建立和完善国际互联网新秩序的几点思考

建立和完善国际互联网新秩序的几点思考

■申 琰／文

从历史角度看，互联网在美国起步，美国占主导的互联网管理体制和机制为互联网的安全、稳定运行和快速扩张奠定了最初基础，不少国家也曾“搭便车”，受益于互联网的不断发展。但是，与互联网已经发展成为全球关键性基础设施相矛盾的是，互联网的管理权一直高度集中于美国手中；特别是近两年，美国先后发布《网络空间安全评估报告》、《网络空间国际战略》、《网络空间行动战略》等一系列政策文件，谋求继续掌控制定全球互联网发展、治理与安全规则机制的主导权。各国和国际社会普遍意识到：加快建立国际互联网的新秩序，已经成为一项非常紧迫的任务。

在联合国主导下制定国际互联网公约

当前，网络恐怖主义、垃圾邮件、网络病毒传播等已成为全球性难题，各国的利益重合越来越大。但要实现相关合作，还必须依赖制度的力量，即在制定互联网的基本法——全球互联网治理公约（下称公约）问题上有所突破。

一、历史和现实依据

历史上每次新的通讯技术冲击波都会在国家和国际层面的管理中产生一些类似的特定问题，包括：如何控制信息内容？如何保护隐私权？如何平衡国家和个人利益？如何保护文化认同并促进新技术发展？等等。西方国家政府一般会通过制定新法律的形式，创建适应新传播技术和国际传播形势的信息管理秩序，在一国主权范围内（通过实施新闻、广播和电讯法律等），或国际范围内（通过达成具有法律约束力的双边或多边国际公约），将信息、思想和文化的传播流动置于可控范围内。1865年的《巴黎电报条约》赋予个人电报联系的权利，但同时也保留了阻止任何可能危害国家安全或违反国家法律、公共秩序或道德规范电报内容传播的权力，类似兼顾个人自由和国家利益的思想在1906年的柏林无线电报等公约中同样得到了体现。

二战后，随着亚非拉国家纷纷摆脱殖民统治，国际传播的阵营和力量对比不断发生变化。西方国家为了巩固自身在国际传播中的优势，一改以往媒体管理中兼顾国家主权与个人自由的思想，利用自身在信息、文化、技术等方面的强势地位，强调个人表达自由高于政府对信息流动的控制，并将第三世界国家保护文化认同、坚持国家利益重于个人自由权利的理念和行为视作违反人权的“政府审查”。近年来，随着互联网的普及，西方发达国家特别是美国频频利用其在信息加工和生产方面的突出优势向全球输出美式意识形态，鼓吹“网络自由”。谷歌宣布退出中国内地及西亚北非发生政局动荡后，美国国务卿希拉里两次发表有关网络自由的演讲，强调“不受国家主权约束的信息自由流动”。在这种情况下，由联合国主导制定国际互联网公约，充分考虑广大发展中国家的信息主权、利益和安全，势在必行。

二、各国立法及国际法基础

世界各国一直都在试图规制网络世界的秩序，从各国立法实践看，各有侧重和特点：德国、瑞士等国的相关法律，对网络儿童色情犯罪的打击力度较大；日本内阁在3·11特大地震后向国会提交部分修改刑法的草案，目的之一就是防止有人在大地震之后，利用互联网发布虚假消息从而扰乱人心、破坏社会稳定；“9·11”事件后，美国国会通过了《爱国者法案》、《国土安全法》等，网络服务商的信誉和网络用户的隐私与机密统统让位于国家安全；新加坡的《互联网实务法则》禁止危害公共安全、国家防务、宗教和谐及社会公德的内容在互联网上传播。

国际互联网络对国家和国际关系的冲击也为国际法注入了新的内容并提出了新的课题：针对信息网络的国际立法活动，最早最典型的莫过于1985年经合组织（OECD）通过的《过境数据流宣言》，它是以法规性宣言形式提出对国际性计算机数据传输问题进行处理的第一次国际性努力；2001年欧洲理事会部长委员会正式批准了《网络犯罪公约》，并向全球开放签署等等。

三、国际互联网公约的主要内容设想

在20世纪60年代晚期互联网刚刚发展起来的时候，其规模和影响有限，由联合国召集各国政府起草“国际互联网公约”的条件显然还没有成熟。但是今天的互联网已成为全球关键性基础设施，作为世界上最具普遍性的政府间国际组织，联合国在协调各国行动、管理互联网及相关资源、缩小数字鸿沟、解决互联网引发的全球性问题、维护全球互联网的稳定安全运行等方面，具有其他任何组织和集团所无法取代的作用。具体来讲，联合国主导下的国际互联网公约的主要内容应该包括：

