寻求价值均衡:现代和谐宪政建构的必由之路*

陈德顺，普春梅

［1．复旦大学，上海 200433;2．云南民族大学，昆明 650031］

寻求价值均衡:现代和谐宪政建构的必由之路*

陈德顺1，2，普春梅2

［1．复旦大学，上海 200433;2．云南民族大学，昆明 650031］

宪政发展;和谐宪政;价值均衡;控权机制;有效政府

审视现代西方宪政制度运行所面临的诸多问题和价值冲突，本文认为，寻求政治价值的某种均衡与和谐，是现代宪政发展的必然选择。寻求政治价值均衡既是现代社会多元利益关系相互博弈的合理抉择，也有着厚实的理论基础。从政府权力运用这一维度来考察，实现政治价值均衡的路径主要是解决公共权力“有限”与政府“有为”之间的关系问题。解决权力“有限”的核心是建构多元化的、相互补充的有机控权机制;实现政府“有为”的基础是塑造有效政府，保障政府治理在实现公共性、公平性、回应性、开放性、合作性、凝聚性等方面积极有为，增进社会和谐。

面对20世纪以来宪政制度运行的内在张力和外在尴尬，各种理论流派都在寻求解决宪政冲突之道。审视20世纪后期的种种宪政理论，我们发现，尽管各个理论派别的理论进路和具体的宪政主张存在着差别，但总的来说，它们有一个共同的理论取向，即通过宪政诸要素的博弈达成某种程度的均衡，并在如何构建一个更合理、更和谐的立宪政府方面进行探索。

一、寻求价值均衡是现代宪政发展的合理抉择

西方宪政制度自确立之日起，就将“有限政府”作为政府权力行使的底限伦理和政府政策输出的“金科玉律”。但现代社会的发展却要求政府积极调控社会经济生活，因而便出现了宪政内部价值的张力。建立在价值反思基础上的当代宪政理论，尽管不可能完全解决宪政的内部矛盾，但这些宪政理论给我们最大的启示是:寻求宪政价值的某种均衡，走和谐宪政之路是现代宪政发展的必然逻辑。解决宪政价值冲突问题既可以从“权利”维度 (公民社会权利主张的调适)去思考，也可从“权力(权力的使用与运行)的维度来探索。本文着重从“权力”维度来探讨这一问题。从权力使用与运行这一维度来看，现代宪政发展的基础在于政府变革，解决宪政冲突的合理抉择是寻求权力“有限”与政府“有为”平衡的过程。所谓“有限”即如何约束公共权力的问题，而政府“有为”则是指政府如何实现对社会的积极调控与治理。至于平衡，《辞海》的解释是:“均衡，指矛盾的暂时的相对的统一。”［1］(P96)可见，平衡就是事物运动变化过程中的某种均衡。

寻求宪政价值均衡既是现代宪政过程中诸多利益与价值相互博弈的结果，也是在汲取古今政治智慧基础上的一种中道抉择。东、西方思想史上都有关于事物平衡与和谐的丰富思想资源。中国古代儒家经典崇尚中庸哲学。“中”，有中和、中正、不偏不倚等义; “庸”，有平常、常道等义;“中庸”，即不偏不倚、无过无不及。［2］(P3991)即兼顾事物不同的方面，把握适当限度，从而保持事物的平衡。在亚里士多德看来，人的一切行为都有过度、不及和适中三种状态。过度和不足是恶行的特性，中庸则是美德的特性。“要使事物合于正义 (公平)，须有毫无偏私的权衡;法律恰恰正是这样一个中道的权衡”。“对一个政制来说，相称之必要就如五官的相称”。［3］(P63)据此，亚里士多德认为最好的政体是由中产阶级执政的共和政体。因为中产阶级既不对别人抱有任何阴谋，也不会自相残害。

在近代西方政治思想家中，托克维尔一方面认识到了平等和自由的分殊，另一方面又希望能建立一种民主 (平等)与自由平衡的民主政治，他认为:“我想象这样的社会，在这个社会里，人人都把法律视为自己的创造，他们爱护法律，并毫无怨言的服从法律……虽然民主社会不如贵族社会那样富丽堂皇，但苦难不会太多。在民主社会，享乐将不会过分，而福利将更为普及;科学将不会特别突出，而无知将大为减少;情感将不会过于执拗，而行为将更加稳健;虽然还会有不良行为，但犯罪行为将更为减少。”［4］(P11)

