败坏了社会公德。其三，食品安全涉及到每一个消费者的利益，最终关系到每个公民的生命权和健康权，公民权益意识的提高使其内在的参与监督的动力也在增强。公民个人参与的动机主要是缘于其利益的要求，带有一定的自发性（自利性），其希望通过多元参与平台来保障自身的权益，影响政府公共政策的制定和社会治理过程。因而政府必须促进公众对食品安全监管的积极参与。从发达国家的经验来看，多元治理能促进多赢互信局面的形成。

⒋风险性信息的提供与需求的准确性。信息透明、准确是社会治理和食品安全监管的基础条件。如果说政府对食品安全的监管存在信息不对称的问题，那么，公众对食品安全的信息则存在着双重不透明的问题。事实证明，一方面是食品生产者为自身利益最大化考虑，有意无意将食品安全的有关信息隐蔽或模糊（尽管国家有明确标准要求）以获取“信息租金”；另一方面政府监管部门出于权力、利益、责任、条件的考量对相关信息进行封闭或降低其透明度，再加之公众对相关知识、标准和认知手段的局限性（除专业人士之外），消费者往往处于信息的末端和弱势。信息被动接受者主要依据产品的品牌、知名度和信誉度来做出判断。信息时代，由于通讯手段的变革，电视传媒、网络等已成为人们了解外界信息首要的选择，食品安全问题由于贴近人们的生活，使食品安全事件极易成为人们关注的焦点。如果对信息宣传重视程度不够，非常容易因误导消费者而造成不良影响，甚至演变为“食品安全恐怖”。如2007年的“香蕉致癌事件”、2011年“抢盐风波”等食品安全信息的“蝴蝶效应”就给生产者和消费者的生产和生活造成了重大的影响。在这方面，食品安全管理部门的任何疏忽都可能导致错误信息的广泛流传，从而丧失对食品安全风险的有效控制。尤其是“一边倒”声音出现后，政府如果缺乏专业平台、专门部门和人员及时进行风险交流，准确发布信息，及时澄清事实，风险带来的危机就可能会迅速地蔓延。

⒌法规的严肃性与利益的驱动性。食品安全法规有两个重要层面，即食品安全法以及与食品安全相关的各类标准。在较长的时间里，我国食品安全监管职能部门是以生产特征为监管对象来划分职能和责任、制定部门标准的。各部门之间标准交叉、冲突以及有些标准规定得相差甚远，使监管主体和行政相对人无所适从。食品安全评委会副主任陈君石认为：“中国食品标准是妥协的产物”，“在食品安全法颁布之前，中国是世界上唯一有多套国家级食品标准的国家”。［3］标准的不一致不仅造成了监管的困境，削弱了政府部门和专家的公信力，也导致了公众的误解或误读。《食品安全法》在食品安全标准上要求必须遵循一套国家强制性食品安全统一标准，但在清理整顿过程中最大的困难就是各部门、各位专家之间的看法存在分歧，观点不统一。由于与食品安全相关的市场参与者众多，利益主体多元化，客观上存在着负外部性、自利性和信息的不对称性，因而决定了监管的法律、法规的规范与约束是一个长期利益博弈的过程。法规约束是否有效，取决于法规的严肃性，即对各类行为有效规范，保障公共利益最大化；违法的成本效用；标准的科学性与合理性。科学的标准需要时间和实践的检验，同时也依赖于科技的发展与进步。随着技术的进步、认知的深入，一些落后的标准需要不断地更新或淘汰。执行的各类标准需要在不同利益群体之间“妥协”、整合和认同，生产者、消费者和监管者都有各自的利益诉求，有时不可能完全一致，利益的驱动与平衡必将长期存在，因而食品安全不仅是公共卫生问题，而且是社会问题、政治问题以及社会和谐发展的问题。

二、完善和改进食品安全监管的策略

⒈明确目标，改革体制。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）实施以来，食品安全环境有了较大改善，但问题依然突出，需要对其进行深入反思和总结。食品安全管理要从改革与完善管理体制的角度着手，统筹协调各类矛盾，明确改革的目标，立足全局，谋划局部。一是在国家管理层面，结合深化政府行政体制改革的目标和“大部制”改革方向，突出职能统一、标准合理、管理科学、独立监管的原则，减少中间环节，建立符合国情的专门管理机构，系统地规划食品安全管理，重新整合职能，提高食品安全监管的工作效率。如日本是由农林省全权管理食品安全，美国则由食品和药物管理局（FDA）实施专项管理，而日、美两国的监管效率有目共睹。二是在地方管理层面，合理划分各级地方监管部门（省、市、县、区）的监管行为、职责分工的界线，减少职能交叉，完善多部门职能协调机制，并在组织机构设置和人、财、物配置上保障监管权的相对独立性。“尽快以统一立法的形式对食品安全监管体制进行确立，解决国务院“三定方案”中因机构设立与法律授权相分离的做法而导致的监管机构法律地位模糊、权限与法律冲突、执法缺乏法律依据等一系列问题。根据食品安全监管的经济合理性，严格界定监管范围及其行使方式。”［4］

