我国环境与健康立法反思及规则建构

代 杰郝 荣

（1.中国政法大学，北京100088；2.天津市武清区人民法院，天津301700）

由于快速工业化进程所导致的严峻的环境污染形势没有得到根本遏制，我国环境污染对人体健康的负面影响正逐步加强。与环境污染相关的一些疾病，如恶性肿瘤、呼吸系统疾病和出生缺陷等问题凸显，环境污染导致的人体健康问题越来越突出，加强环境与健康管理已迫在眉睫。环境与健康立法是实施环境与健康管理的重要依据，然而我国环境与健康立法还存在较大缺陷，不能有效推进环境与健康管理。笔者对我国环境与健康立法进行梳理，分析我国环境与健康立法存在的问题，提出完善我国环境与健康立法的建议。

一、我国环境与健康立法现状

我国环境与健康立法的规定散见于环境保护相关法规之中。笔者通过法律检索工具，收集了环境与健康相关法律政策文件30部，其中与环境和健康相关的内容共135条。我国环境与健康立法是探索式前进的，奉行成熟一个、制定一个的思路。伴随着实践中问题的凸显和理论研究的深入，环境与健康立法也在逐步制定，这可从我国环境与健康立法时间表中看出。这种立法思路，是我国国情决定的。由于我国进行环境保护工作的经验不是很丰富，环境与健康工作更是处于起步阶段，只能逐步开展环境与健康立法。哪些部分的立法条件成熟了，就先进行此部分的立法，对于尚未成熟的，不匆忙立法。

（一）法律位阶

如图1所示，我国环境与健康立法位阶分布按数量依次为根本法1件、基本法律2件、行政法规4件、普通法律11件以及行政规章12件。单纯从数量可以看出法律（包括基本法律和普通法律）最多，行政规章次之，除根本法外，行政法规数量相对较少。

（二）立法主体

环境与健康的立法部门分布情况在一定程度上可以反映出环境与健康管理工作的主管部门、相关部门之间的关系。我国环境与健康的立法主体包括：全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、环境保护部（原国家环境保护总局）、卫生部、涉及环境与健康管理工作的多部门联合。如图2所示，其中全国人大占比10%，全国人大常委会占比37%，国务院占比14%，各部委（包括原国家环保总局、卫生部以及多部门制定）占比39%。

（三）内容范围

环境与健康相关政策的内容范围及对应条款数量如图3所示，依次为：环境污染损害赔偿（23条）、突发环境污染事故应急处理（22条）、环境重点区域保护（17条）、环境标准制定（13条）、立法目的（13条）、环境影响评价（12条）、环境监测（12条）、主要环境污染物控制（10条）、环境管理机制（8条）、清洁生产（4条）以及原则性规定（1条）、环境犯罪（2条）。可以看出环境损害赔偿和突发环境污染事故应急处理在环境与健康相关政策法规中涉及内容较多，环境重点区域保护次之，清洁生产和原则性规定内容涉及较少。

目前环境与健康立法内容基本上可以形成了事前、事中、事后三大部分。如下图所示：

（四）相关性

在以上立法中，内容与健康的相关性分为直接相关与间接相关。135条相关条款中，与健康直接相关的条款为50条，占37%；与健康间接相关的条款为85条，占63%（如图4所示）。其中根本法（1条）与健康间接相关；法律13条（包括2条基本法律和11条普通法律）中直接相关为1条，间接相关为12条；行政法规（4条）中直接相关2条，间接相关2条；行政规章（12条），直接相关5条，间接相关7条（如图5所示）。可见，环境与健康立法中，多数是与健康间接相关，而直接相关的条款数量相对较少。

从环境与健康立法相关性上看，直接相关的政策法规位阶分布情况如下：根本法1，普通法律1，行政法规2，部门规章5。

因此，笔者以为，我国环境与健康立法基本状况是：我国环境与健康立法工作已经开展，形成了一些条文；立法主体分散，主要的主体是国家环境保护部（原国家环境保护局）；立法内容庞杂，包括损害赔偿、突发环境事故应急处理、环境重点区域保护、环境标准、立法目的、环评、环境监测、主要环境污染物控制、管理体制、清洁生产以及原则性规定、环境犯罪等，并分散于《环境保护法》、《侵权责任法》等多部文件中。上述内容中，多数与环境健康间接相关，少数直接相关。

