老挝基础教育改革述评

袁同凯

(南开大学社会学系，天津300071)

自1975年老挝新政府执政以来，一直在探求适合本国国情的发展道路。为加快从计划经济体制到市场经济体制的转型过程，自1986年起，老挝政府开始实行全面改革。改革的总体目标是，到2020年使老挝从欠发达国家跻身于较发达国家的行列。［1］(P283)为实现这个宏大的战略目标，老挝政府在过去的二十几年里实施了一系列重大的改革措施，其中包括一些重要的教育改革。本文拟概要介绍老挝基础教育改革的主要措施与主要内容，并对其进程与效果作出评述。

一、老挝基础教育及其现状

老挝最早的小学教育起始于19世纪末，20世纪初期才开始有初中学校教育。1962年首次进行课程改革，从小学三年级开始使用老挝语和法语进行双语教学，使用的教育体制是13年制 (6+4+3)。大约在同一时期，老挝爱国统一战线开始在革命解放区施行十年制 (4+3+3)普通教育体系，开设老挝爱国教育课程。1975年老挝新政府执政后，对普通教育学制进行了改革，由原先的13年制和10年制改为11年制 (5+3+3)。1996年，老挝政府颁布了老挝人民民主共和国小学义务教育法令，这个法令确认了小学义务教育的一些关键性原则:(1)小学教育是普通教育的基本阶段，明确规定所有老挝公民应该达到五年基本教育水平。(2)所有居住在老挝境内的老挝公民，不管其种族、宗教、性别、族群以及社会与经济地位，从6岁开始必须平等地接受小学教育。(3)所有注册的学生必须完成小学教育，除了那些已经得到充分照顾却仍然不能读书的身体或大脑有缺陷的孩子之外，在14岁之前，他们应该继续读书，做到不辍学、不退学。［2］(P269)法令还规定，在小学教育阶段学校所有服务都是免费的。

近年来，老挝政府开始把教育工作的重点放到了初中义务教育阶段。到2015年，老挝将会全面实现小学义务教育，到时候初中教育就会有充裕的生源，因此，政府必须要把教育工作重点转移到初中教育阶段。据老挝政府统计，在初中教育阶段，学生入学率由2000年的23%提高到2005年的28%。值得指出的是，女童的入学率明显提高，在所有教育阶段基本实现性别平等。2005年的男女性别平衡指数为1．02，这表明女性的入学率高于男性，而且在高中阶段，性别平衡指数会更高。虽然女生的入学率有所提高，但与东南亚其他国家相比，老挝学校教育的整体入学率依旧很低，特别在初中和高中阶段。同时，15岁以上女性的识字率在最近十几年间有了显著提高，尤其是农村地区女性的识字率大大提高，如1995年她们的识字率为47．9%，2005年提高到了63．2%。尽管如此，与周边国家相比，老挝全民的识字率依旧比较低，为提高全民的教育水平，老挝政府任重道远。值得注意的是，老挝不同族群之间的入学率的差距也越来越大:泰－老语族的小学入学率为76%，孟－高棉语族为49%，苗－瑶语族为47% ，藏－缅语族为35%。［3］这与教育资源配置尤其是师资力量的分配、各群体所处的地理环境、各族群自身的历史文化传统以及他们对学校教育的群体态度等主客观因素密切关联。