一是确认主权国家的权力：包括在管理根区服务器系统以及分配域名、地址等资源方面有相应的权利；充分参与相关公共政策的制定;保护、促进本土文化的发展、繁荣等。

二是体现发展中国家的特殊需要：即享有更加公平的数字环境，并能平等参与相关国际机构的工作并有相应的话语权。

三是明确定义互联网全球治理需要介入的领域和任务，并将相关任务、资源分配到相应治理机构，确定其管理任务范围和治理规则程序等（比如冲突解决机制、开放标准的具体规定等）。

特别要明确的是：负责全球域名和IP地址分配管理的组织必须置于该多边国际法框架下，而不是仅向美国的法律负责；确立负责协调起草与网络犯罪、垃圾信息、恐怖主义及网络安全有关的多边条约的国际组织；确立负责协调制定促进与互联网有关的全球贸易和商业发展的多边条约的国际组织，突出保护发展中国家的原则。

在联合国框架下确立具有广泛代表性的国际组织，协调全球互联网的政策和行动

当前，宜以政府主导、多方参与、民主决策、透明高效为原则，在联合国框架下确立具有广泛代表性的政府间国际组织，促进互联网健康有序发展。

一、目前相关国际组织参与互联网管理运行中存在的主要问题

相对于互联网的规模和重要性而言，国际上至今仍没有一个绝对权威的管理机构对其进行集中统一管理和规划。目前，在互联网的管理和运行方面负有一定职责的组织机构，有国际互联网协会ISOC及相关组织—网络行动委员会IAB等，还有互联网名称与数字地址分配机构ICANN，此外还有负责知识产权管理的WIPO，负责标准管理的ISO， 以及万维网联盟W3C、国际电信联盟ITU，等等。其中，ICANN负责域名和IP地址的分配和管理这一互联网管理的关键领域。

目前的问题在于：第一，当前正在相关领域发挥作用的一些组织多以非政府的民间团体为主，缺乏必要的权威和资源，功能上也缺乏明确定义且有所重叠，其代表性和维护国家利益的能力受到质疑。第二，在互联网管理关键领域发挥作用的ICANN虽然在2009年宣称脱离美国政府独立，但其独立性仍饱受国际社会质疑；而且，作为松散的“网中网”结构，互联网却不得不依赖于一个在ICANN管辖之下的高度集中的主文件来为其地址方案解码。这些都说明，需要根据国际多边条约确立具有广泛代表性的国际组织，协调相关政策和行动，确保各国在互联网治理问题上享有平等权利。

二、国际电信联盟ITU在互联网治理中发挥关键作用的可行性分析

互联网不仅具有商业价值，还事关国家主权和安全，因此近几年，包括欧盟在内的部分发达国家和广大发展中国家一直呼吁，希望能把互联网管理权移交给一个合法代表所有国家的国际组织，比如在联合国框架下新设或改造相关管理机构，以在互联网治理中发挥具体组织、协调和监管职能。一些专家认为，在联合国框架下运行的互联网管理机构必须坚持以下工作原则和宗旨：一是提高发展中国家的参与度。二是保证信息利用的非营利性质。三是在国际、地区和国家层级上有效协调各博弈方的利益和要求。四是尽量把个人用户包括进来。五是尽量融合不同文化背景下的互联网治理要求和决定。

根据这种要求，联合国下属的国际电信联盟ITU，可能而且应该在互联网治理中承担重要监管职责。这是因为ITU拥有其他组织无可比拟的优势：一是其有长期的丰富的跨境管理经验，该组织创建于1865年，在全球电话系统管理方面有丰富经验；二是该组织是政府间国际组织，具有广泛的成员基础和权力资源，协调各方利益冲突的能力强。三是ITU还拥有必需的基础设施，能胜任相应的监管职责。

从历史上看，ITU曾与ICANN等机构竞争过IP地址和域名的分配和管理工作，但都归于失败。笔者认为，ITU未来在互联网治理中要起到应有的作用，必须适应互联网的混序特点，改变以往在传统电信领域的工作机制和流程，把精力放在充分发挥专业团体及其他相关组织的作用与功能上，为其行动提供必要的合法性、权威与资源；在互联网公共政策领域，要把重点放在制定总体规划和工作原则上，把不同的任务分配到恰当的组织中，并营造各国以及各国与各国际组织间开展合作的良好环境；持续推动互联网治理改革的谈判和磋商，争取将ICANN等组织置于联合国主导的多边条约框架下，在域名和地址管理分配的关键领域充分考虑到主权国家，尤其是发展中国家的需求。