当然，平衡并不是一个可以轻易辨认的权力之间、职能之间的均衡状态，它似乎更应是一个持续进行的价值抉择过程。然而，宪政的理论与实践上“有限”和“有为”矛盾的不可避免性，决定了如何正确处理二者之间的冲突是宪政产生伊始就始终面对的一个重大课题。由于二者缺一不可，因而解决这个矛盾的惟一正确途径只能是双方兼顾，通过协调与平衡，使之达到和谐统一，而不能抑此扬彼，有所偏废。质言之，理想的宪政应当是:既要对政府权力严加限制，使其不能为所欲为，危害社会自由，又要给予它足够的权威、能量和自主活动空间，让政府能够积极作为，保护和促进自由。《美国式民主》的作者伯恩斯等人则指出真正的宪政“既是政府的一种积极的工具，使统治者能够管理被统治者，又是对政府的一种约束力量，使被统治者能够制约统治者”。［5］(P34当代新宪政论者同样认为，除了控制权力滥用这一目标之外，对政治制度的设计还必须注意保证这些制度所制定和执行的政策能够提高国民的福利。宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须能有效地利用这些权力，制定政策，提高公民的福利，“宪法对政府权力规定本身，既是限制，也是保护”。［6］(P14)实现控权和保权的统一，是一种辩证的宪政运行规律。“新宪政论不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好事，但它需要表明民主政府怎样能够既是受到制约的又是能动进取的——也就是说，既积极促进社会福利，与此同时，又不陷入在组织得最好的公民之间分配利益的专制之中”。［7］(P39)在这一点上，以吉登斯为代表的新左派理论家们也提出类似的主张，即要重新定位国家，就必须超越“政府是个问题”和“政府是解决问题的答案”的偏激观念，重建国家和政府。

那么，实现“有限”与“有为”的平衡是否可能呢?答案是肯定的。有的学者指出，一个权力“有限”的政治体制因为约束了统治者的恣意妄为，因而能够提高政府决策的民主性和科学性。这样的政府肯定会受到人民的信赖和拥护因而必定是强大有力的。限权政府还为社会提供了一个良好的制度框架，使不同的个人和集团可以通过正常渠道顺畅无阻地表达自己的利益要求，包括释放和宣泄自己的不满情绪，并在正当法律程序的框架内相互冲撞、妥协，以实现和解，从这个意义上讲，限权政府反而更有利于国家的稳定和长治久安，更有利于政府积极“有为”。不过，“要做到有限政府和有为政府的有机结合，必须在宪政制度的设计上花大力气”。［8］另一方面，政府在一定程度上的“有为”不仅不会妨害人们的自由，反而可以促进人们的公民权利的实现。20世纪以来西方国家的公民权利和经济文化权利，尤其是有色人种、少数民族和妇女、儿童权利的增长，也可理解为政府积极作为，将这些权利纳入立法议程的结果。而且，正是政府为广大公众提供了充分的教育机会，使公民的能力和素质得到普遍提高，才使人民能够更好地行使自己的权利。

总之，寻求有限与有为的平衡是现代宪政文明发展的必然趋势。那么，政府的有限与有为的平衡如何实现呢?我们认为，要实现有限与有为的平衡，首先应当从相反相成的原则出发，革新“有限”和“有为”的观念。这就是:有限是有为的前提，而有为则是有限的目标;限权而不致使政府无能，有为同样离不开监督和约束。同时，还要从建设性的角度丰富“有限”和“有为”的内容。具体而言，就是要从两个维度出发建设一个“受约束的有效政府。”

二、现代宪政对公共权力的控制:建构多元化的有机控权机制

尽管传统的“宪政就是有限政府”的消极宪政观念在现代公民社会中已不合时宜，但是，诚如新宪政论者所言，从20世纪的政治生活来看，“政治权力可能被用于最大的邪恶。限制政治权力的行使这个问题必须仍然是关于政治制度的适当概念的中心问题——而且那些不言而喻的限制权力的手段，例如分权，特别是一个独立的司法制度的中心地位，必须是制度设计的中心”。［7］(P144)这就是说，无论是在古典政治哲学的语境下，还是在现代政治生活中;无论宪政的价值取向和功能定位如何变迁，“权力需要制约”，这是一个不可移易的规律。既然政治权力今天仍然需要加以约束，那么，又如何来制约权力呢?我们认为，在公民社会不断成长的今天，传统的政治统治方式正在向治理与善治转型，因而必须建立多元化的有机制控权机制在控权方式上，必须突破以正规的法律形式控制权力的传统控权框架，寻求社会力量控权发挥非正式手段的控权作用。在权力制约的机制建构中，除传统的“以权力制约权力”这一核心体制之外，还应当补充“以程序制约权力”这一体制内的制约，以及“以权利制约权力”和“以社会制约权力”这两种权力体制外部的非正式制约形式。

