论美国劳工权利的法律保护及其借鉴

□ 朱全宝

不久前，北京市民政局主管的公益组织“市协作者社会工作发展中心”发布了关于农民工幸福状况的调查报告。该份调查报告称：两成农民工对生活满意，近七成认为生活一般。报告同时指出，“不幸福”的感觉呈现出年轻化趋势，尤其在刚刚开始打工生活的年轻农民工间，很多直言当下没有幸福感。近些年来，“农民工”频繁进入公众的视线，有关农民工的工资支付、子女入学、社会保障等问题也成为各个方面关注的焦点。农民工问题说到底还是利益问题，反映在法律上是权利问题，正如有学者指出：“我国农民工问题的实质,是农民工能否享受与城市居民相同的权利,获得与城市居民完全平等的社会地位。”[1]

“农民工”这一称谓尽管是中国所特有的，但作为工业化、城市化过程中必然出现的一种社会现象，西方国家同样经历过。我国正处于向工业化、现代化国家迈进的高速发展时期，出现了大量的“农民工”现象，是符合世界发展的一般规律的，“农民市民化，农村劳动力向城镇流动是社会生产力发展的必然结果”[2]。只不过我们对这一突出的、突来的社会问题尚缺乏相关的解决经验。因此，借鉴美国等发达国家在其发展初期乃至现在在这方面的法治经验，保护好农民工的应有权利，更好地促进我国向发达国家迈进，已经成为摆在我们面前的一项紧迫的时代课题。

一、劳工权利保护的美国经验

（一）劳工立法保障

美国从20世纪30年代以来，制定并颁布了一大批有利于劳工的法律。1932年，国会通过了《诺里斯——拉瓜迪亚法》。1935年，在罗斯福总统极力推动下，美国又通过了《国家劳资关系法》。这两部法律是美国著名的工会法，它们赋予了劳工结社自由的权利、集体谈判的权利以及罢工示威的权利。1938年通过的《公平劳工标准法》规定了全国最低工资和最高工作时数，同时在这部法律中还有关于防止虐待童工的各种标准以及加班费的规定。1963年，这部法律进一步修订，增加了禁止在工资上歧视妇女的规定。1947年，国会冲破了哈里·杜鲁门总统的压力，通过了《国家劳资关系法》。这部法律对美国国家劳资关系法做了一些修正，进一步规范了雇主和工会的行为准则。1964年通过的《民权法》明确规定了雇主不得因性别、种族、宗教以及原属国籍而在雇用或者使用的过程中歧视雇员，同时它也严厉禁止在选举以及住房等问题上对这些人员的歧视。1967年美国通过了《反对就业年龄歧视法》，保护老年员工在就业上不受歧视。1971年的《职业健康与安全法》要求雇主必须提供安全的卫生的劳动条件，等等。至今，美国已经构建起比较完善的劳工权利法律保护体系。

（二）工会组织保障

德国著名的思想家、法学大师耶林提出了“为权利而斗争”的伟大宣言，此言一出，全世界响应，因为它道出了我们现代社会的人生真谛。美国在维护劳工权利上就深邃地洞察到这一切：放手让劳工们“为自己的权利而斗争”！这比任何的其他办法都灵验。而劳工们在为自己的权利斗争的过程中，组织起来集体斗争比单个斗争更为有效、有力。因此，美国法律就充分放手让劳工们组织起来“为自己的权利而斗争”。劳工们组织起来最有效的形式就是组成工会，利用自己的这个组织来与雇主斗争。在美国的劳工运动史中，工会起着非常重要的作用，特别是在劳工工资、福利的提高等方面，工会功不可没。

为了让劳工们充分地利用自己的组织保护好自己的权利，最为关键的是，国家法律必须赋予劳工们充分的组织起来的结社自由和严厉惩处一切妨害劳工们组织起来的行为。美国支持劳工们组织起来与雇主斗争的重要法律文件——《国家劳资关系法》第一条就宣布：“美国的政策，是鼓励集体谈判的做法和程序，保护工人自己组织起来的自由、充分的结社自由及指定他们自己选择的代表的自由，以便对他们就业的条件进行互助或互相保护，以便在发生对商业的自由流通造成某种重大阻挠时，消除或减轻这种阻挠现象。”该法第七条进一步规定“职工有权自己组织起来，参加、扶助或建立劳工组织，可以通过自己之代表进行集体谈判，并且可以进行以集体谈判或互助和保护为目的的其他共同活动”。为了使劳工们能有效行使这些权利，第八条将雇主以及劳工组织可能的种种侵犯该权利的行为按类详尽列出，以便严厉禁止。比如雇主的非法行为有：在职工们行使自己组织起来与资方集体谈判的权利时，进行干涉、加以限制或施加压力；干涉或控制任何一个劳工组织的成立或活动，或者给它以财政或其他方式的支持；以雇用期限或任何其他就业条件上的歧视，来阻碍或鼓励职工参加劳工组织；拒绝同职工代表进行集体谈判，等等[3]。工会或其代理人的不公平劳动行为，包括限制雇员的集体谈判权或限制雇员挑选自己谈判代表的权利；促使雇主歧视某些雇员；作为雇员代表拒绝与雇主谈判等七种行为。

