地方政府合作提供公共服务的研究进展与述评

□ 尹艳红

（国家行政学院，北京 100826）

地方政府合作提供公共服务的研究进展与述评

□ 尹艳红

（国家行政学院，北京 100826）

地方政府间公共服务合作是当今各国普遍关注的难点与热点问题，国内外学者对地方政府合作提供公共服务的研究越来越重视。本文从公共服务合作理论、合作机制及其经验验证等方面对地方政府合作提供公共服务进展进行了较为系统的述评。

地方政府；公共服务；合作机制；合作实践

地方政府间公共服务合作是当今各国普遍关注的难点与热点问题。在工业化、城镇化、市场化、信息化和国际化深入发展的背景下，地方政府间的关联度和依赖性不断增强，辖区间产生的、大量的公共问题与不断增强的公共服务需求对地方政府“各人只扫门前雪”的“鸽笼”式管理提出了巨大挑战，而仅靠单个政府已很难解决这些需要政府间合作才能解决的问题。于是，地方政府间公共服务合作被提到了地方治理的重要议事日程。国内外学者对地方政府合作提供公共服务做了大量的研究，从可检索到的文献来看，国外的相关研究主要包括对地方政府间公共服务合作的理论研究、合作机制研究及经验验证等方面。

一、国外地方政府合作提供公共服务的研究进展

（一）地方政府间公共服务合作的理论研究及其合作机制研究

1.区域主义视角的美国大都市区治理理论。该理论广泛涉及政府间公共服务合作的主题。日益严峻的环境、社会和治理问题是区域性的、相互关联的，既需要区域性的解决方案，也需要能够打破政府之间、政府与社会之间权力界限的强有力的联盟。这个联盟的形成对于区域主义至为关键。［1］区域主义者认为，采用政府间协议和公私部门合作的模式，可以通过重组大都市区地方政府结构，建立大都市区政府，统一规划大都市区的公共服务，以规模效益为标准来提高服务的效率和水平；另外，立足于现存的地方政府体系，借助联邦政府的财政援助项目和州政府的相关立法，调整地方政府间的关系，加强政府间协作，实施有助于大都市区经济、社会和环境协调发展的政策；加强州和地方政府与企业、非营利组织的合作，把社会力量纳入到大都市区治理的框架之中，可以提高治理环境和社会问题的有效性。［2］（p10）

大都市治理的发展。米克在1998年就指出，在美国大都市管理中出现了联邦——州——地方统治范式向全球——区域——邻里治理范式的转移。［3］（p11）尼古拉斯·亨利研究发现，美国地方政府间合作采用了区域的途径进行规划，经历了治理大都市区的努力过程，其区域改革运动从1900年至今一共经历了5个阶段，即国家规划、州以下的区域主义、大华盛顿远离、绿色规划直到现在的复合型合作。亨利认为，这些区域合作领域从最初的城市建设一直发展到了交通规划和经济发展；区域合作的主题从宏观的经济发展、交通、固体废弃物、土地使用等一直扩展到了与公私部门建立合作伙伴关系。［4］（p655－664）

大都市区治理机制。作为促进大都市区经济社会发展的方式，大都市区治理形式多样、机制灵活、范围广泛，既有政府间的协作机制，又表现为联邦和州政府的相关政策及其实施过程。美国科学院下属的一个专门委员会的研究表明，大都市区治理机制对于解决地方政府跨界的有形服务供给和改善问题非常有效，是医治公共交通、空气质量、给排水、公园、机场、经济发展的“疑难杂症”的良药。大都市区政府发展规划是典型的跨行政区规划，靠各行政主体自觉自愿合作很难实现，靠上级政府强制推行也面临很大的难度。欧、美、日等地区和国家运用立法、协议等对合作实施机制进行了创新，通过成立专门的组织机构来保障合作的运行。［5］菲利普·J·库珀从美国州际及州内地方政府间关系的角度，分析了州际、州内地方政府间正式协议与非正式协议的合作模式以及各合作模式的组织结构，指出这些合作对解决地方政府间公共事务及公共服务的提供有重要影响。他强调州际协议由于具有法律效力，是美国州政府间约束性最强的合作形式，是解决国家和地区问题的有用工具。［6］（93－117）

