突破体制瓶颈推动管理创新——从我国城市社区管理体制变迁看海口社区管理体制改革

□张璇

突破体制瓶颈推动管理创新
——从我国城市社区管理体制变迁看海口社区管理体制改革

□张璇

中国城市基层组织设置大致始于民国政府时期，新中国成立后，城市社区管理体制经历了从单位制、街居制到社区制的变迁。长期以来，街居制和单位制并立而行，成为我国社区管理体制的主要特征。改革开放以后，社区制逐步进入人们的视野，并成为未来改革的方向。

我国城市社区管理体制的变迁

1、改革开放前我国城市社区管理体制的演变

（1）建国初期各自为政（1949.9—1954.12）

新中国成立后，中国宣布废除保甲制度，对传统社区组织和民间势力进行了颠覆性变革，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，最终确定为一级政府。在1954年12月以前，各城市的市政当局对街道组织建设各行其是，没有形成一个统一的模式。就全国各城市的街道组织形态来看，大致有三种类型：一是设街政府为城市基层政权；二是设街公所或街道办事处为市或市辖区的派出机构；三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作。

（2）街道办事处法定化（1954.12—1958.8）

1954年12月，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，通过立法形式对街道办事处的性质、机构设置、人员配备、职责内容、管辖范围和管辖人口等进行了整齐划一的规定，街道办事处开始法定化。

（3）城市人民公社运动（1958.9—1966.4）

1958年兴起在街道层面开展的城市人民公社运动（有个别公社是建在市辖区层面上），使街道办事处在组织性质、机构设置、职责权限都发生了根本性变化。街道办事处改为人民公社后，原来法定的区政府派出机构渐渐演变成政社合一的政权组织，成为城市基层政府机构，强化了单位制管理，街道社区完全单位化。

（4）文革超强控制体制（1966.5—1978.2）

“文化大革命”开始后，街道办事处被改名为“街道革命委员会”，建立了街道党委，实行党的一元化领导。其职能权限、机构设置、人员配置等再次发生重大变动。街道革委会的主要任务是“以阶级斗争为纲”，对“资产阶级”实行全面专政，统抓街道内一切事务，权力范围空前扩大，成为“阶级斗争”和“群众专政”的工具。“文化大革命”进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。

2、改革开放后城市社区管理体制变迁

“文革”结束后，1978年我国通过了新宪法，撤销“街道革命委员会”，恢复了街道办事处。1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确立了街道办事处作为市或区政府的派出机构的性质。1980年，全国人大常委会重新公布了1954年的《街道办事处组织条例》，将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开，确立街道办事处的工作由民政部管理的体制格局。

上世纪90年代以来，各地对城市社区管理体制改革进行了探索，这种探索主要分两个阶段：

第一阶段：推行两级政府、三级管理。上世纪90年代至本世纪初，上海、北京等大城市开始实行“两级政府，三级管理”，城市设市、区两级政府，街道办仍为派出机构，加上居委会，实际实行的是市、区、街道办、居委会四个层次的管理，政府在街道层面的行政权力和行政职能得以强化，这种模式后来渐渐成为全国的通行模式，并一直持续到现在。

第二阶段：探索撤销街道强化社区。本世纪初，为解决“两级政府、三级管理”体制所存在的缺陷以及由此缺陷所带来的问题与矛盾，各地进行了“街道社区化”改革探索，并产生了“青岛模式“”南京模式“”北京模式“”武汉模式“”铜陵模式”等。

海口现行社区管理体制存在的矛盾与问题

海口的城市社区管理体制因循了目前全国通行的“两级政府、三级管理”体制，存在几个主要问题：

1、职责权利不统一。目前街道的职责是根据“派出机构的性质、一级政权的任务”来确定的。一方面，街道办事处作为区政府的派出机关，要无条件地接受区政府及其职能部门交办的工作。另一方面，区政府却没有赋予街道办事处必要的行政管理权限，从而形成政府职能部门因力量有限而管理服务不到位，街道因职权所限而管理服务不到位的局面。

2、条与块关系不顺。长期以来，受过去计划经济体制的影响，社区管理过分强调高度集中，而忽视建立分级管理、层层负责的管理体制，造成城市管理体制条块分割严重的局面。街道作为“块块”管理，在工作中缺少必要的统筹协调权力和一定的约束机制。如上级政府部门在街道设立的各类事业单位，其人员任免权、经费管理权以及审批权都在上级主管部门手里，街道无权过问。各类单位只服从“条条”管理，对“块块”的管理则置之不理。

3、管理制度不规范。良好的社区管理需要一系列规范的法律、法规和制度。现行社区管理制度的缺陷在于：一是街道办事处的存在没有法律基础，对自身服务和管理范围没有明确的制度规范，无权、越权管理现象同时存在；二是“条块”制度冲突频现，造成社区事务各行其是，推诿扯皮；三是社会组织没有行之有效的行为规范，参与社区事务无法可依；四是监督机制不健全，社区管理和服务难以纳入规范化轨道。

