社会管理创新视角下群体性事件处置的困境与突破——以乌坎事件为例

万艳霞

（广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541006）

胡锦涛总书记在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班典礼上对于社会管理创新进行了阐述，提出了寓管理于服务中的理念，强调依靠群众、服务群众，并通过更加精细化的社会政策设计与实施过程，提升社会管理科学化水平。在处置群体性事件中融入现代社会管理创新理念对于和谐社会的构建具有重大意义。[1]

群体性事件是指特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，通过没有合法依据的规模性聚集、表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件。可分为维权抗争、社会纠纷、有组织犯罪、泄愤事件四类,具有复杂性、组织性、效仿性、破坏性和反复性等基本特征。[2]

根据国家有关部门公布的资料,最近十年来发生的群体性突发事件在迅速增加。全国群体性事件1993年8709宗,此后一直保持快速上升趋势,1999年总数超过32000宗,2003年60000宗,2004年74000宗,2005年84000宗,2006年达到90000宗,其中以工人和农民为主体的维权性事件约占了全部社会群体性事件的75%以上。2005年全国农村共发生群体性事件30300多起，其中因土地引起的群体性事件约19700起,占农村群体性事件的65%以上。[3]这些事件基本上是群体性维权事件，其性质都是围绕利益的合法性之争，无政治性权力之争，其目的是主张自己的利益，以期问题得到公开、公正、公平解决，利益得到合法、合理的实现。

群体性事件的处置是社会管理创新的一项重要内容，是社会管理创新的应有之意，其处置的成功与否关乎到社会管理创新成功与否。

一、社会管理创新中群体性事件处置的困境

（一）事件处置权威部门对群体性事件性质掌握不准确，导致处置被动甚至错误

公安部2000年制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》将群体性事件定义为：群体性治安事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。其实质是从公安部门自身工作的角度来研究问题，其结果是在理论与实践上忽略了群体性事件的其他方面的分析，使相关部门缺乏对此事件的正确认识，脱离实际，导致处置过程中的被动甚至处置错误。

1.处置部门处置思维与模式的错误。当前社会管理主要存在着传统管理方式落后、社会风险评估机制部门缺失等问题，有些部门遇到群体性事件，处置的思维模式依旧是习惯性的阶级斗争模式，或者叫敌我斗争模式。看到一个异己的利益群体出现，立刻唤醒敌情意识，人民内部矛盾便转化为敌我矛盾，各种对付敌人的手段都用上了。显然，这种思维模式对现实的判断与事实真相往往距离很远，敌对思维模式在一层一层的事件处理模式中一再出现。乌坎事件中某些部门的相关人员就曾谈到境外敌对势力，谈到烂媒体介入，然后就是威胁，这就是典型的敌对思维模式。

2.漠视甚至不承认群众利益、机械僵化的维稳性思维模式。受传统思维中的“全能国家”、“强政府、大社会”的社会管理格局的影响，不少基层政府维稳的基本思路，就是淡化甚至废弃国家司法的权威，强化行政权力的调控及高压权威，动用财政力量，花钱买稳定，欺骗哄服公众，甚至通过行政权威压服公众。哄服、压服、封闭、欺骗、封锁舆论、秘密监视、花钱买稳定、动用武力等各种手段打击领头者，关押与遣送上访群众，甚至动用黑势力打死暗杀上访群众，死不承认公权力的失误和过错等现象常见诸报端。所采取的都是“应急式”、“权宜式”的处置方法，而不是建立常规式的及时准确地真正解决群众正当利益诉求的处置方式。

（二）权威部门的官僚主义和腐败行为导致群体性事件处置不及时

当前我国处于社会转型期，随着社会管理创新格局的推进，政治、经济和社会各方面改革的深入，经济、社会领域不可避免地会出现一些纷繁复杂的矛盾和问题,导致群体性事件数量的急剧上升，究其根源，在很大程度上是因为社会管理主体以公权谋私利,严重损害了党和政府的形象,引起群众强烈不满,而这种不满情绪往往转移到政府身上。群体性事件发生后,群众受不满情绪影响,把当地政府视作对立面,而相关政府部门没有及时正面回应群众诉求，导致群众对政府发布的信息不信任,又进一步加剧了事态的扩大和发展。也正因为如此,缺乏对当地政府信任感的群众,总是想方设法把事情闹大,以引起上级部门的关注和重视。而当地政府和相关利益集团希望大事化小、小事化了，往往采取回避不作为的处置方式，阻拦媒体，隐瞒事实真相，使群体性事件错过最佳处置时间。乌坎村群体性事件从2011年9月爆发，到2011年12月广东省委工作组的进驻处置，时间长达三个月，就是一个很好的例证。