二、基础教育改革的主要举措和内容

老挝政府出台了一系列规划、法令和政策以促进社会经济发展，其中包括一些重要的基础教育改革政策。

《全民教育法案》 (Education For All，2003－2015)。为响应2000年的达喀尔宣言 (the Dakar Framework of Action)，2004年12月老挝政府内阁会议通过了《全民教育法案》(the National Education For All Action Plan)。在这个法案中，一个最重要的举措就是把普通教育体制由原来的11年制(5+3+3)改为12年制 (5+4+3)，在初中阶段多加了一个学年，以加强初中阶段的知识基础。［4］作为政府政策与策略框架的一部分，《全民教育法案》中明确规定了基础教育的范畴，包括学前幼儿教育与发展、小学教育、初中教育、青少年与成人扫盲、残疾人技艺培训等;此外还涉及诸如女童教育、艾滋病防御、特困儿童资助等发展项目。［5］需要特别说明的是，2005年3月老挝总理签署了69号总理令，委托老挝教育部牵头由其他部委协同共同实施和完成《全民教育法案》确立的目标。同时，还成立了由副总理亲自挂帅的全民教育法案规划委员会。［5］但问题是，老挝政府并没有设立专门的经费来支持这个规划项目的具体实施。也就是说，中央政府只是给了政策，项目实施所需的经费则由教育部自己想办法，或从常规教育发展项目经费中支付。因为没有经费支持，到目前为止，也没有任何机构或部门对全民教育法案进行监管和评估。

国家教育体制改革战略 (National Education System Reform Strategy 2006－2015)。2006年3月，老挝政府颁发了具有指导性意义的“国家教育体制改革法案”，该法案主要包括以下六方面:(1)国家教育体制改革战略旨在发展人力资源以满足国家经济发展的战略需求以及与国际接轨的需求。(2)教育改革应该重点改革教育结构。(3)为保证教育持续稳定发展，全社会应该参与到国家教育体制改革战略中来。(4)国家教育体制改革战略应该拓宽全民的知识生活，保护民族传统与文化，弘扬全民团结精神。(5)国家教育体制改革战略应该拓宽全民接受教育的机会，提高全民素质，改善人民生活条件。(6)国家教育体制改革战略应该提高教师的社会地位，形成全社会尊师重教的良好风气。［5］自老挝实行市场经济以来，其教育体制明显地不能适应社会经济的发展，教师的社会地位和激励机制还不足以让教师们全身心地投入到国家的教育事业之中去。国家教育体制改革战略旨在逐渐改革与完善现有的教育体制，促进经济发展，进而促进社会的发展和人的发展。

在教育改革过程中，老挝教育部认识到老挝的教育体系依旧缺乏能够指导教育系统协调发展的有效政策与规划。为了在2015年全面实现《全民教育法案》确立的宏大目标，老挝政府面临着包括发展高中教育、技术教育、职业教育以及高等教育等一系列新的挑战。为此，老挝教育部在亚洲开发银行 (Asian Development Bank)的指导下，制定出2020年老挝教育发展纲要，并在亚洲开发银行的协助下贯彻落实该发展纲要。作为贯彻落实这个发展框架的中介，亚洲开发银行重点资助基础教育发展项目，这些项目以教育部门的短期和中期改革为目标，力求实现:增加初中教育的入学机会(如增加和改善学校基础设施，以满足初中生入学的需求);提高初中阶段的教育质量 (如把普通教育体制由原来的11年制 (5+3+3)改为12年制(5+4+3)，在初中阶段多加了一个学年，以加强和提高初中阶段的教育质量;加强教师培训等);加强中央及地方教育机构的行政与管理能力的培养和建设。［6］

提高基础教育质量是老挝基础教育改革的核心内容之一。如在“第六个国家社会经济发展规划(The Sixth National Socio Economic Development Plan 2006－2010)”中确立教育发展的主要目标之一是，为满足国家社会经济的发展，必须大力发展人力资源，消除贫困，全面提高国民教育素质，集中精力抓好平等入学、教育质量以及教育管理等问题，为国家的社会经济建设培养大批有知识的、高素质的人才。［5］为此，老挝政府在全面实施小学义务教育政策的同时，着力发展其它阶段的学校教育，特别关注少数民族及弱势群体的学校教育发展，如为少数民族儿童提供更多接受正规教育的机会，有意识地培养少数民族师范生，使他们毕业后回到自己的家乡担任小学教师。根据《2005～2006 年教育发展计划实施报告》［7］(P4－5)，少数民族教育发展项目的总体目标，一是扩大少数民族接受教育的机会;二是提高少数民族地区的教育质量;三是继续推进少数民族地区的扫盲运动，重点对象是那些没有机会读书的乡村妇女;四是提高教学质量，尤其是中学的教学质量;五是继续在少数民族地区改建和新建小学和中学校舍;六是支持和扩充私立教育，鼓励更多的人投资创办私立中学和职业学校;七是继续完善少数民族地区乡村教育的监督与管理体制，不断改善教师的待遇。需要强调的是，目前地方政府，比如垄南塔省政府，在许多方面试图改善少数民族村寨的学校教育，但从本人调查过的十余所小学看，政府却没有向这些学校投入多少教育经费。而像亚洲开发银行、联合国教科文组织、联合国儿童基金会、欧盟等一些国际组织，却在帮助少数民族村寨筹建新校舍、投资一些教育发展项目和资助少数民族儿童读书。在本人所访问过的11所小学中，有6所是由亚洲开发银行和欧盟资助修建的，而且这些校舍也是Lantan山区最好的校舍。［8］(P55)