⒉管理创新，健全机制。政府的监管职能可分为不同层面，即中央政府的宏观层面与地方政府的微观层面。目前，地方政府微观监管方式的滞后已经严重影响了食品安全监管的有效性。因此，在加强宏观层面督导的同时，改革和创新地方微观监管机制是解决食品安全监管问题的重要途径。一是治本为主，标本兼治。“治本”是管住源头、全程控制的重要策略。全程质量控制已成为世界各国公认的食品安全最佳防控模式，通过全程监管，能够预先评估和防范可能出现问题的环节，并以此为基础，实行问题食品的追溯和召回制度。应建立从省、市、县（市、区）逐步延伸到农村的食品安全风险监测网络，推进食品污染物监测、食源性疾病监测网络建设，扩大监测范围，提高监测能力，逐步使各项监测覆盖到食品生产、经营的各个环节。重点加强对非法添加物等重点对象及未知风险的监测。由于食品生产、销售环节多，涉及面广，监管难的问题将长期存在，因而强化食品安全监管，仅靠某个部门、某个环节的监管是难以完成的。因此，只有建立健全覆盖种养殖、生产加工、流通消费、餐饮服务全过程的无缝监管体制，才能切实提升食品安全保障能力和水平。二是建立以预防为主的管理机制。实行安全风险评估是食品安全管理实践中行之有效的重要方法。发达国家高度重视食品安全的预警和防范，并建立了食品安全预警机制，加强风险信息分析和应急处理，普遍建立了食品安全信息跟踪、采集和分析制度，对所收集到的食品安全预警信息进行分析和评估，预测危害发生的可能性和严重程度。实行风险评估可以为制定标准、掌握食源性疾病变化趋势和形成食源性疾病控制对策提供依据。地方政府监管的着力点应是以预防为主的机制建设，以源头治理为主，环节治理为辅，力争建立省、市、县、乡、村5级食品安全监管网络，健全食品安全预警和防范机制，增强风险信息分析和应急处理能力。三是从完善责任机制入手，层层分解，力争做到“纵向到底，横向到边”的全覆盖。通过责任机制建设形成整体有规划，层层有人抓，事事有人管，项项有标准的管理局面。四是健全生产者的自律机制。建立食品行业系统分级信用档案，明确标准，规范行为，定期向社会公布信用信息，提升食品企业的自律意识和责任意识。对于出现重大食品安全问题的生产者和经营者实行“一次性死亡”的严厉惩罚。

⒊多元治理，共同参与。食品安全是一个重大的社会管理问题，需要各级政府创造条件、营造环境，建立多种机制，鼓励和支持公民与社会组织积极参与其中，充分发挥媒体的监督作用，这样，才能达到多元综合治理的良好效果。一是在全社会营造“食品安全，人人有责”的氛围。建立长效机制，形成政府、企业、行业组织、专家、消费者和媒体共同参与的治理格局；形成政府主导、分级管理、相互合作、多元参与的监管局面。充分发挥行业协会、个体私营企业协会、消费者协会等非政府组织的作用，使其起到连接政府监管者与市场经营者和消费者的桥梁作用。一方面，通过政府引导，让社会组织承担一部分食品安全监管、宣传教育、自律规范的职责，以弥补政府监管失灵的缺欠；另一方面，政府代表市场主体维护其合法权益，营造公平、公开的市场环境。二是食品安全关乎每一个人的生活水平和幸福指数，因而有其内在的参与和认知的动力。政府应建立和完善公众参与机制，充分调动公众参与的积极性。一方面，通过对法规和标准的普及与宣传，提高公民的健康意识、参与意识和权益意识；另一方面，建立一种非强制性的多元主体参与机制，完善食品安全举报奖励制度，规范举报投诉回应机制，畅通举报投诉渠道，通过物质与精神激励，激发社会公众的参与热情，“更多融入专业技术与激励机制的多元监管方式来调动公民的积极性、主动性，自愿服从并参与监管，以达到服务、引导、监督、有序的和谐状态。”［5］

