和谐行政伦理的道德意识基础

□ 杨正联

（河海大学，江苏 南京 210098）

和谐行政伦理的道德意识基础

□ 杨正联

（河海大学，江苏 南京 210098）

和谐的行政伦理秩序乃是和谐的公共管理秩序、公共秩序乃至社会秩序的基本保证，而行政组织成员的行政道德意识又是行政伦理秩序的内在要素。民主意识、科学意识以及公平意识构成了行政道德意识的核心内容，因此，关于行政组织成员的民主意识、科学意识以及公平意识的培养，乃是构建和谐行政伦理秩序的基本路径。

行政伦理；行政道德；民主意识；科学意识；公平意识

“倘若没有相应的道德纪律，任何社会活动形式都不会存在”。［1］（p13）同样的道理，和谐的行政伦理秩序也是和谐的公共管理秩序、公共秩序乃至社会秩序的基本保证，而行政组织成员的行政道德意识又是行政伦理秩序的内在要素。本文沿着道德概念的进一步分解认为，民主意识、科学意识以及公平意识构成了行政道德意识的核心内容，因此，关于行政组织成员的民主意识、科学意识以及公平意识的培养，乃是构建和谐行政伦理秩序的基本路径。

一、概念：伦理与道德

伦理中的“伦”，就是条理、顺序、秩序、关系的意思，它的核心就是社会中人与人之间的关系状况，强调的是一种具有结构性和协调性的稳定关系状态。理即道或道理，指的是一种理想性的状态。把“伦”和“理”连到一起，则意味着理想的社会关系结构或社会关系模式，反映的应是一种人际关系导向。伦理，通常又被称为社会伦理。

与伦理最为接近的一个概念就是道德，现在人们往往把伦理和道德连在一起使用。从构词法上理解，道德其实是德道的意思，“德”即获得、遵循、实现、取得的意思，“道”在很大程度上是指关于伦理中的“理”的一种具有规律性、理想性的认知和把握，因此，“得道”、“德道”或“道德”，就是指向个人心理与行为的社会关系概念，强调个人对于特定伦理秩序的认知和遵从。

所以，伦理与道德之间的概念关系，就可以简单地概括为，伦理反映的是人与人之间社会关系结构或社会关系模式的构成状况，强调的是对这种构成状况的构建或规范；而道德则是为了实现特定的伦理规范，对个人心理和行为上的要求。前者是社会的整体构成状况，后者是个人内在心理与外在行为的整体构成状况。我们可以说某个社会现象是不符合社会伦理的，但不能说这个社会现象是不符合道德的；可以说某个人的行为是不道德的，但不能说某个人的行为是不伦理的，这就是伦理与道德分别指向社会关系结构和个体的区别。同时，二者又是紧密相关的，社会伦理要靠个人的道德行为得以展现和实现，而个人的道德又是社会伦理的基本构成要素。显然，研究伦理问题，对于道德的考察将是一个无法绕过的切入点。

道德对于个体心理和行为的规范，要求从心理动机到外在行为表现的一致性，道德首先是一种心理动机方面的道德，因此中国古代君子对自身道德的培养，强调一种“内省”的心理过程，这种“内省”指的就是个体对自己的心理以及动机是否符合道德规范所做的主动、自觉的检查和批判。

道德规范内涵的核心特征是非利益的，确切地说，在道德规范中，排斥个体利益的因素，也就是说，道德只是一种单方面的要求，是一种善的要求或行善的要求，不具有而且反对利益交换的性质，道德规范是远离于功利主义的。推而广之，道德的动机或行为，不是与他人进行交换或交流互动活动的后果，不管动机或行为可能指向的对象有什么样的反应、有什么样的表现，它只是按照道德的规范应当如此。因此，理想状态的道德具有一种绝对性质，如同康德所说的悬在他头顶上空的“绝对命令”，道德心理或道德动机的形成、道德行为的发生，都只来自于道德规范对于个体自身的约束力或推动力，不需要他人的证明、支持或认同。只有这时候，我们才能对相关个体做出“高尚”的道德评价。比如，给予乞讨者以施舍，属于道德行为。此时，道德的要求就只是施舍行为本身，而不包含乞讨者其他方面的行为或表现，如认为乞讨者可能只是假装可怜，其实很富裕；乞讨者随地吐痰，令人讨厌等。在这里道德规范的对象仅仅是施舍者的施舍行为。子女孝顺父母也是道德规范的要求，如果子女因为父母其他方面的行为，如违反国家法律而被判刑入狱，而不愿孝顺父母，都有悖于道德规范的要求。但是，在绝大多数情况下，道德规范的约束或者说道德行为的发生，又是以作用于他人，影响他人利益的方式来进行的，存在着道德主体和道德作用对象，上面的施舍者和乞讨者、子女与父母都是这样的一对。因此，道德又具有社会关系，乃至社会秩序的意义，也就是伦理的意义。也正因为如此，关于道德问题的研究往往被放在伦理学的理论范畴中，这一学术传统，自古希腊的大思想家亚里士多德的《尼各马科伦理学》时就开始形成了。同时社会中的个人行为，总是摆脱不了个人利益的驱动，而道德规范，说到底，是以价值观念的形式作用于个体的。所以，现实中道德规范作用的发挥或实现，往往是个体利益、个体对于道德规范的认同程度以及他人的可能反应 （如回报程度、社会舆论评价等）等因素共同作用于相关个体的结果。