近年来，虽然老挝的学校教育得到了长足发展，但距老挝《全民教育法案》确立的目标还有相当大的距离。自2002年以来，老挝教育部在世界银行的帮助下，开始把《全民教育法案》作为一项具有战略意义的发展规划实施，［9］同时还出台了一系列有关教师培训与教师管理的政策。

三、老挝基础教育改革中存在的主要问题

在过去十几年里，尽管困难重重，老挝政府在基础教育阶段还是取得了可喜成绩。学生入学率较新政府成立前明显提高，越来越多的教师得到了一定程度的培训。但是，由于老挝全国有将近一半以上的小学都不是完小，只开设一、二年级的课程，其中许多小学依旧在以“复式班”的形式上课，而且这些学校的老师大都没有接受过正规的教师培训，学生辍学的问题依旧很严重。

从整体上看，本研究认为老挝基础教育改革与发展进程中出现或遇到的主要问题有:首先，由于教育行政区域管理的去中心化，省级和区级教育部门在教育发展规划、预算和管理上缺乏统一性。其次，教育部、省级教育厅和区级教育局分工不明确，管理不规范，缺乏统一指导。其三，也是最重要的，教育资源严重缺乏，教职员工薪水太低，而且教育资源区域性差异很大。自从1997年教育经费由原先占国家财政预算的15%锐减到8%之后，［10］老挝教育的整体发展一直都处于一种缓慢发展的状态。基础教育经费尤其是周期性经费不足带来了一系列问题，严重地影响到老挝基础教育改革的进程。虽然有一些国外机构和非政府组织在提供资金和技术帮助老挝发展教育，但国外所提供的资金和技术援助只能解决一些眼前的需求，如资助部分特困学生、修建校舍、提供部分教材和教师用书等，解决不了实质性的问题。

众所周知，教师的数量和质量是保证教育改革取得良好效果的关键性因素。据亚洲开发银行统计，在1996～1997年，老挝共有教师25718人，其中只有8521人接受过正规培训。在这些接受过培训的教师中，有7500人达到“8+3” (即初中毕业+3年教师培训)的教师资历要求，有1021人达到“11+1” (即高中毕业+1年教师培训)的水平，也就是说，有66%以上的老师没有达到初中毕业水平和接受教师培训便走上了教师的工作岗位。而且，那些初中毕业并接受过三年教师培训的或者学历更高些的老师主要都流向首都万象，约占70%;而到Bokeo等偏远省区工作的高资历教师还不到12%。［11］(P197)另外，教师的生活条件也比较差，工资待遇比较低，迫使大多数老师从事第二职业，不能安心教学工作，这也是一个比较严重的问题。在老挝，许多省区都有拖欠教师工资的现象，有些地方的教师甚至连续几个月都拿不到工资。

如果没有一支稳定的数量足够、质量较高、业务素质较好的教师队伍，任何试图进行教育改革、促进教育发展、提高教育质量的努力都将化为泡影。老挝政府虽然也认识到了教育改革的成败关键在教师的问题，也采取了一系列的措施增加教师的工资，改善教师的生活待遇和加强教师的培养和素质的提高，但是，教师数量不足、质量不高的状况仍然没有得到根本性的转变。

