民间的积极性还需充分调动

吕爽

中国养老市场是怎样的一个现实？未来该怎样发展？养老资源能否重新分配？这些疑问始终困惑着养老产业。近日，《瞭望东方周刊》据此独家专访了民政部部长李立国。

中国数字

《瞭望东方周刊》：中国的老龄化问题，有哪些数字是特别值得关注的？

李立国：我国人口老龄化呈现“三加快”的显著特点，面临的挑战之多是世界其他国家所没有的。一是老年人口增速加快，目前，我国60岁及以上老年人口已达1. 85亿，约占总人口的13. 7%。二是高龄老人增速加快，高龄人口增速超过老龄人口增速。现在我国80岁以上老年人口有2000万，约占老年人口的10. 8%。三是空巢化加快。农村青壮年劳动力外出务工、经商、上学造成大量空巢老人，城市青壮年与父母分别居住的情况也十分普遍。2010年，全国有65岁以上空巢老年人4150万，约占老年人口的23. 3%。

《瞭望东方周刊》：这些数字给未来的中国养老带来什么压力？

李立国：我国是世界上老龄化发展速度最快、规模最大的国家。老年人口增速超过新增人口增速，“十二五”时期老年人口增量将超过新增人口增量，并在未来几十年中呈持续升高态势，劳动力供养负担不断加重。

预计到“十二五”期末，全国老年人口将增加4300多万，达到2. 21亿，约占总人口的16%。空巢老人将超过5100万人，占老年人口的近1/ 4，对养老服务的需求不断增强。

“十二五”期间，80岁以上高龄老年人将年均增长100多万，2015年将达到2400万人，约占老年人口的11%。高龄老人往往走向失能人群，照料问题也日益突出。

《瞭望东方周刊》：除了严峻的数字，解决中国养老问题还面临着什么困难？

李立国：我国社会养老服务体系建设存在着一些突出的困难和问题。

一方面，养老的供需矛盾突出。千名老年人拥有养老床位数只有19. 1张，不仅低于发达国家50‰~70‰的平均水平，也低于一些发展中国家的水平。养老服务项目偏少，设施功能不完善、利用率不高。社区和居家养老服务发展缓慢，布局不够合理，部分地区养老机构一床难求和床位闲置现象并存，区域、城乡之间发展不平衡。

还有，在发展社会养老服务上，民间的积极性还没有充分调动起来。养老行业属于投资大、周期长、回报率低的微利行业。

此外，养老服务队伍专业化程度还不高。全国从事养老护理工作的从业人员不足百万，大部分养老护理员缺乏基本的护理知识、经验和技能，专业化程度较低。养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才缺乏。

难上加难的工作

《瞭望东方周刊》：如何调节矛盾突出的供需关系？

李立国：民政部扎实推进以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系建设，希望能够尽快满足人民群众日益增长的养老服务需求。

我们一直在加快推动建立适度普惠的老年福利制度。现在，全国已经有15个省份建立高龄老年人补贴制度，16个省份建立养老服务补贴制度，从而减轻养老的经济负担。

还有就是推进居家、社区、机构养老服务共同发展。我们已经在多个省市逐步推进居家养老服务，在城镇基本建立了以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老年人为重点，依靠专业化服务机构，提供多种服务的居家养老服务体系。

目前全国城乡养老机构发展到4万多个，养老床位350多万张，每千名老年人拥有养老床位到19. 1张。

《瞭望东方周刊》：针对养老服务队伍建设上的问题，有没有相应的解决方案？

李立国：民政部一直关注养老服务专业化、标准化方面的工作。为了推进养老服务队伍建设，民政部推出了职业资格和技术等级管理制度，加强养老护理员的专业教育、在职教育和岗位技能培训，力求养老服务队伍的整体素质、职业道德和业务水平能够不断改善，服务质量不断提高。