⒋信息公开，监管透明。食品安全关乎到公众的切身利益，知情权是有效监督的基础。公众对食品安全的信心一方面取决于对自身权益的认知程度，另一方面则取决于对监管机构实施食品安全控制过程的信任程度，而这种认知和信任是建立在充分了解食品安全管理信息的基础之上的。一是要利用各种媒体和传播平台提高食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，以增强生产者、消费者的食品安全意识，促进公众对食品安全管理的参与和监督。同时，通过信息公开、监管透明，避免对食品安全事件进行的炒作和误导，树立公众对食品安全的信心，提高监管主体的公信力。二是改进食品安全监管的信息传播手段。建立食品安全风险评估和预警制度，完善食品安全风险监测数据库，加强对监测数据的分析，利用监测数据等各类信息开展食品安全风险预警。健全并完善“食品安全监管信息系统”，对流通环节的食品准入、销售、预警和问题食品退市实行全程动态监管，对问题食品进行溯源管理。三是建立权威性的信息发布平台，利用媒体和网络定期发布食品安全状态信息。广大民众由于缺少相关知识极易对食品安全问题产生疑虑、恐慌和混乱，而传媒的准确信息传播和科学知识传播相结合，能纠正人们的不正确认识，安定人心，促使其合理消费。因此，相关部门应建立食品安全知识与风险交流的平台和网络，专门提供相关科学知识和信息，并将其纳入国民基础教育之中，提升全社会食品安全素质与风险意识。四是发挥电子政务网络的无缝对接、整合信息的功能。在技术与资金上加大投入，构建统一的“食品安全监管和信息服务平台”以及“食品企业诚信体系管理平台”，使监管信息覆盖农产品种植（养殖）、食品生产加工、市场流通、餐饮服务的全过程，实现各部门、各环节食品安全信息的无缝连接、高效传递、资源共享。

⒌完善法规，整合标准。一是完善地方性法规。《食品安全法》对我国的食品安全管理作了方向性、思路性的规定，在依法治理上迈出了关键的一步，使各级政府的食品安全监管有法可依，监管环境有了很大变化，监管力度进一步加大。然而，食品安全问题并未从根本上得到解决，地方政府的监管还受制于多种因素，执行环节与《食品安全法》要求还存在一定差距，与《食品安全法》相配套的地方性法规、细则在立法权与操作性上还存在矛盾。各个地方在发展阶段、产业结构、科技水平、政府监管手段与能力上都有所不同，迫切需要各级地方政府结合实际，通过创新与探索，建立起与之配套的法规、管理模式和监管方法。二是加快清理和整合标准的步伐，强化法规的严肃性。以公共利益最大化为原则，科学合理为准则，借鉴发达国家的食品安全标准，结合我国公众的饮食结构与习惯，逐步建立符合国情的食品安全标准体系，完善和协调各类配套的标准。标准的科学性与适应性是一个动态调整、不断完善的过程，需要结合国情和市场需求，追踪国外发展动态以及标准化的情况，适时地进行修订和完善，最终与国际通行标准接轨。

［1］院士称我国平均6个半人中有1人次患食源性疾病［EB／OL］.http：／／news.sina.com.cn，2012－04－14.

［2］胡颖廉.用社会管理理念统筹食品安全工作［N］.学习时报，2011－07－25.

［3］食品安全评委会副主任：中国食品标准是妥协产物［EB／OL］.http：／／news.sina.com.cn，2011－12－30.

［4］［5］崔卓兰，宋慧宇.论我国食品安全监管方式的多元化［J］.华南师范大学学报（社会科学版），2010，（03）.

（责任编辑：牟春野）

Government Regulation Contradiction and Improvement Strategies in the Sight of Food Safety

Li Chaozhi

Current food safety problems and the Government regulation of “failure” inner contradictions of running and management mechanism of defects and has a close relationship.Food safety management functions，management，information dissemination，enforcement，governance process there are a number of contradictions and does not fit.Food safety management needs to clarify the contradictions，explore Government ＂failure＂root，change management，regulatory，and improve regulatory effectiveness，establishing the credibility of food safety.

food security；government regulatory；management mechanism

D63－3

A

1007－8207（20012）08－0014－04

2012－06－08

李朝智 （1958—），男，云南昆明人，中共云南省委党校公共管理教研部教授，研究方向为领导科学、公共政策。