船舶进港签证与行政许可

湛江海事局 彭 千

交通运输部于2007年5月31日以部令的形式发布了《中华人民共和国船舶签证管理规则》（以下简称《07规则》），取代了1993年的规则。《07规则》明确了船舶签证的行政许可性质，使得签证条件、程序、形式的设置符合行政许可的原则与要求。本文对《07规则》中关于船舶航次签证中的进港签证规定与《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的规定进行对照，并根据目前的签证实际情况提出相关建议。

一、船舶签证与行政许可的规定

《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”《07规则》第二条第三款规定：“船舶签证，是指海事管理机构根据船舶或者其经营人的申请，经依法审查，对符合船舶签证条件的，准予其航行的行政许可行为。”此项规定明确了负责船舶签证的行政机关是海事管理机构，性质是行政许可行为，船舶签证的结果是对符合船舶签证条件的申请船舶，准予其航行。就进港签证而言，应当是对符合船舶签证条件的申请船舶，准予其进入港内航行。

对于何谓“船舶签证条件”，《07规则》在第二章中进行了详尽描述，简单来说，标准就是第7条第二款所规定的“申请办理出港签证的船舶，应当处于适航或者适拖状态”。在此基础上，船舶向海事管理机构提交相关证书、文书以供检查。对于海事管理机构应尽的责任，《07规则》也进行了规定，主要是明确了船舶签证中海事管理机构对材料审查负责、申请人对材料的真实性负责，当有怀疑或者接到举报时，海事管理机构应当派人到现场核实。

二、目前管理规定中对于船舶签证的定性及实际做法

根据《行政许可法》的规定，未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。换句话说，就是对于须行政许可的特定活动，应该是经申请，在行政机关依法审查，并准予之后，才能够进行。就船舶签证而言，依据《07规则》的规定，船舶的航行行为应经船舶（或者其经营人、代理人）申请，经海事管理机构依法审查，准许之后才能进行。《07规则》对于签证分为航次签证和定期签证，航次签证包括出港签证和进港签证，定期签证包括短期定期签证和年度定期签证。下面就不同类型的签证进行具体讨论。

1.定期签证

定期签证是经申请，对船舶航行水域拥有管辖权的海事管理机构，允许船舶在规定时间内航行的许可。海事管理机构也须按照规则规定，对船舶提交的申请材料进行审查。如船舶在定期签证有效期内不处于适航适拖状态，其责任应由船舶承担。

2.航次签证

根据《07规则》，航次签证包括出港签证和进港签证，对于出港签证的规定完全符合行政许可的原则和要求，即经船舶申请，海事管理机构依法审查准许后，船舶才能够出港。而且《07规则》明确规定了“申请办理出港签证的船舶，应当处于适航或者适拖状态”。而对于进港签证而言，根据《07规则》，申请人应当在船舶抵达后24 h内办理进港签证。船舶抵达前24 h内已经向拟抵达地海事管理机构报告船舶情况的，其进港签证可以与出港签证合并办理。这样的规定造成的实际情况就是船舶在已经完成了航行进港这种行为后，才向海事管理机构申请行政许可。当然，这种情况并非是《07规则》出台后才出现的。1993年《中华人民共和国船舶签证管理规则》（以下简称《93规则》）中也未规定船舶必须在进港前办理进港签证，其结果是所有国内航行船舶均为在进港后才办理进港签证。

三、进港签证中的潜在风险

回顾近十多年来，在重特大水上交通事故背后，总有海事执法人员因签证问题被追究行政乃至刑事责任。远的如1999年11月24日在烟台水域发生的“大舜”号沉没事件，近的有装运陶土的船舶翻沉事故。目前已有大量文献对于出港签证中存在的行政风险进行了详细分析，但关于进港签证的似乎较少，因此有必要对进港签证中的行政风险进行详细梳理。在船舶进港后才办理进港签证，存在以下潜在的行政风险：

1.行政不作为的风险

《行政许可法》明确规定了行政许可是依申请，并经审查后的授意性的行政行为。对于进港签证而言，由于行政许可人不是在进港前对船舶的申请进行审查，并作出许可，而是任由船舶进港后才办理签证，实际上造成了先行为、后许可的窘境。

2.对进港船舶未进行许可，背负监管责任的风险

《93规则》和《07规则》都规定了申请办理出港签证的船舶应处于适航或适拖状态。那么，是否意味着申请办理进港签证的船舶不一定需要处于适航或者适拖状态呢？可能存在的推论是如果船舶在出港时的确处于适航或者适拖的状态，那么，当船舶抵达目的港时，可能也处于适航或者适拖的状态，但并不能完全保证所有船舶的状态都处于适航或者适拖状态。例如在航行中发生水上交通事故的船舶、利用虚假材料申请出港签证的船舶等，在到达目的港时，就不是处在适航或者适拖状态。

对于发生了水上交通事故的船舶，如果在进港前已经向港口海事管理机构报告了事故情况及本船情况，通常情况下海事管理机构会对其状况进行评估，并作出是否允许进港的决定。但在这种情况下，仍然不能表明海事管理机构履行了《行政许可法》和《07规则》的规定。

对于本来就是利用虚假材料申请出港签证，或本来就处于不适航或者不适拖状态（如配员不足）的船舶，其进港时，既未申请，海事管理机构也没有对其审查，如果在其进港后，由于不适航或者不适拖而造成水上交通事故，船舶本身自然要承担责任。而海事管理机构是否会因未完全履行行政许可的规定而承担监管责任，这也是一个值得商榷的问题。

有的观点认为：目前船舶在进港前，在有VTS的海事管理机构和某些利用AIS等其他技术手段对进港船舶进行了实际控制的情况下，事实上已履行了进港许可。问题是如果已经履行了进港许可的职责，为何还须在进港后再办理一次许可？此外，这种方式也将无辜的VTS执法人员推上了问责的前沿。

四、降低进港签证风险的建议

为降低或者减轻进港签证中潜在的行政风险，主要是依据《行政许可法》和《07规则》，改进进港签证方式。

《07规则》明确规定：“船舶或者其经营人可以通过传真、电子邮件、电子数据交换（EDI）等方式办理船舶签证。”虽然该规则已经就利用现代科技手段进行了规定，但由于受到地区发展不平衡以及技术上尚存在的难点等制约，目前仅有个别地区进行了尝试。如上海海事局推出的“易通”船舶电子签证系统，船方经申请备案后，只需将船舶进出港信息以电话、传真、电子邮件等形式发送到海事处政务中心信息采集平台，经政务受理人员受理、审批后，船方收到系统自动反馈的签证审批信息，凭此信息即可确认船舶是否已经顺利办理签证。

考虑到签证是目前船舶办理最多的海事业务，同时也是基层海事处涉及人员最多和工作量最大的工作，有必要在目前“船舶动态管理系统2.0”的基础上，尽快建设完善符合《07规则》中关于传真、电子邮件、电子数据交换（EDI）等方式办理船舶签证的系统功能，做到“先许可、再进港”，以使海事管理机构所作的进港签证符合《行政许可法》的规定，规避潜在行政风险，同时使船舶签证工作确实遵循《07规则》中提出的“高效、便民”的原则。

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