还有就是加强标准化建设，制定和完善养老服务相关标准，加大宣传、贯彻和落实力度。

《瞭望东方周刊》：“十二五”期间，政府对养老工作有什么新的设想？

李立国：2011年12月，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划（2011－2015）》，系统地提出了“十二五”时期我国社会养老服务体系建设的指导思想、基本原则、基本内涵、功能定位、建设任务和保障措施。

专项规划提出，到2015年，我国要基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系，每千名老年人拥有养老床位数达到30张，居家养老和社区养老服务网络基本健全。

具体体现在六个方面：

一是政策法规体系逐步健全。建立健全相关法律、法规，完善社会养老服务准入、退出、监管制度，完善扶持优惠政策，进一步落实和扩大老年人社会优待，保护服务对象的合法权益。

二是要使养老床位快速增长。按照每千名老年人拥有养老床位数达到30张的目标，加强各类养老服务设施建设，增加养老床位。

三是建立居家养老服务网络，完善社区养老服务设施，以此为依托，推动居家和社区养老服务在城市普遍展开，在农村加快发展。

四是加强社会养老服务标准化建设，制定和完善相关标准，加大宣传、贯彻和落实力度。

五是加强社会养老服务的信息化建设，实现居家、社区和机构养老服务的有效衔接。

六是加强从业人员的职业道德建设、教育培训和职业资格鉴定工作，建立以养老护理员为重点的人才培养体系和人才发展规划。

《瞭望东方周刊》：预计达到什么样的效果？

李立国：我们希望通过“十二五”期间的努力，到2015年，基本建立起目标明确、体系健全的政策法规体系，促进社会养老服务规范化发展；全国养老床位总数达到660多万张，实现养老床位总数翻一番；按标准改造30%现有床位，养老服务设施基本满足社会需求；居家和社区养老服务基本覆盖100%城市社区和50%以上的农村社区，全国基本建立起形式多样、方便适用、广泛覆盖的居家和社区养老服务网络。

此外，还要基本建立起比较完善的具有支架性的标准体系，社会养老服务标准化水平大幅度提高；国家和省级层面基本建立起统一的社会养老服务管理信息系统，信息技术广泛用于城乡居家、社区和机构养老服务，使工作效率和管理水平进一步提升；初步形成一支规模适度、结构合理、爱岗敬业、素质优良的养老服务人才队伍，为养老服务事业发展提供有力的人才支撑。

大力支持公办养老机构

《瞭望东方周刊》：公办养老院应该在社会养老中承担什么责任？

李立国：我国公办养老机构代表政府履行基本养老服务职能，承担着“三无”、五保以及低收入的高龄、独居、失能老年人的养护、康复、托管任务和面向社会养老服务体系的示范、培训等功能，发挥着基础性、支撑性作用。为了促进公办养老机构建设与发展，民政部一向给予支持。

《瞭望东方周刊》：对公办养老院的支持体现在哪些方面？

李立国：首先肯定是加大资金的投入。2009年~2012年，民政部会同国家发展改革委，连续四年安排25亿元中央预算内专项资金，支持各地推进社会养老服务体系建设，重点加强公办养老服务设施建设。“十一五”期间，民政部本级福利彩票公益金资助地方建设和改造了600多个老年福利机构，用以完善设施服务功能，改善老年人集中供养条件。

当然还要有积极的指导和引导。民政部明确提出，政府主要投资建设以收养孤老优抚对象、“三无”、五保、低收入和失能老年人为主的供养型、养护型、医护型养老机构。

此外，还要推动机制创新，让公办养老院能够经得住市场的检验。民政部积极推动建立与市场经济相适应的公办养老机构运行方式，增强机构发展的内在动力。

《瞭望东方周刊》：对公办养老院具体提出哪些要求？

李立国：民政部对各地公办养老机构的建设布局提出了明确要求，规定国家和省级层面要建设若干具有实训功能的养老机构；地级及以上层面要至少各建有1所专门为失能老年人提供服务、示范性及兼顾养老护理员培训的老年养护机构。