（三）实体权利保障

1.积极实施人口迁徙政策，保护劳工的迁徙自由权。现代市场经济发展的前提条件就是保障劳动力的充分、自由流动，以使生产资料和劳动力的配置达到最优化的程度，创造出巨大的社会财富。如果劳动力流动不畅，就会造成生产资料和劳动力的一定程度上的双重浪费，极不利于国家、民族的繁荣富强。西方发达国家在发展的过程当中，敏锐地注意到了这个问题，于是逐步实行积极的人口迁移政策。

美国是一个主张迁徙自由的国家，它是由世界各地的人们自由迁徙到那里才形成的，可以说美国就是生于自由迁徙，所以迁徙自由就形成了美国社会的伦理。在这样的伦理之下，法律自然就充分保护人们的自由迁徙之权。19世纪后期至20世纪初期，美国政府颁布法令，提高工资，缩短工时，提高产业工人待遇，客观上刺激了人口向城市的流动。而且，美国还一直实行一些积极的人口迁徙政策和法令。比如，1785年美国国会颁布法令，政府出售土地以“一段”为最低标准，即640英亩，代价仅为一美元；此后一段时间，美国政府不断地修订土地出售方案，主要是缩小地块面积，延长付款期限；林肯政府期间，颁布了著名的《宅地法》，规定农民只要付出较少的费用，就可以得到160英亩土地，耕种5年之后，就可以获得土地的所有权。美国就这样通过政府出售土地或者赠送土地的方式，在土地使用以及转手的过程中，地价大幅上扬，无数无力购买土地的农民被迫流向城市，变为城市产业工人的后备军。这一切都促进了美国经济的飞速发展。

2.全面建立社会保障制度，保护劳工的基本生存权。19世纪后期至20世纪初期，美国政府的财经金融政策严重损害了农民利益，导致大批贫困破产的农民走投无路，只好流入城市谋生，加入了工人的队伍，这促使本来已经陷入困境的工人阶级越发在生命线上挣扎。资产阶级与工人阶级(到城市来谋生的农民加入到工人的队伍)矛盾日益加深，工人罢工斗争高涨，已经危及资产阶级的统治秩序。美国政府随即颁布法令，缩短工时，提高工资，改善产业工人待遇[4]。到了20世纪二三十年代，世界经济危机爆发，美国受到最为严重的冲击，工人阶级与资产阶级的矛盾和斗争越加尖锐、激烈。1933年后，罗斯福总统推行“新政”，缓和矛盾，其中一个重要的办法就是以工代赈，即政府出面组织穷困的劳工参加工程劳动，以换取食品及燃料等生活必需品。通过这样的保障措施，数以百万计的饥饿劳工生存了下来。第二次世界大战以后，美国政府推行全面的社会保障措施，劳工的生存环境大大改善，促进了美国的强盛发达。

二、美国经验对我国农民工权利保护的借鉴

美国劳工权利的法律保护经验对新时期完善我国农民工权利保障机制有一定的借鉴意义，当前，可突出在以下几个方面着力。

(—)完善工会立法

1.制定工会特别法，全面保护农民工权利。虽然从理论上来讲，农民工完全可以依据工会法，直接加入工会组织，通过工会的组织作用来达到维权的目的。为此，全国总工会也发出通知，要求各地工会应组织农民工加入工会组织，充分发挥工会在维护农民工合法权利方面的作用[5]。实践中浙江温州、宁波等农民工相对集中的东南沿海发达城市，积极组织农民工加入基层工会组织,这些工会组织在维护农民工合法权益方面确实也发挥了一些作用。但毕竟，工会法适用的对象较为广泛，即一切以工资收入为主要来源的脑力劳动者和体力劳动者，因此，它属于一般法、普通法。一般法在保护一些较为突出的对象或者规制一类较为具体的行为时，往往存在保护不周和规制乏力的缺陷。因此，国外很多国家在制定较为抽象的、一般的、普遍的法律时，一般会制定相关的特别法、专门法，以增强对某个时期较为突出的具体对象和行为的保护和规制。