（三）利益诉求渠道缺失，导致群体性事件处置制度供给不足

现在社会管理的体制仍采取部门负责制，守土有责，各个部门按照上面原则的要求，落实各自的工作，由各个部门按照自己的权力范围确定工作要求。这种体制，固然对工作落实有效，但也使工作按部就班、呆板，往往是守着最保守的那条线而漠视民众诉求，这种体制长期运转，老百姓的不满不可避免地会积累起来。公民权益受损而又不能得到公正解决时,就要通过制度化的利益表达、沟通与协调渠道来寻求救济。但是,一些个别的基层干部却出于“政绩”、私利等考虑,隐瞒下情，掩盖矛盾，堵塞言路，压制民意,使得弱势群体的呼声不能及时反映到上级党委政府那里。于是,愈来愈多的公民开始走向暴力性的非制度性参与,从而使社会公共秩序受到危害。[4]资料显示，全国大部分群体性事件发生的一个主要原因即是群众无法通过正常法定的程序表达自己的利益诉求，一些地方政府漠视人民群众的利益要求，致使群众不惜使用暴力来解决社会冲突。

二、乌坎事件处置给予社会管理创新的启示

《南方日报》2011年12月20日报道：中纪委委员、广东省委副书记朱明国在陆丰市干部群众大会上宣布：省委、省政府高度重视和关心乌坎村群众的利益诉求，决定成立省工作组，以最大决心、最大诚意、最大努力解决群众的合理诉求，尽快恢复乌坎村正常的生产生活和社会秩序。此前一天，汕尾市已表示收回被征耕地，乌坎村党支部书记、村委会主任已被“双规”。此后，政府方面间接承认了村自治组织，释放了前期被关押的村民代表，村民们也移开了路障，收回了横幅，迎接省委工作组进村，并与省委领导进行了沟通对话，省委主要领导对村民的合理诉求给予了答复。有了务实的承诺，乌坎村初显官民同乐的祥和气氛。为时三个月的广东乌坎村群体性事件到此转折，停止了暴乱，恢复了正常生产与生活，政府与群众进入和平谈判与事件处置期。

（一）承认并重视群众利益，促进群众权利思维模式向法治思维模式的转变

广东省委工作组对乌坎事件的定性为“村内利益纷争”，其处理模式如下图所示：

工作组依据“民意为重、群众为先、以人为本、阳光透明、法律为上”五项原则对事件进行处置，赢得了事件处置的主动权，并且获得了当地群众的谅解，为解决乌坎事件打下了很好的基础。工作组首先以公民权利思维模式处理事件，承认村民的要求是基本合理的，这种思维从政府的角度说，就是法治思维模式。公民之间的利益纠纷不是敌我之争，无所谓敌我，即使纠纷主体间有敌我思维，也与政府无关，政府只要依法裁决当事主体各方的主张是否合法、合理即可。工作组承认群众利益，处置事件秉承“为人民服务”、“以人为本”、“实事求是”的理念，支持尊重并保护公民权利。

（二）领导理念创新，特事特办，博弈解决

自新中国成立以来，一个省委副书记带一个工作组，有主管厅的厅长、市县领导出席，与村民直接讨论干群冲突，这在制度供给上不说绝无仅有，也是非常罕见的。这体现了领导理念的创新和在制度配置上对社会的最新变化的适应。在事件未得到基层政府相关部门有效解决时，更高层的政府部门组成工作组，对事件进行特事特办。在承认尊重群众利益的前提下与民众理性妥协，进行谈判，遵循一定的规则，使事件得到公正合理的解决，这同时也体现了民主法治的精神。

（三）以人为本，实事求是，及时决策，引导舆论

乌坎事件中，工作组以人为本、实事求是的态度，是政府在应对群体性事件决策过程中的一个创新。高层政府及时关注事件的发展，掌握舆论最新报道，在事件受到国外媒体或反动势力大肆进行负面宣传的时候，及时决策，制定以人为本、实事求是的疏解方针，由广东省政府组成专门工作组对事件进行处置，引导国内外各大媒体及时对事件的处置过程进行监督报道。

三、当前我国社会管理创新中群体性事件处置的突破途径

当前我国正处于社会转型期、社会管理格局创新期，各利益主体矛盾突出，正确预防和处置群体性事件事关构建社会主义和谐社会目标的达成。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出：坚持依法办事，按政策办事，发挥思想政治工作优势，积极预防和妥善处置处理人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定。党和政府把预防和处置群体性事件提升到国家层面的问题加以重视并解决，充分表明群体性事件的解决需要党、政府和社会各方面的努力。

