体育公共服务均等化的实施路径研究——以财政法保障为视角

刘 苏

(1.中国药科大学 体育部，南京210009;2.上海体育学院 经济管理学院，上海200438)

利用财政保障公共服务均等化的实现已经成为当前我国改革和发展的重点。2006年3月，十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》、2006年10月，党的十六届六中全会《决定》分别从共同财政体系建设的角度提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务和目标;2007年10月，党的十七大也从完善公共财政体系的角度强调了基本公共服务均等化的重要作用。体育公共服务均等化作为公共服务均等化的下位概念，同样从财政保障的角度探讨体育公共服务均等化的落实至关重要。目前，我国体育公共服务资源没有在整个社会公平均衡地分配，导致体育公共服务结果和机会的不均等。为此，政府采取统筹兼顾的财政法保障机制来实现体育公共服务的均等化具有重要的现实意义。

1 体育公共服务均等化的内涵

公共服务均等化是指政府及其财政要为公民提供均等的公共产品和服务，包括资源配置、收益分享、财政投入、服务和供给水平等。体育公共服务均等化作为公共服务均等化的下位概念，是指政府为社会公众提供基本的、大致均等的体育公共产品和服务，是政府公共服务均等化政策在体育领域的体现，指在某一行政区域内的民众都能享有大体相同的公共体育资源和公共体育服务。体育公共服务的均等化主张政府保能障公民平等地享有国家提供大致均衡的体育公共服务。其不受公民的性别、年龄、民族、地域、户籍地影响，也不受公民所处地区、城乡、人群的差别的制约。其实质在于政府发挥保障全体社会成员的体育基本权利的职能，提高政府供给体育公共服务的制度化程度。

按照经济学边际效应原理，体育公共服务均等化就是要求将资源优化重新统筹配置，重新调整原有的体育公共服务体系，而产生更好的效应。财政法保障机制可以有效地确保体育公共资源配置和公共产品供给的效率;可以使政府以最低成本提供公共产品，调整资源的配置的效率，满足社会公共需要。最终在兼顾公平与效益的前提下，实现体育公共服务均等化。

2 实现体育公共服务均等化的价值意蕴

2.1 维护社会的公平和正义

正义是一种理想的社会关系，它把人与人之间的社会关系理想化，并根据对实现这种理想起推动作用还是阻碍作用，作为判断现实中的社会制度、经济制度和政治制度的标准。体育公共服务均等化作为政府实现分配正义、促进社会和谐发展的重要途径，它是政府公共政策的基本内容。实现体育基本公共服务的均等化是一项长期而艰巨的任务。因为公平、均衡就是使各种社会利益关系得到妥善协调，社会公平和均衡得到切实维护和实现。以改善民生，扩大公共服务为基本途径，并让人们共同分享成果，促进社会公平正义及和谐社会的构建。可见，我国现阶段主要任务之一，在公平、正义理念指导下，满足人民群众日益增长的物质和文化需求，让人民群众共享发展的成果。体育公共服务均等化的落实就是一个“公平正义”的体现。现实中，在举国体制下，体育领域的财政支出严重失衡导致体育公共服务的不均等，不同地区、城乡间、不同社会群体在体育公共服务享有方面存在着巨大的差异。我国体育公共服务非均衡化现象违背“公平、正义”价值诉求，阻碍我国的经济发展，导致了社会的不和谐。因此，建立公正合理的财政法治体系，将是一条实现中国体育公共服务均等化的较优路径。

2.2 保障公民的基本体育权利

体育公共服务均等化主要集中在有形的基础性体育公共服务领域，即包括国民体质监测、公共体育场地设施服务、公共体育教育服务等。公民均等地享受公共体育服务是公民与生俱来拥有的权利，国家作为体育公共服务均等化的供给主体，有责任审慎决定有限体育财政资金的合理使用，选择最优的方案以最大程度地实现体育公共服务在各阶层中平等享有。可见，实施体育公共服务均等化是保障公民体育权利的现实之需。因为，权利的实现是建立在物质基础之上的，民众的基本权利不能超越它所处的社会发展水平，即“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”［1］，没有体育公共服务作为物质基础，宪法赋予公民的生命健康权利，仅仅是纸上的权利，而不是现实中权利。公民享受基本均等的体育公共服务被认为与生俱来的权利，体育公共服务均等化早已成为发达市场经济国家政府的基本施政纲领。

3 财政制度中体育公共服务“非均等化”的表征

体育公共服务主要靠政府体育财政投入所形成的公共体育资源供给。当前，从我国体育财政支出结构看，体育公共服务非均等化问题严重。体育领域的财政支出偏重竞技体育，轻视群众体育，竞技体育占用了大部分公共开支，而群众体育只停留在文件上。公共体育资源总量短缺导致人均水平较低、城乡之间体育资源存在较大差异、区城之间大众体育人口和消费存在较大差异、城市弱势群体公共体育资源的享有被相对剥夺、公众社会体育相关服务存在严重缺失［2］。