从对他人的利益影响或与他人关系的角度，可以把道德规范划分为这样几个层面的内容：一是具有牺牲意向的道德规范，处于道德规范的最顶层，可以用“高尚”来形容，指不顾自身利益，致力于为他人提供方便或利益满足的心理动机或行为取向。这一层面道德规范效力的实现，往往需要伴随着强烈的个人情感条件，如亲情、爱情等，说母爱是伟大的，在很多情况下都是指母爱所具有的那种不计较个人利益得失的牺牲意向。二是指在不损害自身利益或自身利益损失很少的情况下，为他人提供方便或满足他人更大的利益需求。主要指的是社会公德、社会慈善等方面的道德要求，扶贫济弱、尊老爱幼、乐于助人等“做好事”，大都属于这一层面的道德要求。三是指不能因为个体自身的利益或偏好而产生（或做出）给他人带来不方便或损害他人利益的动机（或行为）。这一层面的道德规范主要指向社会公德、职业道德以及个人文明领域，比如商家的信誉、个人在公共场所的行为举止等。相比较而言，前两个层面属于导向性的道德规范，要求一种积极的作为，而最后一个层面则在很大程度上属于抑制性的道德规范，主要内容是要求一种消极的不作为，比如不能欺骗消费者，不能乱扔垃圾，不能随地吐痰等。这两个方面都类似于宪法、法律乃至公共政策在公共秩序中的规范性作用，也正因为如此，新制度主义学者诺斯把以伦理道德规范为核心内容的社会风俗和惯例与正式的宪法、法律和公共政策一起，也算作制度规范的构成部分。一方面，在道德规范的作用下，形成社会伦理秩序；在宪法、法律规范的作用下，形成公共政治秩序；在公共政策规范的作用下，形成公共事务秩序。这三种秩序都要通过社会大众的外在行为体现出来，因而它们之间有着某种相互渗透、相互交叉的关系状况。另一方面，道德规范对所有社会成员发挥制约效力，这里的社会成员当然包括行使公共权力的公共组织成员或行使行政权力的行政组织成员。在此意义上，行政组织成员又受到双重的道德规范约束，即作为普通社会成员的道德要求，如孝顺父母、尊老爱幼、举止文明等，和作为行政组织成员的职业道德要求，后者即是行政伦理所要讨论的中心内容。

二、行政道德的意向分层

行政伦理指的是一种和谐、有序、稳定的公共行政关系状态，是通过行政组织成员的职业道德行为所形成的行政关系秩序。总体上看，经由行政组织成员所发生的行政关系主要表现在这样几个方面，一是行政组织成员与其他的公共组织成员（如立法组织成员、司法组织成员），以及其他行政组织成员（如上级组织成员、下级组织成员、其他行政部门的组织成员）之间的关系状况；二是行政组织成员与特定的公共事务之间的关系状况，表现在行政组织成员关于特定公共事务或公共问题的组织行为应对；三是行政组织成员与社会大众之间的关系状况。

通常情况下，关于第一个方面的行政关系大都由正式的宪法、法律以及行政组织内部的组织原则做出明确的规范，行政伦理主要指向后两个方面。因此，行政关系也是由正式的宪法法律制度、行政组织原则以及行政伦理道德共同作用下的产物。我们在以上论述的道德规范的基础上，进一步考察指向行政伦理的道德规范的具体内涵，基于讨论的方便，这里把它称为行政道德。

（一）具有自我牺牲意向的行政道德

在公共行政活动中，强烈的组织情感因素主要来自这样几个方面：一是民族主义观念或对国家利益的强烈诉求，基本的道德要求就是爱国；二是对于特定政治意识形态的强烈认同，基本的道德要求就是相关意识形态的政治理想内容；三是对于社会大众利益状况的强烈关注，基本的道德要求就是民主的价值观念内容；四是对于特定政治领袖人物的狂热追随，基本的道德要求就是对领袖人物个人言行的无条件服从。

在现代国家的条件下，爱国乃是对于国家范围内所有公民的具有普遍性质的道德要求，不能算作行政道德的特殊规范；政治意识形态的价值信仰更多地作用于公共政治活动中的制度规范如宪法、法律和国家发展战略的制定，对于强调具体公共事务应对的公共行政活动而言，不具有直接的规范效力；而对于领袖人物的盲目崇拜也早已为理性的公共行政行为所排斥。因此，具有自我牺牲意向的行政道德规范，主要就是指行政组织成员以无条件服从于社会公益为标志的民主意识。