完善打击网络犯罪的国内、国际立法及相关国际合作机制，使互联网发展具备良好法治环境

在网络世界里，很难确定违法者在什么位置实施了犯罪，即使确定了违法行为的实施地，法律的选择又是一个问题。因此，必须完善有关互联网的国内立法及国际法律秩序，妥善解决现实法律冲突问题，建立有效的国际合作机制。

一、各国国内打击网络犯罪的法律体系建设中存在的问题

目前，各国打击网络犯罪的法治进程中主要有两个问题：一是各国国内立法滞后于信息网络技术的飞速发展，法律冲突和法律空白不时显露出来。例如，2006年，一名嫌疑人被美国警方指控电脑中有儿童色情作品，但是，其电脑使用了加密软件，而如果强迫嫌疑人解密，警方就违反了美国宪法第五修正案“嫌疑人有权拒绝自证其罪”的规定。二是具有普遍约束力的全球性国际法缺失，导致相关法律不平衡、不协调问题更加复杂。2003年安提瓜和巴布达向WTO诉美国一案非常典型。安提瓜和巴布达从上世纪90年代建立起了主要通过互联网提供远程博彩服务的赌博业。作为世界上最大的赌博服务消费市场，美国国内由网络赌博带来的法律和道德问题不断增多，因此美国政府出台一系列措施进行严格管控。2007年WTO曾做出了安提瓜和巴布达有权进行贸易报复的裁决[1]。可见，网络的使用者（包括国家）往往选择认可其行为的法律和司法管辖进行投机。

二、在联合国框架下制定惩治网络犯罪多边条约的主要设想

2011年底，俄罗斯重要智库——俄科学院发布《2030年全球战略预测报告》称，由于各国法律体系的差异，有关保护信息网络的国际立法会步履维艰。但国际社会可以从以下几点着手逐步推进相关进程。

（一）由专门国际机构管辖网络犯罪中属于国家共管、危害极大的网络犯罪。在惩治网络犯罪的多边条约中，必须有效解决各国司法管辖权冲突问题，首要的是确立那些危害性极大、罪大恶极的网络犯罪行为属于普遍管辖的范围，并置于专门国际机构的管辖下。就现阶段来看，比较可行的是将对人类社会危害极大、损害国际社会“整体利益”的网络恐怖主义和网络儿童色情犯罪纳入普遍管辖的范围。而且，在实践中，国家之间直接对话往往由于文化、政治因素的涉入而有许多障碍和困难，最好的方法就是将此类问题交由专门国际组织统一处理。上述俄科学院的报告也认为，今后若干年，国际社会通过“涉及关闭公开宣扬反人类、种族主义和极端主义等内容互联网站的国际规则”并“成立相关法庭”的可能性是有的。

（二）确立网络犯罪的立法原则及与刑事政策、促进各国打击网络犯罪法律的协调和对接。与用户发送信息内容的性质有关的网络犯罪行为（如在网络上散布病毒、种族主义信息或者淫秽图像等），往往涉及数个国家。但由于各国处于不同网络发展阶段，加之历史文化传统、价值观念、相关法律规范各不同，导致彼此协调不力，打击效果不佳。因此，打击网络犯罪的多边国际公约的重要内容之一就是，各国和相关国际法主体应就制定打击网络犯罪的立法原则与刑事政策进行积极对话、沟通和协调，为通过联合国等多边形式订立专门性国际公约打下基础。

（三）确立国际司法合作的原则、方式、程序和细节，促进国际司法合作常态化、机制化。面对各类网络犯罪的跨国本性，连接到互联网上的200多个国家（地区）的政府应该把积极参与国际司法合作作为其国家战略的重要组成部分。在打击网络犯罪的国际公约的保障下，成功对网络犯罪嫌疑人进行起诉和审判，达到有效打击、预防和震慑计算机网络犯罪的目的。