这种现象在我国法制建设过程中也频频出现，比如我国现行刑法专门规定了一节“金融诈骗罪”，实际上这一章就是较为一般的、普遍的一个罪名——诈骗罪的特别法，就是为了更有效地、更强有力地打击这类在现在这个时期较为突出、对社会主义经济秩序危害较为严重的金融领域诈骗犯罪。仅凭一个泛泛而谈的诈骗罪解决不了这个问题。正如张明楷教授所言：“刑法除规定普通诈骗罪之外，还规定了其他一些特殊诈骗罪，后者主要指刑法第一百九十二条至二百条规定的各类金融诈骗犯罪……这些特殊诈骗罪主要在诈骗对象、手段上与普通诈骗罪存在区别，规定这些特殊诈骗罪的法条与刑法第二百六十六条是特别法条与普通法条的关系。根据特别法条优于普通法条的关系，对符合特殊诈骗罪构成要件的行为，应认定为特别诈骗罪。”[6]再比如在我国民事法律领域有一个较为普遍的民法通则，后来为了更好地规制某类较为具体的民事行为，才相继出现了一系列较为特别的、专门的担保法、合同法、物权法，等等。实际上最为典型的是我国历史上的立法经验，在明朝、清朝的时候，都先制定了一个《大明律》《大清律》，但后来由于这些基本的律典太过泛泛、太过普遍了，在司法适用的时候太不方便，特别不利于公平正义的伸张，因此都纷纷制定较为特别、具体的条例，并且为了提高这些条例的效力，两朝都把这些条例附到律典之后，形成了《大明律集解附例》和《大清律例》。在适用的时候则是例优于律，实际上在明朝以前，这种立法现象一直持续着，只不过没有明清两朝如此明显而已。

借鉴古今中外的法制经验，笔者以为，应制定专门的关于农民工的工会立法，以更好地、有效地保护农民工这个特殊群体在特殊时期的特殊权利。

关于“城市农民工是中国工人阶级的组成部分”这一理论问题，在理论界解决得并非彻底，还有一些遗留问题，给大家造成了一定的疑问。比如说，农民工(包括其家庭)是否都以其打工的工资为主要生活来源，农民工及其家庭还有相当的生产资料，等等。笔者就曾注意到，许多农民工并不以其在外打工的工资为主要的生活来源，其工资只是其农业和副业收入的补充而已。如果到了耕种或收获的关键时期，他们大多会放弃城里的临时工作回来抓他们的主业。因此，更应该制定专门的农民工工会法以保护农民工的权利。

值得一提的是，这里说的制定工会法的特别法、专门法，并非只指在工会法之外另立一部特殊的、专门的法律，也可以像我国现行的刑法从原诈骗罪分离出来十种新型的诈骗犯罪那样，在工会法里边另辟一章或一节专门规定关于农民工工会的特殊情况。

2.建立农民工专门工会，有效维护农民工权利。成立专门的农民工工会非常必要，农民工和工人在某些方面的利益毕竟不很相同，特别是在我国目前这个时期，农民工和城市工人有很多的冲突。最典型的就是在就业方面，“卖石灰的见不得卖面的”，他们现在是在争饭吃，利益难达一致。如果农民工工会被组织起来，它维护农民工自己的权利肯定会成效显著一些，毕竟是他们自己在为自己维权。这些年来，农民工给人以“弱势群体”的印象，许多人出来为农民工说话，中央领导也高度关注农民工问题，这当然是好事。可是归根结底，别人为农民工说话，不如有个组织让农民工说出自己的话；别人维护农民工的权利，不如有个机制让农民工可以维护自己的权利。如果农民工无法维护自己的权利，别人如何代替他们维护？如果农民工没有组织起来“维护自己权利”的权利，他们的其他权利又如何能够维护？农民工缺乏组成自己组织的权利，是很难维护好自己的权利的。就是有人好心想要帮助他们，也可能难以成功，乃至好心做好事，却很难有好效果[7]。

(二)保障迁徙自由

长期以来，我国的城乡二元户籍制度对农民进城落户转为市民设置了种种限制，使得大量的农民工不能顺利地转变为城镇居民。而我们在计划经济时代和计划经济向市场经济转变过程中所制定的大量政策与法规，特别是关于城市居民在经济、政治、教育、文化、就业等方面的权利保护制度，基本上是以户籍这一身份作为是否有权享有的前提。因此，这部分还没有转变为城镇居民的农民工，他们很难享有现在城镇居民的权利。