（一）正确处置的关键：及时准确把握群体性事件的性质

毛泽东主席早在1957年《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中就已经对群体性事件进行过阐述，认为群体性事件是人民内部矛盾激化的现象。[5]群体利益表达的目的在于公开表达利益诉求，以期问题得到公开、公正、公平的解决，利益得到合法、合理的重视和实现，不存在政治性和意识形态等复杂因素。邓小平在改革开放之初就强调：“只要我们信任群众，走群众路线，把情况和问题向群众讲明白，任何问题都可以解决，任何障碍都可以排除。在对待群体性事件的性质上，必须始终牢牢把握住‘不能把普通利益表达问题扩大化，局部利益表达问题全局化，一般利益表达问题政治化’这一基本原则”。[6]在此原则的前提下，政府相关部门应直面事件，重视尊重群众利益，及时把握事件真相，准确定义事件性质，引导舆论，避免事件扩大化，争取及时与群众沟通，公开信息，正确及时处置。

（二）畅通利益表达渠道，增设利益表达模式

1.完善制度保障，强化立法。我国社会阶层分化严重，各阶层流动趋缓，各阶层利益表达能力不同。为保障各阶层利益表达机会平等，必须在法律、法规和制度上做到人人平等，合理安排制度性的利益表达平台，增设弱势群体利益表达平台与渠道。建立和完善社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制,[7]创新群体性事件处置机制，推进社会管理创新。

2.增加利益表达制度供给主体，提供多元化利益表达模式。长期以来，我国利益表达制度供给主体只有政府部门，极易导致利益表达渠道的单一，甚至出现利益表达渠道为某些特殊群体服务等现象。为打破利益表达制度供给主体的垄断性，必须将非政府部门、市场实体和公众纳入到制度供给主体中，合理确定各主体在利益制度制定过程中的比例，构建和完善政府主导、非政府部门负责、市场实体和公众共同参与的多元化利益表达模式。

3.重视并准确把握群众利益的集体表达性质。社会各阶层利益表达方式呈现不同的特殊方式，多个个体利益表达渠道受阻或得不到承认时，往往会出现多个个体利益联合表达的现象。这时，处置部门要重视个体利益，更要及时准确把握利益集体表达的性质，及时做出回应，采取合法、合理途径及时解决，最大限度地减少群体性不满情绪的积累。社会利益主体多元化必然要求社会管理主体的多元化，这也必然要求社会管理创新中群体性事件处置中主体的多元化参与，只有依靠政府、党委、社会、市场等多方主体的参与才能更快更好地解决群体性事件。

（三）转变处置理念，创新制度，适应群体性利益表达方式的新变化

处置群体性事件，政府必须转变惯性的机械处置方式，让公民权利思维和依法解决问题成为常规的处置模式。加快基层党政官员和社会工作者工作方式和作风的转变，提高应变能力，转变事件处置方式，把它上升到社会主义核心价值理念层次——国家尊重社会，国家尊重公民，承认利益博弈、以谈判解决纠纷，而不是以过去那种简单的暴力手段，对付社会利益冲突。应把压力转化为改革动力，引导制度变迁，从而创新制度。另外，将社会维稳与民众维权统一起来，而非机械对立。一是政府直面矛盾，承认矛盾，并正视民众的合理诉求；二是在法治的框架下求解问题，而非更多依靠行政权力，简单化操作。积极创建社会监督机制、社会保障机制、社会宣泄机制、社会预警机制，完善各机制间的运行机制。

社会管理中群体性事件的处置是一个复杂的过程，要求各方面的积极配合，进行综合性的处置，党的十六届四中全会明确提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这也可以作为社会管理创新中群体性事件处置方式的创新模式。

[1]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平[EB/OL]http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/13958405.html.211-02-19.

[2]芒来.群体事件处置与社会平稳发展[J].理论学刊，2010，193（03）：101-103.

[3]于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境[J].当代世界与社会主义，2008，71（01）：4-9.

[4]肖建华，郭雄伟.转型期农民利益表达的障碍及对策研究[J].中国农业大学学报(社会科学版),2005，（01）：17-22.

[5]毛泽东选集编辑组.毛泽东选集（第5卷）[M].北京:人民出版社,1977：367.

[6]中共中央文献编辑委员会.邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民文学出版社，1983：152.

[7]程又中，张勇.城乡基层治理研究述评[J].当代世界与社会主义，2010,88（05）：141-145.