2.多中心治理理论。文森特·奥斯特罗姆提出了多中心治理的主张，认为交叠管辖的组织间环境中多组织安排机制能够在大城市领域治理、公共服务产业运营与市场经济相对的公共经济组织以及高度联邦化的行政体制运作方面成为富有活力的秩序体制。［7］（p78）麦金尼斯也探讨了在多中心制度框架内，通过分权、多层次合作和自治组织等方式治理公共资源的问题。［8］制度分析学者大多相信，多中心治理通过建构包容政府（国家）、社会组织和公民自治行动在内的综合治理主体，形成了不同社群提供公共服务的行动体系，是社会治理的一种理想类型，能够有效解决社会公共问题。文森特甚至认为，民主管理的特征将是多权力中心，而不是单一集权。各合作主体将通过广泛多样的协议和协定进行合作。文森特和埃莉诺还将地方政府间合作关系往前推进了一步，认为这种合作不仅仅限于政府内部的合作，而是一种包含政府部门、私营部门、第三部门以及公民个人的更加广阔的合作关系。此外，埃莉诺·奥斯特罗姆还进一步验证了公共池塘资源使用者可以通过各种对话机制（论坛、俱乐部）交流信息，克服有限理性的欠缺，通过利益共享解决冲突，建立合作和合约机制，减少交易费用和抑制机会主义。［9］

3.整体政府与网络化治理理论。佩里希克斯提出了基于整体政府理论的合作模式。他认为，新公共管理过分强调公共服务模式的市场化方法以至于忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构。所以，应该建立公共服务标准和新的公共服务协议，采用跨部门的公共服务标准和协议，使各部门之间的 “协同”工作得以实现。［10］斯蒂芬·戈德史密斯则进一步提出了网络化治理的理念，其中包括不同部门之间、不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作。网络化治理可以说是跨区域合作的最高境界。它既强调同级政府内的跨部门合作，又把公私部门以及与公民的联系纳入其中。通过强调制度化、经常化和有效的“跨行政区”合作以增进公共价值。［11］

4.地方政府间伙伴关系理论。作为地方政府间公共服务合作的一个新的研究视角，学者们对此也给予了足够的重视。克里斯坦森把美国地方政府间伙伴关系的类型从政府之间各自独立运作到政府机构合并，分为七种不同程度的合作关系：交换信息、共同学习、评估与商讨、共同计划、共同负担财务支出、联合行动、合资经营。［12］在地方政府间伙伴关系发展中，地方政府治理的理念已经由传统的以威权为主的旧地方主义转变为强调权力或资源互依和区域合作的新地方主义。各地方政府希望能够跨越行政区域的界限，通过以政策议题为导向，建立伙伴关系，整合资源以发挥协同作用，进而提升整体区域的竞争优势。

网络化治理与伙伴关系都强调使用组织间网络治理机制。朗兹和斯凯尔克认为，组织间的伙伴关系将会随着时间的流动而出现不同的治理模式，他们引用了W·鲍威尔对于治理模式的分类，把政府间的关系分为市场、科层体制及网络等三种互动关系，同时指出，在政府间协调的过程中，需要综合运用市场、科层和组织间网络等多种协调（合作）机制。［13］（p76）海伦·沙利文和克里斯·斯凯尔克从合作影响因素和合作方式等方面分析了英国地方跨区域合作演进的原因，指出政治环境、操作机制及财政状况是影响政府间合作的重要因素；要促使跨区域问题得到圆满解决，可以采用契约、伙伴关系及网络三种形态，利用可行的合作机制、协同发展组织甚至“公司治理”来增强其解决能力。［14］（p14－138）针对跨区域政府合作的协调机构建设，曼德尔提出利用“组织间网络”代替传统的层级节制体系以加强政府间合作的模式。［15］（p393－417）

（二）地方政府间公共服务合作的经验验证

国外学者对地方政府间公共服务合作进行了大量的实证研究，多集中在旅游、公共安全、交通等领域，其中最为集中而且取得成果最多的是跨区域水资源管理和流域治理。上世纪30年代以来，不少跨国界或国内跨区域的河流诸如田纳西河、密西西比河、科罗拉多河、伏尔加河、泰晤士河、亚马逊河、多瑙河、莱茵河、尼罗河等均进行了综合整治与开发并且成就斐然。这些流域水环境治理的最初动因并不一致，或为了水资源的分配，或为了水污染的治理，或为了防洪，但成功的流域水环境治理经验均提供了一致的启示：成立统一的管理机构，并通过相关立法确保其权威性；因地制宜，采取不同的开发理论和开发模式；整体利益与局部利益得以协调，外部性得到内部化。其中，完善的管理机构是流域治理活动健康发展的重要保证。［16］（p85）

