苏州市实施乡村医生社会保障研究与分析

于可人 刘广德

（1.苏州市急救中心，江苏 苏州 215006；2.苏州市基层卫生协会心，江苏 苏州 215006）

乡村医生是具有中国特色的农村卫技人员，诞生二十世纪六十年代，这支百万大军，历史上为解决中国农村缺医少药，发展农村医疗卫生事业，满足群众基本医疗，做好农村公共卫生，巩固发展合作医疗，实现WHO提出的“人人健康”规划目标，保护农村劳动力，促进地方经济社会快速发展，作出过巨大的历史性贡献。为此，曾一度被国家有关领导及专家誉为农村卫生工作的“三大法宝”之一，WHO官员高度肯定中国用极少的卫生资源，解决了十多亿人口的基本卫生保健，是世界发展中国家解决农村基层卫生工作的典范。这自然包括对广大乡村医生工作的肯定。被人誉为农民健康守护神的乡村医生，进入花甲之年后，他们的保障谁来提供？这不但说明卫生部门尚有社会保障死角，而且也反映了社会保障政策不公平，对未来向农村基层引进高学历人才，加快农村卫生事业发展极其不利。如何解决这一问题，有幸的是江苏省苏州市提供了可供借鉴的模式。

苏州市位于长三角腹部，改革开发以来，经济社会高速发展，实施农民健康工程，加快农村卫生现代化建设步伐不断加快，市政府早在2003年颁发的第34号政府令——《苏州市农村合作医疗保险管理办法》这一地方性法规中，就已明文规定参照城镇社保标准，妥善解决这一问题，2006年再次列入《印发关于实施农民健康工程 全面推进农村卫生现代化建设的意见》（苏府〔2006〕145号）文件，其速度和力度在全国率先。为具体了解这一政策的贯彻落实情况，市卫生局于近期组织力量，进行了系统调查，现将研究结果报告如下：

1.材料与方法

1.1 调查对象

对所辖12个市（区）范围内2004年通过江苏省乡村医生考核，并获得具有执业资质的全部乡村医生（在职或退位）有关社会保障相关资料进行全面整体调查。

1.2 调查方法

在通过召开乡村医生座谈会，进行类似模拟调查的基础上，系统设计统一的调查方案与表格；所有参与调查人员都是熟悉市、县级市（区）、镇（街道）分管业务工作人员，通过市级会议进行简易培训、明确调查目的与填写口径等，在各地自查复核基础上，市级由质量监督员进行复核校对，有较大问题的进行重新核对，必要时，市卫生局深入现场进行复核校正，无误后交由计算机进行统计学处理。

2.结果

2.1 人员结构

2004年全市获得江苏省乡村医生执业证书，根据政府有关文件精神应该解决社会保障的人员总数为4471人，其中：男性2280人，占51%，女性2191人，占49.0%，在职注册人数3841，占85.9%，离职人数630人，占14.1%（详见附表一）。目前，全市在村级（农村社区）卫生服务机构注册的卫技人员总数是4744人（包含：招聘的大学生、镇卫生院下派人员），其中：在职乡村医生占总人数81.0%。

表一2004年获得江苏省执业资质的乡村医生基本情况统计表

2.2 年龄文化

在职3841名乡村医生中，年龄≥50岁的2175人占56.1%，年龄40岁-721人，占18.7%，年龄≤40岁的945人，占24.8%；大专及以上学历111人，占2.9%，其中：张家港市最高达11.3%，高中、中专968人，占25.1%，比例最高的张家港市为50.9%，初中及以下2762人，占72.0%，比例最高的为相城区、园区，分别为86.9%，86.3%。（详见附表二）

表二 在职乡村医生文化及年龄结构情况统计表

2.3 保障类型

各市（区）解决乡村医生社保时间集中在2002-2007年；实行最早的地区是昆山市，2002年市政府确定解决这一问题；市（区）政府有具体文件的为五市二区（吴中、相城）；全部按照“五险”（养老＋医疗＋失业＋工伤＋生育）保障的为张家港市，解决“二险”（养老＋医疗）保障的为常熟市、昆山市、太仓市，解决“一险”（养老）保障的吴江市、吴中区、相城区，其他混合型的有园区、新区、古城区。

2.4 保险人数

全市乡村医生应参保总人数4471人，根据有关标准已解决社会保障4189人，占总数的93.7%（不含园区征地保障人数），其中：解决“五险”占19.0%，“二险”33.8%，“一险”占30.4%，买断工龄的占10.5%，未解决乡村医生社会保障的人数有282人，占总数6.3%。（详见附表三）