县级层面要至少各建有1所以养老服务为主，兼顾为残疾人、孤残儿童等提供服务的综合性社会福利机构。

乡镇主要建设农村五保供养服务机构，并鼓励有条件的供养机构向区域性养老服务中心转变，在保证农村五保对象集中供养需要的基础上，向农村低收入、高龄和失能老年人提供服务，并为农村居家和社区养老服务提供示范和支持。

民政部还明确提出，有条件或者新建的公办养老机构，可在明晰产权的基础上实施公建民营，探索以承包、委托运营、合资合作等方式，通过公开招投标，转给社会组织、企业、个人等运营。公建民营养老机构，可通过服务收费、政府补贴和慈善捐赠等多种渠道筹集运营费用。同时要求规范公建民营合作协议，确保公建民营养老机构公益性质不变、养老服务性质不变、国有资产不流失。

鼓励民办养老机构的兴办

《瞭望东方周刊》：如何看待民办养老机构的作用？

李立国：社会参与是发展养老服务的必由之路。近年来，国家采取了一系列政策措施，鼓励企事业单位、民间组织和个人等社会力量兴办养老机构。自2000年以来，国务院和相关部门先后颁布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等政策文件，对社会力量兴办养老机构，在规划、建设、税费减免、用地、用水、用电等方面提出了一系列优惠政策。

地方也结合当地实际，制定和实施了许多优惠政策，并采取民办公助、公建民营和购买服务等方式，扶持民办养老机构发展。在政府引导、组织和资助下，越来越多的民间资本涌向养老服务领域，形成了多种所有制成分、多方面社会力量参与兴办养老机构的局面。在一些地区，如江苏、浙江、福建、广东、海南、大连等地，民办养老服务设施的数量已接近或超过公办养老服务设施数量。

《瞭望东方周刊》：应该如何调动社会力量参与社会养老服务事业的积极性？

李立国：近年来，国家为了扶持社会力量兴办养老机构或参与养老服务事业发展，在土地供应、资金补助、税费减免等方面出台了一系列优惠政策，但一些地方还缺少相应的配套实施机制。我们希望能够在各级政府主导下，通过优惠政策落实，着力扩大社会力量参与，发挥市场多元主体作用，整合利用各方资源，壮大养老服务事业发展能量。

《瞭望东方周刊》：建民办养老机构有没有“门槛”？

李立国：对养老机构的管理目前主要是通过登记许可的形式，分别由民政部门、工商部门、编制管理部门依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《企业法人登记管理条例》和《事业单位登记管理暂行条例》实行法人登记，尚未建立统一的养老机构设立许可制度。

要看到，养老机构的服务对象是老年人，需要提供的养护、康复、托管等服务关系到老年人的人身健康和生命财产安全，应该在其办理法人登记前实施统一的设立许可。

《瞭望东方周刊》：对民办养老机构的监督管理工作，需要哪些方面的完善？

李立国：鼓励民办养老机构发展的下一步，就是切实做好对民办养老机构的监督管理，促进社会养老服务事业健康发展。

首先还是应该加强法律法规建设。现在正在修订《老年人权益保障法》，有可能建立养老机构设立许可制度，为养老机构发展提供法律保障。

还有，在行业标准化的建设上，要完善养老服务建筑设施、人员配备、分类管理、安全卫生等标准，加快建立养老机构等级评定及老年人入院评估、养老服务需求评估、养老服务质量评估等制度，推动民办养老机构规范化发展。

在民办养老机构人才队伍建设方面，要开展养老服务从业人员职业道德建设、专业技能培训和职业资格鉴定，建立养老机构院长岗前培训和养老护理员持证上岗制度，提升养老服务质量和水平。

此外，要加强民办养老机构的内部管理。指导民办养老机构严格管理服务，健全规章制度，落实安全责任，排除安全隐患，建立安全保障长效机制。

还要加强行业组织建设。培育和发展养老服务行业协会，发挥其在养老服务行业自律、监督、评估和沟通协调等方面的作用。鼓励行业协会参与受理、收集养老服务投诉信息，及时向行业管理部门和民办养老机构提出意见和建议。