预算法修正案要遵循一些基本原则

■冯兴元

预算法修正案征求意见稿把“强化国家宏观调控”目标放到第一条总则里面。那是有问题的。宏观调控不是越加强越好。宏观调控搞得不好，就把经济搞死了。只强调宏观调控，着眼于短期操作，眼中只有财政政策和货币政策是行不通的。相比于财政政策和货币政策，竞争政策更重要。产业结构转型，所有制结构的转型，都是需要的。那怎么办？那就是修改预算法修正案征求意见稿中现行的措辞。加强国家宏观调控，那不是往往就更加加大财政部门的权力了？我看就是。可以要求将它改成“科学实施财政政策”，温和一点。然后“保障经济和社会的健康发展”目标还需要保留，其后或其前可以加一条“维护纳税人权利”，因为《预算法》最核心的问题就是要体现纳税人的权利和义务。

实际上，预算收入的取得本来需要由宪法、财政基本法或者税收基本法做出基本的规定。这宪法当中没有就此做出规定，另外两种法律在我国不存在。预算收入的取得是要通过立法的方式，也应该作为原则放进去。至少要把通过立法取得预算收入作为一般规则确立下来，不以立法方式取得的应限于例外。但是，在我们现在的法律当中，通过立法规定各种预算收入是例外，不是例外立法方式成为一种常规。至少这两个比例关系要调整。

第四条规定，预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。你看看，为什么要写“公共预算”，难道政府性基金和预算外收入等等就不是公共预算了，难道国有资本经营方面增加的利润上缴就不是公共预算了？所以这个“公共预算”的概念有问题的。要改为“一般公共预算”。

还有，《预算法》还需要考虑就中期预算做出规定。像申请破产的美国加州斯托克顿（Stockton）市，它的中期预算计划非常细致，按5年，每年滚动更新。比如说去年通过的中期预算计划涵括2012～2016年，今年通过的中期预算去掉2012年一年，涵括2013～2017年。这种中期预算非常重要。但是，这种中期预算我们的《预算法》修正案征求意见稿中一点都没有反映。

我们中国是准财政联邦制框架。一个省就像欧洲一个国家那么大。可以尽量让各省对省内的贫困地区提供转移支付，中央提供一些配套性转移支付，由此强化省级政府对本辖区内部各级政府的预算监督作用。比如，在美国，地方政府是各州的创制物，各个市镇实行自治管理，但是它们的预算都要报到州里接受合规性检查。

此外，预算的基本原则方面还可以增加一些。比如维护个人基本权利的原则，辅助性原则和法定授权原则。辅助性原则是指把政府事权交由最低必要级次的政府级次来履行。广义的辅助性原则还指涉市场或社会能够承担的事务，政府不予承担。法定授权原则，即政府的权力是被立法授予的。在欧洲宪法草案中，维护个人基本权利原则、辅助性原则和（法定）授权原则是三大基本原则。政府的权力来源、国家与社会的关系和政府间关系都从中派生出来。这也适用于预算关系。