以埃莉诺·奥斯特罗姆为代表的多中心治理理论则在警察服务和公共池塘治理方面进行了长达十几年的跟踪研究，从操作规则、宪法选择规则和操作层次规则三个方面对公共事务的治理进行了长期深入的分析和研究。而英国的社区与地方政府研究中心则对地方政府间战略伙伴关系的建设、合作框架、组织机构以及地方政府提供公共服务的内容、水平等进行了详细的介绍和分析，同时进行了各个领域的实证研究，并验证了合作的效果。［17］

二、国内地方政府合作提供公共服务的研究进展

国内学者主要从地方政府间合作的综合研究、地方政府间合作机制及其经验验证和长三角地区地方政府间合作三个方面展开研究。

（一）地方政府间合作的综合研究

对于地方政府间的合作，国内学者普遍尝试用多维视角对其内容、手段和形式进行详尽的解析。如林尚立从政治学角度提出了中国各级地方政府间合作的三种主要形式。［18］（p332－334）李文星等借鉴战略管理理论，认为地方政府间的跨区域合作治理的主要障碍是跨区域合作治理支持体系不健全，中央政府角色缺位，未能及时提供有效的政策或法律制度保障，并提出建立战略联盟是地方政府间跨区域合作治理的基本策略。［19］（p307－317）谢庆奎从府际关系角度对政府间关系进行了分析，指出政府间关系实际上是政府间权力配置与利益分配的关系，包括利益关系、权力关系、财政关系和公共行政关系，这种划分为我们进一步分析地方政府间公共服务合作的核心要素提供了基础。［20］

城市群的形成对于跨区域公共服务合作已表现出强烈的需求，经济地理学者较早地介入了这一研究领域。刘君德、汪宇明从大城市群建设的角度提出了整合中国城市群内政府管理体系的思路，高度集权的城市群政府、建立松散的城市协调机构（非政府机构）、城市联合政府（跨区域职能）以解决在城市群中出现的越来越多的治理问题。［21］（p241－252）张紧跟通过对国外城市群治理模式的梳理，分析了长三角城市群、珠三角城市群的合作治理模式与合作机制，提出了多中心竞逐模式与联动整合的策略，指出未来区域城市群的治理应该是从区域政府间协作走向区域治理的模式。［22］宋迎昌从比较的视角发现美国大都市区治理形式多样、机制灵活、范围广泛，既有政府间的协作机制，又可以表现为联邦和州政府的相关政策及其实施过程。这样的大都市区治理模式对于解决中国地方政府跨区域的有形服务供给具有重要意义。

陈瑞莲等人将跨区域公共服务合作视作一种区域公共管理的创新，并对这一管理模式的内涵、特征、研究方法等进行了阐述。该学者认为，应该从体制上协调好中央与地方的关系，促进地方政府间的合作，通过厘清政府与市场之间的关系，推进市场经济发展和政府改革，推动地方政府间合作，从而走出“公地灾难”和“囚徒困境”。［23］（p144－170）金太军进一步指出，区域公共管理实质上是政府治理方式上的制度变迁，即打破原有行政区行政的制度安排，重塑利益格局的制度演变过程，在这一过程中，贯穿着不同利益主体的博弈，最终形成新的制度——相关因素充分博弈后的契约格局。在从行政区行政到区域公共管理的过程中，应该建立良好的信息沟通以及双边或多边协商机制，进一步转变政府职能，斩断地方政府与社会经济主体的利益连带关系，强化中央政府的宏观调控职能。［24］高建华认为，区域公共管理主要是区域政府合作管理，应该运用整体性治理理论作为区域合作治理的主要治理方式，并在整体性政府构建、整体性治理模式、整体性治理协调机制、信任机制和承诺机制以及监控机制等方面加强努力。［25］

此外，还有一些学者从地方政府行为的动机视角用经济学理论分析了地方政府间合作的开展。龙朝双、王小增从动力机理的角度出发，把影响中国地方政府间合作的因素分为引力、压力、推力和阻力，着重分析了各种“力”的来源和作用方式，在此基础上构建了地方政府间合作的动力机制。［26］杨龙在分析中央政府促进地方政府合作机制的基础上，探讨了地方政府之间良性互动合作的动力及过程，并概括出中国地方政府合作机制的三种模式：互利模式、大行政单位主导模式和中央诱导模式。［27］肖建忠通过博弈论的方法探究了改革开放以后地方政府间的横向博弈，指出博弈均衡的途径是地方政府间合作。［28］张可云也从博弈论的角度紧紧围绕区域利益这一核心动力，构建了政府间合作的理论框架。［29］