3.1 体育公共服务财政支出逐年下降

发达国家的地方政府通过大幅度增加对大众体育的经费投入，来实现体育公共服务的均等化。西欧大多数经济发达国家的体育经费支出占本国GDP的1%以上。而我国，从计划经济至今，政府对体育公共服务体系总体投入一直远小于对财政和基建投资规模增长。2002年至2007年，体育事业经费投入占GDP的比重仅为0.12%左右。随着我国体育市场化、社会化的发展，体育财政来源多元化，体育公共服务财政支出比重理应有所增加，但我国体育公共事业的投入比例却不升反降。相关统计表明，公共财政支出的群众体育事业经费只占公共财政体育事业费的3.2%。这种体育公共服务经费严重不足，且不能随财政收入的增长而增加的情况必须引起有关部门的关注［3］。

3.2 体育公共服务的事权和财权不对称

随着政府职能的转变，我国政府的职能应由传统管制型的“大政府，小社会”向“小政府，大社会”转变。当前，由于我国法律对于政府间事权和财权的不统一，“财权上交、事权下放”的非对称性分权体制，这造成我国体育公共服务严重供给不足，体育公共服务供给权责的“畸形”，致使基层政府体育公共服务职责和能力的严重不对称。“财权上交、事权下放”的税制下，地方政府在融资渠道有限的情况下，为了负担大量的公共服务项目，不得不背负起巨额财政负担。例如，2006年的财权为52.8%，事权为24.7%，地方财权47.2%而事权达75.3%［4］。1978—2008年，体育事业经费共投入2101.557亿元，其中，中央体育事业经费共投入307.29亿元，地方体育事业经费共投入1794.267亿元［5］。加之，我国基层政府没有税收立法权和独立的主体税种，没有举债权，基层财政掌控的收入极其有限。据统计，目前占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。可见，地方政府，特别是广大农村地区，提供体育公共服务能力很差，财政上到了无力顾及的地步。显然，实现各级财政收入和支出能够和体育公共服务的事权相对称显得尤为重要。

3.3 财政转移支付制度不合理

目前，我国财政转移支付制度总体设计存在缺陷，形式比较混乱，结构不合理，管理混乱。首先，分配支付制度畸形。我国财政转移支付所依据的标准依然是“基数法”，对所有地区无差别的基数税收返还，此税收返还制度是一种畸形的分配支付制度，由于它过多考虑地方既得利益，其结局“富地越富，穷地越穷”，不仅不能解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而加剧了地方收入分配不合理现象，使财政转移支付制度的均衡作用很难发挥。从我国东西部体育公共服务、城乡体育、大众体育与竞技体育的巨大差异中可以看出这种畸形的分配支付制度的缺陷。其次，转移支付结构不合理。当前，在转移支付结构中，一般性转移支付偏低，其所占比重很小目前只占转移支付总额10%［6］，导致地方政府不能为本地民众提供充分的体育公共服务。第三，财政转移支付的灵活性太强。我国通过财政转移支付来实现地方政府财政能力均等化以及中央的宏观调控。中央政府根据具体情况，综合运用规定用途和不规定用途、有附加条件和无附加条件相结合的无偿补助方式，确定所要适用的转移支付形式。到底采取何种形式的财政转移支付，往往是由中央财政部门根据政策去灵活掌握的，法律对这种灵活性的约束力较弱。虽然目前我国有《过渡期转移支付办法》规制政府间财政转移支付，但由于该办法属于部门规章，立法层次低，由此造成在转移支付权威性、威慑力较弱。因此，为了使财政转移支付的作用得以最大程度地实现，应通过法律手段适当减少中央财政转移支付的灵活性。

3.4 体育公共服务财政支出实行政府“自我监管”

目前，政府作为一个宏观管理者的职能部门，集政策制定、服务提供和绩效评价于一身，既是一个政策的制定者，又是一个具体的执行者，也是一个自己监管自己的监督者，这样导致政府提供的体育公共服务的“可测性”较差，“雪炭工程”就是一个例证。“雪炭工程”综合健身馆援建项目从项目设计、建设单位的确定到实施工作、资金使用情况的监督都由体育总局统一组织进行。综上，体育公共服务均等化的实施是一个系统工程，由于立法缺位，导致执法、司法以及法律监督等多环节的法律实践处于空白阶段，由此，政府需要建立健全有效地问责和监管机制，完善新的财政政策法规以确保体育公共服务均等化目标的实现。