(1)权力的刚性制约——以权力制约权力。以权力制约权力简称以权制权，其核心就是公共权力的相互分立与权力平衡。以权制权的关键，就在于通过分立的国家权力之间的“制约 (check)”实现“平衡 (balance)”。但从西方国家宪政民主实践的历史来看，以权制权是有缺陷的。首先，制约过于“刚性化”政府各部门之间的过分独立会造成一种松散状态，而不是紧密状态。“事实上，要准确地划分各部门之间的界限是绝对不可能的。因此，真正的做法应当是设计这样一种利益和动机的平衡，以保证三种权利不是绝对分立，而是永远相互依存。”［9］(P58)纵观现代西方宪政实践过程同样不能忽视公民权利这个公权力的对应物。

(2)法治基础上的权利保障——以权利制约权力。将“以权利制约权力”作为一种权力制约形式，是现代政治文明的重要标志。法治是“以权利制约权力”的现实保障。权利制约最终要依靠法治才能成为现实。其次是权利保障的制度化。当代社会已经总结出一些以权利制约权力的具体措施，如广泛分配权利、集体行使权利、优化权利结构、强化权利救济、提高权利意识、把握权利制衡度等。［10］

(3)公民社会作为制约力量——以社会制约权力。在现代公民社会，我们设计权力制约机制不能忽视各种以共同体形式存在的公民社会组织力量。社会制约权力是对权利制约权力的必然延伸。此处的“社会”就是公民社会，①尽管在理论上存在“公民社会”与“市民社会”的不同解释，在本文中不对二者作刻意区分，二者都用来指涉在现代社会中形成国家与公民个体之间的中介，包括各种非政府的、非盈利性的社会组织。即非国家权力和非政党的“组织”——各种政治社团、行业协会，以及分类标准有别的大众传媒，等等。“市民社会具有抵制国家权力过度膨胀的作用，但这种作用不是反抗国家，而是在国家与市民社会的二元结构中保持平衡。”［11］(P6)

(4)权力制约的程序化——以程序制约权力。在严格规范的意义上， “程序”同样不属于“政体”范畴，但是，程序又是政治权力合法、正常运行的必要规范。一个健全的宪政体制不仅要有一个完整的权力架构，而且还要有一套使其按既定方向运转的法律程序。可见，程序制约属于政治体制内部的制约。“无论程序多么不完善，它都是一种保护力量，破坏了这个程序，保护性力量也就消失了。无论是多数人的暴政还是其他暴政，程序都是他的天敌和永不屈服的对手。”［12］(P226)

现代宪政民主的实践表明，单纯的权力刚性制约体制，不仅在理论上有违人民主权这一核心价值，早已遭到诟病，而且在实践中也大大削弱了政府的决断能力和危机应变能力。同时，现代社会治理的开放性、协调性要求从传统的刚性宪政走向多因素协调的和谐宪政。这就要求四种权力制约机制应形成一个有机的整体，在遏制政府非法行政、侵害公民权利的同时，又要让政府有能力开展社会建设、拓展公民的权利，应对全球治理面临的挑战。

三、现代宪政下政府如何“有为”:塑造有效政府

“有效政府”这一概念的提出是相当晚近的事。从理论上说，它首先是基于对政府与市场关系的理性反思，同时也受到20世纪90年代以来诸多理论思潮如治理理论、 “第三条道路”等理论的影响。由于市场失灵和政府失灵的同时存在，许多经济学家认为极端的干预主义和自由主义都是不可取的。一些经济学家认为，经济和社会的可持续性发展所需要的，既不是“小政府”，也不是“大政府”，而是有效政府。本文认为，现代政府的“有效”不能仅仅指涉经济方面，政府的效益也不能只看经济效益，还应该考察其社会效益，乃至环境效益因为现代政府的职能范围已扩展到经济、社会和文化等领域。所以，本文将从广义上理解有效政府概念，将其视作一个涉及经济、社会文化诸领域的综合性概念，并由此出发思考如何建构一个适应全球化时代的有效政府。