（二）地方政府间合作机制及经验验证研究

从目前来看，对地方政府间公共服务合作机制的研究还比较零散。现有文献多是从广义上对地方政府间横向协调的主题进行探讨。较为一致的看法是，要促进地方政府间的合作，必须建立健全地方政府间的协调机制。

张明军、汪伟全从府际治理理论的视角出发，提出完善地方政府间关系的协调机制，包括网络式的问题解决方式、项目和管理功能上的府际间转移、利益协商与补偿机制、重视社会力量的参与。［30］刘祖云从博弈论的视角分析了地方政府间的博弈历程，认为中国地方政府间的博弈是从竞争博弈走向竞合博弈的一个过程。在地方政府间的合作中，府际治理机制是命令机制（等级制）、利益机制（各级地方利益）和协商机制（以契约为基础）并存和整合形成的。［31］胡佳、郝小龙从中国城市群建设的角度提出跨区域政策协调需要在区域、立法协调、区域共同市场、区域合作机制及区域协调机构方面加以突破，同时要衡量区域合作机制的成本。［32］陈国权、李院林认为竞合式“有为高治”导向的政府间新型关系是重塑长三角地方政府间关系的必然选择，而这有赖于四种机制的建立，即平等互信的政治对话机制、互惠互利的利益调节机制、及时高效的问题磋商机制以及科学合理的权力调控机制。［33］胡荣涛指出，地方政府间合作要建立利益分享机制和利益补偿机制。［34］（p261－282）陈瑞莲、胡熠提出应当采取流域区际生态补偿的准市场化模式，建立健全流域区际民主协商机制、流域生态价值评估机制、补偿资金营运机制和流域区际经济合作机制等。［35］

孔繁斌从政治哲学的角度指出，不同的社会治理模式形成了不同的运作机制，统治型社会治理模式形成的是“权威——依附——服从”的权力集中机制，管理型社会治理模式形成的是“契约——协作——纪律”的法律机制，多中心治理运作构建的是 “服务——信任——商谈”的合作机制。由于传统的统治型政府基本上不承担公共服务的责任，管理型政府履行的只是公共服务的“短缺性”供给职责，作为服务型社会治理或具有服务型社会治理属性的多中心治理模式，其功能在于优化公共服务的供给，按照符合公共服务再生产的要求，形成自己的治理机制安排。这种合作机制是一个责任机制。［36］（p10）王健、鲍静等提出了“复合行政”的多中心治理理念和以提供跨区域的公共服务为主要职责的合作机制。他们指出，“复合行政”就是在经济全球化背景下，为促进区域经济一体化，实现跨区域公共服务，跨行政区、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制，这是一种有一定行政职能（仅限于跨区域职能）的政府间合作机制，它既注意满足各行政区政府对跨区域公共服务的需求，又不完全限制各行政区政府在辖区内行使必要的行政管理权；既保持能统揽全局的部分行政干预力量的存在，又防止行政机构的盲目升级和臃肿。［37］

目前，对地方政府间公共服务合作进行检验的成果还不多。如郭渐强、刘明然在《长株潭城市群建设的关键在于区域公共管理体制创新》一文中，在对长株潭城市群的形成和优势作出实证考察后，提出了创新区域公共管理体制的若干设想，尤其强调了非营利组织的作用。［38］陈瑞莲等人以珠江三角洲地区各级政府管理公共事务为视角，结合珠江三角洲地区政府改革与制度创新、城市管理与社区建设、社会保障、文化建设等方面，把珠江三角洲地区作为一个案例来剖析地方政府对区域公共事务的合作治理。［39］王勇以流域政府协调机制的建构为基础，从科层型协调机制、市场型协调机制和府际治理协调机制的综合运用角度，对中国淮河1994－2004年治污进行了实证研究。［40］吴瑜燕、张可云以北京市与周边地区环境保护为例，提出在跨区域环境保护合作中要注重统一规划，强调区域合作信息的收集，并提出了北京与周边地区区域合作机制的主体框架。［41］