4 实现体育公共服务均等化的依据及其途径

4.1 财政保障体育公共服务均等化的理论依据

现代西方公共财政学形成的前提是市场失灵理论。市场失灵理论认为:完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式;但在现实经济中，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，现实中是不可能实现的。由于垄断、外部性、信息不对称和在公共物品领域，仅仅依靠市场机制来配置资源无法实现帕累托最优，出现了市场失灵。体育公共服务属于公共物品的范畴，必须由国家公共财政开支来解决。体育公共财政的基本职责在于为市场机制的有效运行提供最基本的公共服务(供给公共体育产品和准公共体育产品)来弥补市场失灵。由于公共服务具有不可分割性、非竞争性和非排他消费的“外部性”，理性经济人出于逐利的本性，在对边际收益与边际成本衡量后，不愿意提供体育公共服务，在享用体育公共服务时，存在“搭便车”的心理，从而导致市场供给的失灵。为此，加强财政立法，完善财政法律制度，以合理的财政投入确保政府承担起体育公共服务供给的责任，弥补市场失灵所带来的体育公共服务的不足，能保障我国体育公共服务均等化的实现。

4.2 保障体育公共服务均等化的财政法依据

4.2.1 国外相关法律规定

目前，世界许多发达国家，如德国、加拿大、澳大利亚、日本、英国都制定了一系列的财政法律制度，保障财政转移支付运行的公平、科学和透明;保障国家财政转移支付的公正、效率性;从而保障了本国体育公共服务均等化的实现。日本、德国、英国三国都设计了一套较科学的转移支付方法——“因素法”，采取以“因素法”确定支付额的财政转移制度，加之各国体育设施配套建设的相关政策出台，确保了体育公共服务均等化的落实。如，日本1961年6月颁布的《体育振兴法》、1972年12月的《关于普及振兴体育运动的基本计划》的政策、1989年11月《关于面向21世纪体育振兴计划》的咨询报告书;德国1960年促进社会体育发展颁布的《黄金计划》，相关政策为推动社会体育发展提供了有力保障。同时，发达国家完善的财政监督体系、严格的财政监督程序，保障了各级政府利用财政资金的合理性和合法性，满足了民众对体育公共服务均衡化的需求。如日、德、英三国都制定较详细的法律规范，通过立法将财政监督纳入法制的轨道。如日、德、英三国都制定较详细的法律规范，通过立法将财政监督纳入法制的轨道。例如日本的《预算决算及会计令》、《关于国家债权管理等的法律》、《会计检查院法》，德国的《基本法》、《财政权一可持续发展法》、《联邦审计法》，英国的《同一基金法案》、《议会法》、《地方政府法》［7］。

4.2.2 国内相关法律规定

相比发达国家，我国采用一些条例、办法、规定、法律来指导、规范体育公共财政投入使用等。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》、《全国体育场地维修专项补助经费管理办法》、《全国综合性体育运动会预算定额补助办法》、《中华人民共和国体育法》、《公共文化体育设施条例》、《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》、《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》、《全民健身条例》，由于这些条例、办法和规定没有明确财政转移支付制度的主体，财政转移支付制度的程序，导致其很难保证体育财政资金在转移支付过程中的权威性、可行性、操作性。

4.3 体育公共服务均等化财政法保障机制

4.3.1 确立以法律为基础的体育公共财政体制

由于体育财政体制的法制化程度不高，中央和地方在体育财政关系上缺少稳定的法律约束，直接导致交易成本的增加，地方政府为了获得中央的财源支持，实现体育公共服务的均等化，往往利用体制和规则的漏洞实现自身利益的最大化，最终陷入“囚徒困境”。为此，应以法律为基础来确立政府间的财政关系，使中央政府和地方政府各自享有的权利与承担的责任都以明确的法律形式呈现出来。

4.3.2 实现财权与事权的统一

实现财权与事权的统一，是体育公共服务均等化实施政策调控方面的重要方式。为了实现事权与财权的统一，必须科学界定各级政府的体育公共服务支出责任，合理划分各财政主体的职能范围和权责关系，健全财权与事权相匹配的财税体制。

1)建立均等化的分税制

建立均等化的分税制体制，改变现行分税制“重财权、轻事权;财权上交、事权下放”的非均衡性状态，通过支出划分、收入划分与转移支付“三位一体”的综合手段，加大中央财政对体育公共服务的投入力度，出资比例，重点加大对中西部和农村地区体育公共服务的扶持力度，最终使地方政府借助中央转移支付来解决因财政收支不对称而导致的体育公共服务供给失效问题，从而使各级政府间实现协同效应。