二、我国环境与健康立法存在的问题

从总体上看，我国环境与健康立法已经为数不少，在主要的制度领域或多或少形成了一些规定，对于开展环境与健康工作起到了一定的作用。但是应当看到，我国环境与健康立法整体上仍显滞后，在体系和内容上均存在一些问题。

（一）法律体系缺陷

由于我国环境与健康立法秉持成熟一部、制定一部的思路，虽可逐步推进环境与健康法制建设，但是却带来立法的不同步、分散和冲突，需要进行统合和整理。

1.根本法依据较弱

宪法第26条第1款规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”宪法作为国家的根本大法，对环境与健康管理、环境与健康政策法规体系的形成未给予明确规定。环境与健康相关政策法规缺乏直接相关的根本依据，未来的环境与健康政策法规的立法依据在宪法中并不明确。

2.分散立法

围绕环境与健康制定的法律规范，分散在若干的文件中，尚没有一部专门的法律、法规、规章对环境与健康作出系统的规定。环境与健康分散立法易于产生规范的重叠或冲突。规范重叠会造成立法资源的浪费，规范冲突则会造成法律体系的混乱和法律适用的困难。例如我国《民法通则》第124条与《环境保护法》第41条、《侵权责任法》第65条在环境健康侵权的构成要件上就有所不同，以致实践中会有达标排污而不承担责任的案例出现。

3.法律的主要渊源为政策性文件

环境与健康法律的主要渊源包括：《卫生部国家环保总局环境与健康工作协作机制》、《关于成立国家环境与健康工作领导小组的通知》、《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》等。特别是《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》，涉及了环境与健康管理的主体、职责以及协调机制，提出了环境与健康宏观管理的主要内容和工作目标，因此可作为环境与健康法律的主要渊源。上述文件都属政策性文件，没有上升为法律。政策性文件作为主要环境与健康法律体系的主要渊源，存在着法律位阶较低、权威性不足、稳定性较差等问题，难以满足环境与健康法律关系调整的要求。

（二）立法内容缺失

我国环境与健康立法在内容上也存在一些问题，主要是内容偏事后性和行政性，条文的相关性差，制度内容上有所缺失。

1.偏事后性和行政性

从条文数量上讲，我国环境与健康立法事后救济规范偏多，事前预防规范较少。环境损害赔偿与应急处理的条款为43条，环评、监测与标准制定的调控为37条，总体看，内容偏重于事后的应急和救济，与环境和健康管理所要求的事前预防原则不相符合。在调整方法上，我国环境与健康立法具有行政性，多采取强制性手段。我国环境与健康立法的内容主要是行政性条款，调整方法上采用行政管制措施，对于民事方法比较忽视，特别在环境污染致人体健康损害方面没有足够重视，对于公民权利保护不够。

2.条文关联性较差

条文的关联性较差是指环境与健康立法条文或者属于原则性条款，或者属于一般性条款，与环境与健康法律关系调整的关联性差。

第一，一些条文属于环境与健康立法的原则性条款，如宪法的依据性条款、立法目的条款等。这类条款没有具体的权利义务内容，因而其指导性和宣示性意义大于操作性和实际性意义。虽然从表面上看这类条文属于环境与健康立法，但是对环境与健康法律关系的调整意义不大。

第二，多数条文都不是专门规定环境与健康的，而是从环境保护相关法律的制度，特别是污染防治的制度中引申出来，如环境标准、环境影响评价、环境监测、环境预警、环境应急等。之所以将其纳入环境与健康立法范畴，原因在于上述规范的实施也能起到保护人体健康的作用。但此类条文在性质上更多属于一般性的环境污染治理条文，而非专门规范环境与健康的。这类条文从表面上难以看出是否属于环境与健康立法，在法律适用上经常被忽视。