目前，老挝教师的薪水还很低，小学教师的月薪整体上平均不到40美元，其中主要是基本工资，津贴、补助等仅占很小一部分。根据国际标准，教师的薪水至少应占人均GDP的2.5倍，因为与普通工人相比，教师受教育的水平要高得多。［2］(P277)为了鼓励教师到乡村尤其是偏远乡村教书，老挝政府采取增加津贴和补助等方式，如大多数少数民族地区的教师都能享受到低微的津贴和地区补助，但依旧没有多少教师愿意到那些偏远村落去工作。而那些已经在教书的教师，也大都在寻找机会离开。从下面的案例中我们会清楚地看到老挝教师待遇低、教师不安心工作的问题。

Nam Deany是一个Lanten人村寨，寨子里设有一个教学点，该教学点共有5个教师，都不是本地人，也都不是Lanten人。据校长反映，虽然当地政府给在山里教书的教师一些生活补助，但他们的收入仍远远不够维持生活。在这里，他们每3个月才能领一次工资，共80美元左右 (每个月不到30美元)。单职工的教师家庭，每月可从政府那里领取15000基普 (约合1.5美元)的基本生活补助费。因为政府所给的这点生活补助远远不够，村里分给他们一些山地，可以种一些橡胶树、玉米之类的作物来维持生活。同时，他们也饲养猪、鸡等家畜和家禽。

据校长夫人 (她也是老师)讲，5个教师中有4个都不安心在这里工作，只有1个女教师安心留下来，因为她嫁给了当地一个Tai Dam(黑傣)男人。他们夫妇已经多次向南塔教育厅及当地政府部门提出调离申请。她说，教师在山区服务的时限通常是3年，但3年后，这里的村长却不让他们走。教育厅为了避免给自己找麻烦，把教师能否调出山外的决定权下放到了村里，村长说了算。一般情况下，村长都不会轻易放走已经在本村任教的老师，如果他放走了教师，而空缺又没有人来顶替，学校就会瘫痪。因此，村长通常都不会自找麻烦。他们是1999年来这里教学的，在这里已经任教7年，但由于没有人愿意来这里教书，找不到顶替他们的教师，他们只能一直耗在这里，等待调离的时机。

刚来这里的时候，条件很艰苦。当时她们只有一间小茅屋，连吃饭的地方都没有，只能在床上凑合着吃。后来他们买来材料，村民捐了些木材，才建起了现在这个铁顶的竹墙小屋。当时，他们俩还都是代课教师，两个人每月的工资合起来才411000基普 (约合40美元)。为了生活，她卖掉了结婚时母亲送给她的银饰。当时村里人口还不多，河里还有不少小鱼。他们常去河里捕鱼，以补贴生活。由于工资太低，他们想辞去工作。当时种菜也比他们当代课老师挣得多，但如果一旦辞去工作，想再回来当老师就难了，经再三思量，他们最后还是坚持下来。现在情况好多了，每三个月他们两人可挣170美元，其中包括两个孩子的生活补贴(每三个月政府给两个孩子补贴114000基普)和山区教师补贴。现在他们养了9头猪、6只鸡，2只鸭，另外还种了几亩地的橡胶树。当地政府为他们提供了树苗和种植费用，2%的利息，树长成之后，10年内他们用所产橡胶连本带息进行偿还。因为他们一直想调回南塔工作，现在没有再向村里要地种植其他庄稼。如果他们能够调走，可以把橡胶地转卖给当地村民。

在老挝，拖欠教师薪水可能是教育经费不足最常见的现象之一。教师的薪水应该完全由中央财政预算支付，省级教育厅、区级教育局以及地方教育部门主要负责制定教师薪水预算计划和管理教师工资发放等工作。小学教师的工资主要由当地教育部门管理和发放。据调查，约有三分之一以上的教育局声称政府下拨的教育经费不足以支付教师的工资。［12］拖欠教师工资的最主要原因是地方税收严重不足，在那些穷困省区，情况尤为如此。