一是要对网络犯罪嫌疑人的引渡作出明确规定。目前，引渡网络犯罪嫌疑人常会遇到被请求国不合作的情况。尤其是网络犯罪嫌疑人的行为涉及到与国家秘密有关的数据时，被请求国拒绝合作的可能性非常高。比如自2002年起，美国曾数次向英国提出引渡侵入美国五角大楼系统的英国人麦金农，但直至2010年，仍未成功引渡。二是要对国际刑事司法协助的一般原则做出明确规定。包括明确规定缔约国之间的主动协助义务；建立全天候的“协作网络”；确立定期会议和磋商制度，研究制定共同对付网络犯罪的策略；开展情报交流，互通有关犯罪分子的情报，及时进行布控；进行人员交流和培训，提高打击网络犯罪的技术水平[2]，等等。三是要明确规定各国与相关国际组织及私营部门之间的合作关系，构建应对网络犯罪的国际能力。比如全球最大的警察组织国际刑警组织、互联网工程任务组IETF及去年成立的国际网络安全保护联盟等在提供专门培训、专业支持方面很有优势，应该争取使这类组织成为条约的缔约方。

多管齐下，使发展中国家享受更加公平的数字环境

使发展中国家享受更加公平的数字环境，是实现互联网新型秩序的重要一环。互联网国际公约的制定和协调互联网全球政策和行动的国际组织的建立是实现这一目标的重要组织制度保障。

一、推动互联网结算体制改革，使发展中国家得到更多实惠

由于历史造成的原因，全球互联网的根服务器系统几乎都放在美国，这使得美国成为国际互联网业务无法绕开的转接点。对美国网络运营商来说，转接模式把带宽、资金和内容高度集中到他们手上，增加了其他国家网络运营商的成本，限制了网络在这些国家的快速普及，使互联网在世界范围内的不平衡发展进一步加剧。

此外，当前互联网秩序中域名管理者的不合理收费也是对发展中国家的盘剥。比如1998年ICANN成立后，曾计划向每一个登记注册的域名征收1美元费用，虽然该方案遭到各国反对有所修改，但仍坚持向负责一个国家域名地址系统运行维护的互联网络信息中心NIC征收一定比例的费用。实际上，有关资料显示，每年维护一个域名所需要甚至不到0.5美元。

当前，美国借先入为主之机，利用自己在互联网的核心技术和域名解析方面的垄断地位，不但可以获得大量的注册费、解析服务费、通信资源费，还利用国际互联网收集和获取大量的政治、经济和军事情报。未来互联网治理的监管机构应该根据国际互联网公约制定的“考虑发展中国家的特殊需要”的原则，推进接入国际互联网的费用更加公平合理透明，建立新的互联网结算原则和模式及域名管理收费标准，并体现互联网向不发达国家适度倾斜的特点。

二、在知识产权国际保护规则方面适当对发展中国家倾斜

发达国家将知识产权保护问题最终纳入WTO的多边贸易体制之下，通过签订TRIPs协议建立了更加符合发达国家利益的知识产权国际保护标准[3]，特别是在发达国家先行一步的信息网络领域更是如此。以网络域名为例，域名是企业的标识和重要的市场拓展工具，围绕着特定的域名，冲突此起彼伏。但是当前互联网的域名分配原则是先到先得，这对于互联网最先得到发展普及的美欧国家非常有利，而对广大的发展中国家的企业保护其品牌和产品则非常不利。而且当前的仲裁机制也更加有利于商标域名的现持有人。有专家研究了几千起域名纠纷案例，发现80%的胜诉方都是域名的既成拥有者。因此，未来的国际互联网监管机构应该加强与WTO、WIPO等国际组织的磋商与谈判，争取使过高的知识产权国际保护标准向发展中国家有所倾斜，降低发展中国家在互联网信息技术的应用普及方面的知识产权成本；发展中国家亦应团结起来，通过区域合作与集体行动的办法增强发展中国家在知识产权国际规则制定中的话语权。

最后，发达国家和发展中国家内部，特别是发达国家和发展中国家之间存在严重的数字鸿沟问题，影响全球社会的稳定和持续繁荣。发达国家应当在解决该问题上承担更大责任，与发展中国家一起创建一个更为公平的数字环境，就会在建设信息社会的过程中创造共赢的新局面。

（作者单位：新华社新闻研究所国际传播研究中心）

（责任编辑：徐海娜）

[4] Warren Giles (2003), “U.S. Online Internet Gambling Plan May Be Challenged by Antigua,” Bloomberg News, March 25, 2003.

[6] 许秀中.网络和网络犯罪[M].北京：中信出版社，2003：488.

[9] 冯洁涵.发展中国家与知识产权的国际保护[J].广西政法管理干部学院学报, 2006, 21(6) : 10.