有效政府不仅是必需的，也是可欲的。那么如何塑造理想的有效政府呢?在有效政府应如何建设上，理论界虽有一些探讨，但由于视角的差异，往往见仁见智。本文认为，对有效政府的形塑应考虑以下几个方面:

第一，准确把握政府的职能定位，提高政府对公共产品的供给能力，促进社会公平。在推进公共产品与公共服务均等化的进程中，一方面要加强政府自身的公共财政能力建设，另一方面又要处理好政府与市场的关系，在部分公共产品的供给中，适当引入市场因素，让民营企业参与提供公共服务，同时行使政府的监管职责。

第二，加强国家对全球化挑战的回应能力正如吉登斯所言，在全球化时代，国家必须对全球化作出结构性的回应。这种回应要求变革传统的“弱政府”的宪政观，塑造一个能够应对复杂国际环境的“强政府”。当然，强调“强政府”取向依然是有限度的，即它不能走向强权政治，它只能作为构建和谐世界的一种须谨慎使用的工具理性。

第三，重视公民社会的发展，走向政府与公民社会的共同治理。不管是国家还是公民社会，其治理能力都是有限的。库伊曼指出:“不管是公共部门还是私人部门，没有一个政府动辄能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，［13］(P4)它们之间不存在简单的相互替代关系。而在这种情况下，治理除了政府机关和各种机构外，还包括公民社会的参与，各种利益集团、网络以及部门间的协商。

第四，国家应加强公民教育，培育公民美德和公共精神，增强政治共同体的凝聚力。这是政府有为的文化维度。本文认为，现代政府的有为不能仅仅是提供福利或公共产品，建设公共文化，塑造公民性格也应是它的重要使命。公民美德和公共利益能够成为社群主义、现代共和主义①现代共和主义是“一种强调平等、政治参与和公共精神的政治模式”。《布赖克维尔政治学百科全书》(中文修订版)，邓正来译，第698页，中国政法大学出版社，2002年版。我国学者周叶中等人认为，公民美德是共和主义和宪政主义的共同关注公民美德是立宪政治的精神依托。参见周叶中、戴激涛:《共和主义之宪政解读》，第129～136页，人民出版社，2005年版。和新宪政论共同的主题，这充分说明公共精神对于现代宪政国家的重要性。从西方社会的现实来看，公共精神的缺失是困扰西方国家现代化进程的一个现实难题。“公民美德是一种关于公共事务的学问和一种认真考虑公共目标的能力……公民美德不是能从书本上或从授课中习得的，它是一种需要特定的道德品质的能力，即一种归属、认同某个社会的情感……公民美德包括一切远离仅仅关心个人利益而转向关注公共目标的归属感”［14］(P3)追逐公共利益是公民的一种美德，政治参与作为积极的政治实践是实现这一美德的重要方式。此外还可通过开放公共领域和扩展公共领域的作用发展协商民主，扩大参与式民主，提升反腐败的水平，建设风清气正的廉政文化，密切政府与人民的关系。［15］简言之塑造公民美德，扩大公民参与，拓展公共领域，培育公共精神，是增强政府治理凝聚力的价值基础，是现代治理的必不可少的 “软件”。［16］

总之，当代国家只有在对“有限”与“有为”进行精心设计，并付诸实施，充分考虑现代公共权力的使用及制约的复杂性，努力实现宪政价值的平衡，才能为实现宪政的和谐提供强有力的保障。

［1］辞海编辑委员会．辞海［M］．上海:上海辞书出版社，1979．

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D03

A

1671-7511(2012)03-0106-05

2011-03-03

陈德顺，男，复旦大学国际关系与公共事务学院政治学博士后，云南民族大学哲学与政治学学院教授;普春梅，女，云南民族大学外语学院教师。

*本文为国家社会科学基金项目“平等与自由的博弈——西方宪政民主的价值冲突与演进趋势研究”(项目号:08BZZ010)中国博士后科学基金项目“西方宪政民主的价值冲突与整合路径研究”(项目号:201104253)的阶段性研究成果。

■责任编辑/张瑞臣