教学是培养人才最基本最主要的途径，课程又是教学中的核心因素。课程改革是教育改革的核心，因为课程是教育系统中的核心因素，集中体现着教育的培养目标，反映着教育者的价值取向和社会发展对人才的素质要求，决定着受教育者所形成的知识结构、智能结构和非智力因素的结构，直接控制着所培养人才的规格和质量。［13］(P24)在老挝，普通教育所有阶段的课程开发、设计与印刷均由老挝教育科学研究院 (the Research Institute of Educational Sciences)全权负责。目前，由于人力、财力严重不足，基础教育所需教材和辅导资料严重短缺，这也是老挝基础教育质量低下的一个主要原因。2006年，笔者在老挝北部进行田野实地调查时发现，在所调查过的11所小学中，有半数以上的学生都没有课本。实际上，在老挝的大多数小学和初中，教材和辅导资料短缺是最常见的问题之一，而且这个问题可能会贯穿于老挝学校教学改革的整个过程。

四、结语与讨论

应该特别强调的是，课程和教材辅导材料的研发与人才培养密切相关，这个问题在初中教育阶段显得尤为突出。当然，老挝政府对于实现合格基础教育的目标，如扩大初中教育规模和相关能力培养需求在资源需求方面也没有充分的准备。本研究认为，为评估实现合格基础教育目标的可行性和资源需求，我们应该更加细致和深入地分析基础教育改革的政治和制度过程。

为确保所有的孩子和教师都能够平等地享受课程资源，做到每个学生都有教材，每个老师都有教师用书，老挝政府必须改革当下的学校资源供需制度。目前学校的资源供需体制仍属于计划供应制，而且，在很大程度上有赖于国外资助课程教材的研发、印刷和发行。相比之下，由市场调控的供需制度会更加有效，这样学校可以根据需求自主订购。此外，为更好地发挥需求导向的资源管理体制，应该引入诸如学校自主管理资金和当地社区参与筹资等经费管理机制。此外，还应该采取措施提高学校课程改革实施的效率。老挝的基础教育改革表明，注重教师职业发展与课程教学方法和教学内容以及学生学业成绩评估之间的关联性，对于有效地实施课程改革至关重要。

［1］ Ogawa，Keiichi．“Higher Education in Lao PDR”，in Y．Hirosato and Y．Kitamura，eds．，The Political Economy of Educational Reforms and Capacity Development in Southeast Asia，pp．283 －301．New York:Springer．2009

［2］ Hirosato，Y．and Y．Kitamura，eds．，The Political Economy of Educational Reforms and Capacity Development in Southeast Asia．New York:Springer．2009．

［3］Government of Lao PDR(GOL)．National Growth and Poverty Eradication Strategy．Vientiane:GOL．2006b．

［4］Government of Lao PDR(GOL)．National Education for All Action Plan，2003－2015．Vientiane:Ministry of Education．2004．

［5］ Ministry of Education(MOE)．Education for All:Mid－Decade Assessment．Vientiane:MOE．2008．

［6］Asian Development Bank(ADB)．Report and Recommendation of the President，Basic Education Sector Development Program．Metro Manila:ADB．2006b．

［7］Luang Namtha Provincial Education Department．Report of Implementation of the Plan for Developing Education in the Year 2005－2006．Luang Namtha．2000．

［8］袁同凯．老挝北部Lanten人的学校教育:人类学视野中的个案研究［J］．民族教育研究，2009，6．

［9］Asian Development Bank(ADB)．Operational Policy Report，Strengthening Decentralized Education Management．Bangkok:UNESCO Asia and Pacific Regional Bureau for Education．2003．

［10］World Bank．Lao PDR Public Expenditure Review，Country Financial Accountability Assessment，Joint Report of World Bank，International Monetary Fund and Asian Development Bank．Volume 1/11．Washington，D．C．:The World Bank．2002．

［11］Stephens，David．Culture in education and development:principles，practice and policy．Oxford，U．K．:Symposium Books．2007．

［12］ World Bank．Public Expenditure Tracking Survey in Primary Education and Primary Health:Making Services Reach Poor People．Washington，D．C．:The World Bank．2007．

［13］彭永渭，刘仁勇．美国八十年代基础教育改革述评［J］．外国教育研究，1997，2．