表三 参照城镇职工标准解决乡村医生社会保障情况统计表

2.5 资金来源

解决全市乡村医生社会保障资金的来源，主要有五种渠道：市（区）财政、镇财政、村集体、用人单位、乡村医生个人。具体做法各地并不一致，纳入卫生院统一管理，依据劳动法由用人单位与乡村医生个人共同负责，纳入卫生院之前工龄补缴部分由财政、村集体、乡村医生个人按比例负责，未纳入卫生院统一管理的，由财政＋村集体＋个人共同解决，市区部分区由村集体在征地中“五险”一次同步解决。方案对乡村医生最为优的是常熟市、相城区、古城区（详见附表四）。

表四 解决乡村医生社会保障资金来源情况统计表

3.讨论

3.1 资料提示，即使在经济社会较为发达的苏州地区，村级卫技人员仍然以乡村医生为主，在职人数3841人，占总数81%，个别高达100%。昆山市虽然引进了大量外来大学生、下派卫生院执业医师，其比例也在49%。因此，要解决这支队伍的质变必然要经过一个较长时间量变过程，目前及今后一段时间内乡村医生仍然是农村基层卫生工作的主要力量，妥善解决这支队伍的社会保障，对稳定队伍，吸引更多全科卫技人才到农村基层工作，保护广大群众身心健康，具有极其重要的现实及长远意义。

3.2 由于历史上村集体经济和合作医疗较为巩固，使乡村医生队伍比较稳定。但也正因为这个原因，农村基层卫生人才市场优胜劣汰机制未能充分体现，附表二说明三个问题：一是年龄结构，40岁以上人员占74.8%，其中50岁以上占56.1%；二是文化结构，中专（高中）以下文化占97.1%，其中：初中以下文化占72.0%；三是多数地区出现基层卫技人员短缺，乡村医生“超期服役”现象明显。上述提示，要迅速解决乡村医生队伍结构问题。首先对年龄大、文化低的要加快调离岗位，其次对年龄小、文化高的要进行学历再教育，再次要充分利用苏南农村经济社会发展的优势，抢占农村卫技人才市场制高点。所有这些都离不开完善的社会保障体系。

3.3 早在2002年，昆山市政府率先施行乡村医生社会保障工作，2003年苏州市政府第34令，以地方法规的形式予以明确。后逐步推广，经过五年努力，按照城镇标准，基本妥善解决了全市乡村医生社保问题，覆盖率93.7%，即使没有解决的人员，仍享受最低“农民保障”、或“征地保障”标准。解决乡村医生社会保障，消除了卫生部门最后一个社会保障空白点，也为解决全国百万乡村医生社会保障提供了可资借监模式。

3.4 苏州乡村医生社保问题之所以得到较好较快解决，是市人大、市政府高度重视的结果。市政府及部门领导多次结合农村卫生现代化主题，深入现场，调查了解乡村医生社会保障问题，督促各地加快解决，卫生行政部门妥善解决来信来访。

3.5 由于乡村医生队伍工龄跨度大、隶属单位的变迁、社保政策调整、资金保障来源等，具体解决起来比较困难，但各地还是比较好地解决，共同特点：

一是保障标准：按市政府提出的参照城镇保障标准；二是参保资质：为2004年获得江苏省乡村医生考核认可资质的在离岗成员；三是保障政策：对不符合社保年龄政策的，则按下岗工人买断工龄办法，给予一次性补偿（即每一年工龄，给予一个月平均工资，常熟等地区一次性优惠更高），符合参保者，按劳动法有关要求执行；四是资金筹集：纳入卫生院管理者，由用人单位与个人共同负责，具体标准按照社保要求，即：用人单位每月缴纳本人工资（不低于1200元）标准的30%，个人负责11%；在纳入卫生院之前的补缴部分，由财政、集体负责补缴费用的20－80%，个人负责80－20%；五是保障内容：主要有三种形式，即：“五险全保”（养老＋医疗＋失业＋工伤＋生育）——张家港市；“二险同步”（养老＋医疗）——常熟市、昆山市、太仓市；“单一保险”（养老）——吴江市、吴中区、相城区等。

3.6 研究还发现，苏州乡村医生社会保障虽然总体解决较早较好，处于全国领先水平，但截至目前，还没有真正实现100%全覆盖，尚有极少数历史遗留问题，特别是在城乡结合部的市区，还需要进一步加大工作力度，力争使全市乡村医生按照城镇社会保障标准仅早实现全覆盖，为实现农村卫生现代化，加快我市城乡一体化建设作出新的更大努力。

[1]苏州市统计局.苏州年鉴2010[M].北京：中国统计出版社,2011.29-67.

[2]王荣，韩俊，徐建华.苏州农村改革30 年[M].上海：远东出版社,2007.354－369.

[3]张月林,卜 秋,于可人,刘广德.城市边际型农村卫生研究与探索[J].中国农村初级卫生保健,2008,（10）：3－8.

[4]苏州市人民政府.印发关于实施农民健康工程 全面推进农村卫生现代化建设的意见[R].2006-11-22.