3.制度内容不完整

从实证法来看，环境与健康立法内容主要在管理体制、应急管理、损害赔偿、立法目的等几个方面，环境与健康很多重要的制度缺失，导致环境与健康立法体系运行不畅。环境与健康立法制度内容还缺乏健康风险管理制度、健康准入制度等重要制度，制度体系上有重大缺口，制度运行上有阻塞。同时，已有制度，如环境与健康管理体制、环境健康标准、环境健康监测、环境健康事故应急、环境健康损害赔偿等也比较粗糙，内容上很不完备。

三、完善我国环境与健康立法的对策建议

为了推进我国环境与健康立法，必须将风险管理与损害赔偿相结合，重点从健康风险管理入手，完善现有立法。

（一）风险管理与损害赔偿相结合

《国家环境保护“十二五”环境与健康工作规划》指出：“立足风险管理是环境与健康工作的核心任务。环境风险管理是基于科学决策的管理模式，体现了防患于未然的管理理念。”[1]从环境与健康立法的国际经验来看，主要有两种管理立法模式：一是风险管理导向的立法体系，一是损害赔偿为核心的立法体系，二者在不同的国家分别得以体现和运用。美国是典型的风险管理模式，[2]而日本则是典型的损害赔偿模式，[3]但无论是哪种模式，都没有将风险管理和损害赔偿割裂，而是相互结合。特别是在日本，其环境与健康立法起初走的是末端损害赔偿之路，但是也逐渐发展出环境风险管理制度，与传统的健康损害赔偿制度相结合，摸索出了一套损害赔偿与风险管理相结合的模式。风险管理和损害赔偿相结合是指环境与健康立法既要注意事前预防性质的风险管理，又要在环境污染事故发生之后，充分保护相对人的权利，构建完善的损害赔偿制度。

风险防范原则是环境保护的基本原则，环境健康领域亦是如此。一旦发生了污染事故，将可能对人体的生命健康造成严重危害。这种危害后果可能是无法挽回的，也无法用金钱完全弥补，因此，做好事前风险防范是最佳选择。同时，风险管理有利于环保部门进行管理，是环境与健康管理的有力抓手。另一方面，环境损害赔偿也是必不可少的。环境损害赔偿可以从经济上遏制排污者的排污冲动，维护受害者的权益。环境健康风险管理做得再好，也不能避免环境污染事故的发生，环境与健康问题的最终解决，还得依赖于环境健康损害赔偿机制。

基于上述理由，我国环境与健康立法应当秉持健康风险管理与健康损害赔偿相结合的思路，着力加强健康风险管理，构建环境与健康事故的防火墙。

（二）构建环境健康风险管理的立法

依照上述思路，必须重视环境健康风险管理立法，推进环境健康风险评价、人体健康准入等支柱性制度的建设。

1.革新立法目的和基本原则

首先，应当将“降低环境风险，保障人体健康”作为环境立法目的的重要部分，在修改《环境保护法》和污染防治单行法时予以落实。

其次，确立人体健康保障的优先地位。《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”可见，这部法律从根本上还是为经济建设服务的。应该在立法目的上明确规定，经济社会发展与环境保护相协调，这样才能确保环境保护工作的优先地位，确保人民群众的生命安全和身体健康。

再次，将预防为主、防治结合原则变为风险防范原则。[4]防治结合的原则看似合理，但其中却包含了允许一定的环境污染和破坏存在，这实际上在人们的心理上打开了一个缺口，即如果没能得到预防，还是可以治理的。目前我国经济发展迅速，环境污染形势没有得到根本遏制，预防为主、防治结合的做法在实践中被证明是不可行的，风险防范原则必须要得到重视。风险防范原则要求人们及时评估风险，及时发现事故苗头，控制风险转化为事故，是彻底的预防思路。

2.确立环境健康管理体制

明确各级地方政府和环境保护部门的健康保护职责和环境健康风险防控责任。应当确定环境保护部门为环境与健康事务的主管部门、卫生部门等相关管理部门在各自职责领域内负责的管理体制。