4、资金供应不充裕。目前，社区管理和服务的资金渠道窄，主要依靠财政拨款，未能发挥公益捐赠在社区建设中的作用。而且，街道的财政管理体制采取财政预算统收统支的管理办法，办公经费由区财政统一支出，业务经费由各业务部门分别管理，街道虽有综合管理服务的职责，却没有相应的筹资权力。由于资金不足，街道开展社区服务、为民办实事的过程中，更是捉襟见肘，心有余而力不足。

5、人员配备不规范。一是街道人员不规范，街道有行政、事业和工勤编制，超编人员多，经济负担重，且存在同工不同酬的现象。二是居委会干部待遇普遍较低，目前，居委会虽定性为自治组织，实际上却承担了大量的行政事务，而居委会成员的待遇普遍较低，认真履职没有积极性，不认真履职又完不成任务。

推行海口社区体制改革的建议

总结国内各地改革经验，结合海口市实际，笔者认为，其城市社区体制应按照“一个调整、两个实行、三个完善、四个强化”的总体改革思路。

1、一个调整

撤销街道办，组建大社区，减少管理层级。整合原有街道、社区设置，调整社区规模，实行大社区体制。撤销全市18个街道办事处，把原来159个社区整合为若干个大社区。新社区采用“一个核心三个体系”的组织架构，即以社区党工委为核心，社区服务中心、社区居委会以及社会组织三个体系为支撑的整体架构，实现社区党工委、居委会和社区服务中心的责权利有机统一，建立健全党的领导、居民自治、中心服务、社会协同、公众参与的社区管理服务新格局。

2、两个实行

（1）实行扁平化管理。街道办撤销后，城市管理由“市、区、街道、社区”四级管理变为“市、区、社区”三级管理，进一步理顺管理职能，将原街道办的经济管理、城管执法、司法行政等主体职能收归区直相关部门，实现分片归口管理，建立社区与区直部门工作对接新机制。同时，实行“三个下沉”：即人员下沉、经费下沉、资源下沉。

（2）实行网格化管理。按照“属地管理、条块结合”原则，每200至300户左右划分一个网格，配备1名网格管理员，主要负责日常巡查和综合信息采集等工作，实行AB岗工作制，专门业务工作为A岗，对网格内各项事务负责为B岗，实行各项业务在前台一口受理、后台分类处置。

3、三个完善

（1）完善社区公共服务体系。在区与社区之间的承接体制、对接机制上进行的创新，按照网格化、精细化、责任化的要求，实行上门服务、代理服务、一站式服务，细化社区网格人员的责任分工。

（2）完善社区市场服务体系。把政府承担的本应由社会组织提供的公共服务剥离出来，动员更多的社会资源从事社会管理，实现政府管理与市场化运作的有效衔接和良性互动。市区两级政府都设立支持社会组织专项财政预算，通过政府购买社会组织的服务，在政府与社会组织之间建立相互合作的关系，为社会组织提供发展的空间，实现公共治理主体的多元化。

（3）完善社区义务服务体系。组建群众性协会团体，推行社区志愿者和义工注册登记制度，发展社区义务服务。充分吸收社区内的老党员、老干部、志愿者等力量参加，组织为空巢独居老人、困难家庭等社区居民提供义务服务。

4、四个强化

（1）强化党的核心功能。成立社区党工委，由辖区单位党组织负责人、社区居委会主任、公共服务中心成员等组成。探索社区党建领导体制、组织载体和活动方式，出台加强区域化社区党建工作的意见，扩大党在基层社区工作的渗透力。

（2）强化管理服务功能。将原先浮在区和街道层面的资源下沉到社区，整合分散在各个条口和社区内部的资源，实现责权利相统一。强化社区民生服务、城市管理、综治维稳等功能，提升社区卫生、文化、治安、社区就业保障等服务功能，打造多种形式的便民生活服务圈。

（3）强化居民自治功能。推进群众性自治组织建设，制定进一步完善社区居委会和小区业主委员会组织体系建设的意见，明确社区居委会及小区业委会的职责任务。建立健全社区居民代表大会制度和小区业主委员会、居民和业主公约制度、居民和党员代表议事制度、议事协商委员会议事规则等制度，畅通居民表达利益诉求的渠道。在全面履行居委会和业委会工作进行民主评议、实施民主监督的基础上，结合城市社区组织选举，建立“观察员”制度，对社区居民委员会和小区业主委员会制度的架构、选举和运行方式，进行全过程监督。保障社区民主决策、民主管理的实现。

（4）强化社会参与功能。进一步拓宽社区管理和服务的渠道，强化社会参与功能。促进社区志愿者、义工和专业社工队伍建设，形成“社工引领义工、义工协助社工”的社区服务模式，建立社工和义工联动发展的机制。扶持和培育公益类、服务类社区社会组织，建立并规范政府购买制度，拓展社会组织生存和发展的空间，发挥公益捐赠在筹集社区管理与服务资金方面的功能，鼓励社会资金进入社区建设领域，形成国家与社会良性互动，政府与社会组织合作的政社合作模式。◎

（作者单位：中共海口市委党校）

［编辑：王秋虹］