人为地把公民划分为城市居民和农村村民两种不同身份的户籍制度是我国城乡二元体制的核心。正是身份上的这种严厉禁锢以及基于身份的迁徙限制，造成了农民和市民两种身份之间的显著差别。户籍是农民和市民巨大差别的一道高墙，没有户籍上的区分便没有农民工这个概念，它是农民工受到一切不平等待遇的根源。因此，为了贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，充分保障公民的各项权利，改革现行的二元户籍制度势在必行，这也是从根本上解决农民工权利保护问题的关键所在。我们应该尽快修订我国户口登记条例或制定新的户籍管理法，废除现行的二元户籍制度，在法律中明确规定公民的迁徙自由权，实行居住地户口登记制度，彻底打破城镇户口和农业户口的身份限制，取消对农民工的身份歧视，使农民工及早享受到正常的城镇居民待遇,实现农民工与城镇居民在国民待遇上的平等。

(三)健全社保制度

20世纪八九十年代以来，以市场的一体化和资本的自由流动为核心标志的经济全球化席卷全世界，资本的国际流动自由度的扩大以及发展中国家对资本需求的急剧增长，自然又使资本力量大增，日益居于强势地位，劳工则因为跨境流动的限制性而陷入日益不利的境地，故而，再次出现“全球性强资本弱劳工的格局”。即便如此，发达国家为了社会的均衡、和谐发展，采取了大量的对劳工阶层特殊保护的社会保障措施，把资本的强势控制到一定的程度，避免其泛滥发展造成明显的社会不公，进而造成社会的动荡。因此，各国的发展还是取得了明显的成绩。我们对此应予以借鉴，而且，我们作为社会主义国家，为体现社会主义的优越性，也应该对劳工特别是农民工实行全面的社会保障制度。

第一，加快社会保障制度建设。社会保障制度是政府强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律制度加以保证。我国应该认真总结多年来的改革实践，将成熟的经验和做法上升为法律，尽快制定并颁布将农民工包括在内的社会保险法、社会救济法、基本养老保险条例、社会保障基金管理条例、企业年金条例等法律、法规，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，为农民工社会保障事业发展提供制度保障。

第二，加强工伤保险和医疗保险。当前，对农民工而言最重要、最迫切的是：工伤保险和医疗保险。农民工基本上都集中在险、累、脏、差的工作岗位上。在这些岗位上发生工伤事故的几率较高。因此，政府应承担起为农民工建立健全工伤保险和医疗保险制度的责任。再者，政府应统筹考虑劳工社会保障的制度设计，建立所有劳工的劳动档案和社会保障档案，其社会保障的制度设计应适合农民工流动性大的特点。政府应该有步骤地为农民工建立起养老保险和失业保险制度。针对不同需要的农民设立不同的社会保障，最终完善农民工的社会保障体系。

第三，严格执行并适时提高最低工资标准。到目前为止，全国各省区市根据本地区的具体情况大都制定了相应的最低工资标准，但实施情况并不乐观，一些地方的农民工并未享受到应有的工资待遇，甚至工资水平处在最低标准线以下。“有法不行，等于无法。”政府应加大对最低工资标准实施情况的监察，确保最低工资标准真正能起到对农民工基本生活的保障作用。随着经济发展水平的提高，我们也应适时提高最低工资标准，以充分保障农民工的正当权益。截至2011年12月30日，全国已有24个省份在年内上调了最低工资标准，劳动监察部门为129.2万名农民工补发被拖欠工资及赔偿金29.4亿元[8]。我们期待农民工的权利会得到越来越多的保障。

注释：

[1]黄进才：《和谐社会背景下〈农民工权利保护法〉的立法思考》，载《理论探讨》2010年第4期。

[2][4]王樟辉、黄柯可：《欧美农村劳动力的转移与城市化》，社会科学文献出版社1999年版，第300、65页。

[3]严红艳：《论我国农民工薪酬权利的法律保护》。载《湘潭大学》2005年。

[5]陈剩勇、张明：《中国地方工会改革与基层工会直选》，载《学术界》2004年第6期。

[6]张明楷：《刑法学》，法律出版社2003年版，第779页。

[7]秦晖：《农民的权利需要自己来维护》，载《人民论坛》2009年第13期。

[8]人社部：24省份调整最低工资标准[DB/OL].法制网：http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2011-12/30/content_3254170.htm?node=5955，2011-12-31.