2)明晰政府间事权

属于国家整个范围的体育公共服务、具有全民性质的体育公共产品和准公共产品，应由中央政府承担，其所需的财政资金也有中央财政拨付;大众体育公共服务属于地方政府事权范畴，此种体育公共服务具有外溢性强的特点，中央政府也应承担一部分，中央政府根据各地财政能力，按科学、公平、合理的财政支付标准，进行财政转移支付，实行财政援助，帮助减轻经济落后地区政府对大众体育公共服务财政支出压力。

4.3.3 制定财政转移支付制度

转移支付制度是实现基本公共服务均等化的最重要手段。为了确保财政转移支付的公正、财政资金的合理分配，弥补地域财政差距，保障地方政府提供公共产品的能力。世界上许多发达国家，比如日本、德国、英国普遍以法律形式、甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定。正处实现体育公共服务均等化的中国政府，应通过立法，借鉴、发达国家转移支付制度，保障民众享受体育公共服务的均等化。

4.3.4 健全财政监督机制

为了实现中国体育公共服务的均等化，健全财政监督机制是重要环节。目前，我国的体育财政监督机制不完善，立法层次不高，监督力度不够，审计监督的独立性不强。为此，我国应借鉴澳大利亚、新加坡等国家的财政监督经验，完善我国的各项监督制度，加强社会监督方面的立法，以法律的形式明确界定社会监督的主体、权限、行使监督权的程序，确保体育公共服务财政监督过程的规范化、制度化。

4.3.5 创设公众参与的财政预算制度

透明的预算制度是建立体育公共服务财政体制的核心，实现体育公共服务均等化的必要保障。目前我国体育公共服务主要是政府“自上而下”提供，民众享受的。这种没有民众参与而所政府提供的体育公共产品往往与民众的需求、喜好相差甚远。

因此，创设公众参与的财政预算制度是实现体育公共服务均等化的前提。观众参与的财政预算制度可以将有限的体育财政资源用在“刀刃”上，最大限度地减少盲目支出和资源的浪费。这种制度要求政府在体育公共预算的制定、执行以及监管过程中主动向公众提供参与的渠道，接受各方面的监督。各级政府在做出决策之前，应该将体育公共服务的项目、内容、财政支出的范围及时公布，接受民众的评议;重大体育公共服务项目，应举行听证;发挥非政府组织(各体育协会、团体)信息传递功能，把公众对体育公共服务的需求及时传达给政府体育工作部门，最终保障我国体育公共服务均等化的实现。

4.3.6 实行以“体育公共服务均等化”为重点的政府绩效考评机制

我国自上而下的政府官员考核机制与政绩唯“GDP”指标，导致地方政府将中央转移支付的财政收入主要用于经济建设，基本公共服务的投入几乎微乎其微，从而导致了地区之间基本公共服务水平的非均等化。体育公共服务领域情况并无二样，体育部门的官员作为理性“经济人”，为了升迁，追求政绩最大化，以金牌的数量评估其政绩，因此他们的“经济人”决策行为，形成的是人们不需要的竞技体育公共服务产品，而人民需要的大众体育服务产品，政府没能有效供给。同时，体育公共服务具有的需求分散性、投资周期长、收益慢等特征，必然导致政府供给体育公共服务的利益驱动缺失。

因此，为了避免政府供给体育公共服务动力不足、数量缺乏、结构失衡等问题，必须改变在考核体系中以金牌数量、冠军锦标等指标占绝对权重的状况，把体育公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中［8］;增强体育公共服务在政府发展评估中的地位，确立以基本体育公共服务均等化为重点的多元化的政府绩效考评机制，将这种考评予以法定化，以确保政府职能由“单一型”向“多元型”、“唯金牌论”向“公共服务均等化”转变，以促进体育公共服务由“随‘意’供给”向“有效供给”迈进，以确保体育公共服务均等化的实现。

［1］马克思恩格斯选集(第3卷)［C］.北京:人民出版社，1995:305.

［2］王兴才.体育公共服务国际比较与启示［J］.体育科研，2009(2):29.

［3］冯国有.体育公共服务均等化及其财政政策选择［J］.上海体育学院学报，2007，31(6):28-29.

［4］中国统计年鉴(2007)［M］.北京:中国统计出版社，2007.

［5］李丽，张林.体育公共服务:体育事业发展对公共财政保障的需求［J］.体育科学，2010，30(6):53-58.

［6］安体富，任强.公共服务均等化，理论、问题与对策［J］.财贸经济，2007(8).

［7］李炳鉴，潘明星，王元强.比较财政学［M］.天津:南开大学出版社，2005:174.

［8］蓝国彬.实现城乡公共体育服务均等化的路径思考［J］.体育与科学，2010，31(2):63-66.