（三）对长三角地区地方政府间合作的研究

马斌结合长三角两省一市地方政府间的一系列合作实践，分析了长三角区域内政府合作所取得的绩效、面临的问题和制度困境，指出长三角区域政府合作机制的构建及有效运作要有良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则。［42］杨俊宴、陈雯通过对长三角地区16个城市职能部门的问卷调查，分析了长三角地区16个城市在区域合作中的合作需求，指出了长江三角洲区域协调的主要方向，并从完善区域协调法规、构建区域协调常设机构和完善协调调控手段等方面提出协调制度创新的建议。［43］王扩建从博弈论的角度分析了长江三角洲区域合作中利益不协调的原因，并从改革区域财税体制、区域政绩评价机制和建立跨区域利益协调机构等方面提出了新的合作路径。［44］罗小龙、沈建法从伙伴关系的视角对长三角地区的城市合作进行了分析，认为合作是否有效取决于合作的机制、过程、性质和领域，以及伙伴的选择和其中形成的利益相关者的作用。［45］孔亮以太湖流域的水污染物治理为例，从水污染权配置的视角分析了太湖流域水污染物治理过程中存在的问题，并提出了建立以水污染权分配和交易为核心内容的水污染物总量控制机制的建议。［46］

针对目前地方政府间合作中所采用的合作协议方式，一些学者从法律的视角进行了分析。何渊通过收集目前地方政府间合作的行政协议并以长三角地区为例，指出目前中国地方政府间的行政协议从缔约到履行中都存在着大量的问题，应加强法律建设，以保障行政协议的法律效力，使其能够得到真正履行。［47］冯望以长三角地区为例，从行政契约角度对长三角地区跨区域合作进行了研究，提出应将地方政府间的宣言和协议契约化，并通过制度构建加以保障。

三、国内外研究现状述评

综上所述，国内外学术界现有的成果为本文的研究奠定了一定的基础，并且极大地开阔了本文的研究视野。但总体来看，已有研究还有待进一步拓展。

首先，从研究的学科领域看，当前有关地方政府间合作的内容多是从区域经济学和政治学的角度进行研究的，而从多学科交融的视角对地方政府间公共服务合作的研究相对较少，尤其是从公共管理学科的角度进行的研究明显不足。而从公共管理本身的学科特点看，其本质上致力于解决公共事务，同时又强调经济学、政治学、生态学、社会学等多学科方法的交汇，是一种“边界宽广或难有边界的大学科。兼容并蓄，博采众长，使用人类所有学科的智慧和成就，来完成人类组织建设文明生存环境的目标是它的学科使命”。［48］因此，从公共管理学视角对地方政府间公共服务合作进行研究，有利于进一步推动对地方政府间合作的研究。

其次，国外对于地方政府间公共服务合作的理论研究是基于国外的政治经济环境基础之上，从大都市治理、地方政府间伙伴关系、多中心治理到整体政府治理及整体型治理，都强调了政府之间、政府——社会——公民的共同合作与多层治理，这些研究成果与实践能否用于作为单一制国家、公民社会不发达的中国，有待于进一步研究与验证。

再次，当前国内学术界关于地方政府间合作及其合作机制的研究有了一定的基础，但是很多研究都是综合性研究，多以经济领域的合作为主要研究对象与内容，把公共服务与地方政府合作结合起来的相对较少。在对地方政府间公共服务合作机制的研究中，大多数国内学者提出了应该建立相应的机制以促进合作，但是对合作过程中不同合作机制的要素组成、各机制运行机理、机制之间的相互关系作用机理以及如何通过建立与完善这些机制以提高公共服务合作绩效的系统性分析不多。随着地方政府间合作的发展以及地方政府职能的转变，地方政府间公共服务合作的任务会越来越重，需要通过对合作机制的进一步分析与完善来保障合作的顺利推动。

因此，如何结合我国地方政府间公共服务合作的现实问题，以现有合作机制为基础，深入分析其要素组成与运行机制，探索如何进一步创新和完善公共服务合作机制，将成为下一步研究的重点。

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（责任编辑：高 静）

Research and Comment on the Cooperation of the Local Governments to Provide Public Services

Yin Yanhong

It is a difficult and hotspot issue for countries around the world to provide the public services cooperatively by the local governments.Scholars at home and abroad pay more and more attention to the research on the cooperation of the public services supply.This article will have a systematic analysis of the theories，cooperative mechanism and experiential means of providing the public services by the local governments.

local government；public services；cooperation mechanism；cooperation practice

C916.2

A

1007－8207（2012）08－0001－06

2012－07－10

尹艳红 （1975—），女，江苏徐州人，国家行政学院公共管理教研部讲师，管理学博士，研究方向为地方政府治理、政府绩效管理。

本文系国家社科基金重大项目 “建设服务型政府战略与对策研究”的阶段性成果，项目编号：09ZD064。