3.构建环境健康风险管理制度

风险管理是安全管理的重要方法，在内容上至少包括风险识别、风险评估、风险控制三个环节。第一，国家进行环境与健康风险管理，制定环境健康风险物质清单，对纳入清单的物质进行重点和优先控制，实行总量控制和风险预防，清单由国务院环境行政主管部门会同相关部门制定。第二，从源头上识别健康损害风险，即识别人类活动带来的人体健康损害风险源。必须实施全天候监测和监控，建立环境健康标准，特别是特征污染物的环境健康标准。根据环境健康标准，识别健康风险。第三，建立健康风险评价制度。我国环境法体系有环境影响评价，却无环境健康风险评估。环境健康风险评估，是环境与健康管理的前提，通过风险评估确定重点控制污染物和确立风险等级。建议在修改《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》时，将建设项目和规划的健康影响评价纳入环境影响评价的范畴，对建设项目和规划的环境健康影响进行评价。第四，完善环境健康突发事件应急制度，减少环境污染突发事件对人体健康的危害。

（三）完善环境健康损害救济制度

我国的环境健康损害附属于《侵权责任法》和《环境保护法》等法律文件中，没有考虑到环境健康损害的特殊性。笔者以为，应当建立环境污染健康损害与环境污染财产损害二元归责机制，并在环境健康损害领域引入惩罚性赔偿制度。

1.环境健康损害与环境财产损失的二元归责

环境健康损害和环境财产损害的二元归责是指在坚持环境污染致人体健康损害无过错责任时，确立环境污染致财产损害的过错责任。

我国现行法将环境侵权统一确定为无过错责任。笔者以为，应当将环境污染导致财产损害的规则从统一的环境侵权规则中分离出来，即环境健康侵权仍然坚持无过错责任，但环境污染导致财产损害应当为过错责任。之所以如此，原因在于：如果环境侵权采取一刀切的一元规则，是没有认识到人身价值与经济价值之间的本质区别的结果，这种做法忽视了人身健康之于物质财富的价值优位，在赔偿能力一定的情形下，很可能使得环境健康侵权得不到充分的赔偿。同时，一元模式加重了排污者的负担，排污者的责任过重，这对排污者是不公平的，也可能会遏制社会经济的发展。

2.惩罚性赔偿

根据《民法通则》和《侵权责任法》等法律文件的规定，我国环境健康损害赔偿以补偿为原则。如果被告因为其侵权行为所获得的收益大于其应当支付的赔偿费用，那么损害赔偿便不足以阻止加害行为的发生。人们常说，我国环境健康侵权领域是“守法成本高，违法成本低”[5]。之所以如此，原因之一在于赔偿责任对排污者没有足够的威慑性。故需要引入惩罚性赔偿制度，[6]加大赔偿的额度，从而改善上述局面。但也应当注意，惩罚性赔偿的适用范围应当加以限定。笔者认为，环境健康侵权领域的惩罚性赔偿适用于两种情形：未进行排污申报登记而偷排的和故意超标排污的。两种行为的行为者主观恶性较大，符合惩罚性赔偿制度的机理。排污者有上述两种情形之一的，应当双倍赔偿受害者的损失。

我国环境与健康立法工作虽然已经开展，但是也存在一些问题，远远跟不上实践的需求，其突出问题是立法分散，和环境与健康法律关系的调整关联性不大。为了推进我国环境与健康立法，必须坚持健康风险管理和损害赔偿相结合的立法思路，着重从风险管理入手，构建健康损害评估等制度。当然，环境健康损害赔偿领域的革新也需跟进。例如，构建环境健康损害与环境财产损失的二元规则，在环境健康损害领域引入惩罚性赔偿制度。

[1]文雯.防范环境风险管理怎么跟上？[N].中国环境报,2011-04-03.

[2]贺桂珍,吕永龙.美国、加拿大环境和健康风险管理方法[J].生态学报,2011,(2)：557.

[3]程凌香.日本的自然灾害风险管理法律体系及其启示[J].公民与法,2012,(3)：64.

[4]王灿发.论我国《环境保护法》的修改[J].中国地质大学学报(社会科学版),2011,(5)：32.

[5]吴晓锋.必须矫正环评“违法成本低，守法成本高”反常现象— —访环境法专家曹明德教授[N].法制日报,2008-07-20.

[6]高丽红,余耀军.环境民事侵权适用惩罚性赔偿原则之探究[J].法学,2003,(3)：111.