（二）具有利益比较意向的行政道德

行政组织成员用以比较的利益基础，并不是其个人的私人利益，而是指其所属组织实际占有或能够投入使用的公共资源。因此，这里的利益比较就有了更加明确和严格的利益计算特征，强调理性因素在这种利益计算中的核心地位。

在人类历史的发展进程中，理性的进步是以科学研究的发展为标志的，无论是自然科学还是人文社会科学，它们的发展都直接推动或者代表了人类理性思维能力的提高，使人们更加清晰地认识到自身的利益需求，并且在其追求利益目标的活动中，提供着日益先进、便利的思想工具和物质设备。因此，具有利益比较意向的行政道德，主要是指行政组织成员在进行以公共资源的投入与社会效益获取之间的成本比较或效率计算时，能够具有或能够主动利用相关科学理论或科学知识的科学意识。

（三）具有自我克制意向的行政道德

随着经济繁荣或经济发展成为社会进步的一个主要标志，现代公共行政活动越来越强调一种效率取向，对于绝大多数的行政组织成员来说，追求公共资源投入所带来的社会效益总量，追求能够带来短期效应的经济发展目标，已经成为检验或显示他们工作成绩的一个基本指标，提高社会效益的总量在很大程度上变成了一种具有本身反应性质的组织行为意向。

在这种情况下，自我克制的行政道德规范，就应当指向对于社会公平问题的关注，要求行政组织成员把政策应对思维的对象，把公共资源投入便利的对象，更多地指向那些对于眼前社会效益总量或经济发展总量没有明显推动作用的利益领域，尤其是与社会弱势群体相关联的利益满足目标。因此，具有自我克制意向的行政道德，主要是指规范行政组织成员主动抑制自身以追求短期政绩、推动经济发展总量等为目标的政策意识和组织行为意向，形成或具有更多地关注社会公平问题的心理动机和组织行为取向。

三、走向民主意识、科学意识和公平意识和谐统一的行政伦理秩序

民主意识、科学意识和公平意识，这三个方面的内容在很大程度上构成了推动现代行政伦理秩序形成的行政道德规范系统，它们与既定的宪法、法律以及行政组织原则一起，共同构建与维护和谐、稳定的行政伦理秩序。

（一）民主意识

⒈公共组织成员身份的荣誉意识。［2］（p244－246）行政组织是公共组织的一部分，行政组织成员行使着作为公共权力一部分的行政权力，而公共组织成员身份本身就意味着一种社会荣誉地位，体现了社会大众对于其公共权力地位的认同和遵从，对于行政组织成员个人来说，这种社会荣誉地位则可能意味着，一系列附随于公共组织成员身份的个人利益目标的满足，比如在大众媒体上的公开露面机会、在社会交往关系中的权威性地位以及在社会经济活动中的信用地位等等，因此，他（她）们有必要珍惜这种组织成员身份，并有意识地培养和维护基于这种组织成员身份所应具有的心理上的荣誉感。

在现实的行政组织建设活动中，可以采取多种途径来培养行政组织成员的公共组织成员身份荣誉感，比如直接的思想意识灌输（政治学习）、统一的工作制服以及基于各种定期或不定期考核所授予的荣誉称号（劳动模范、先进工作者、工作标兵）等等。当然，这里对于行政组织成员荣誉感的培养还有一个基本的前提条件，那就是行政组织或政府本身必须具有广泛的社会公信度和道德权威地位，能够被看作社会公益的代表机关，看作社会大众的权力化身，如果政府内部腐败盛行，公共权力更多地被看作是谋取个人私欲的工具，那么，要想从道德层面培养行政组织成员的公益荣誉感，几乎是不可能的。

⒉受托人的责任意识。受托人责任意识是一种具有法律意识色彩的道德意识，包括两个层面的基本内容：第一个层面是信用意识。行政组织成员首先要把其与社会大众之间的契约关系看作是一种信托关系，他们信用意识的出发点就是要获取委托人的信任。这种信任，既包括相信他们愿意严格履行委托事项的意向信任，又包括对他们能够履行委托事项的能力信任。因此，对于行政组织成员来说，这一层面的信用意识，既包括对他们与社会大众之间受托人与委托人契约关系的强烈认同，又包括对相关委托事项的自觉关注与积极履行。另一个层面是后果承担意识。对应于上面所讨论的行政组织成员身份所带来的荣誉和利益，受托人的契约关系地位还意味着一种相应的个人责任后果。正常情况下，无论出于什么原因，无论是由于个人主观上的失误，还是难以规避的客观因素影响，导致行政组织成员没有完成社会大众的委托事项，他们都应该为此承担相关的责任后果。所以，后果承担意识将从个人利益后果或信用后果压力的角度，促进或推动行政组织成员更加自觉、主动地关注并履行其行政职能。

在目前的公共行政实践活动中，行政组织成员的受托人责任意识主要表现在行政首长引咎辞职这个现象上，从责任、意识两个方面相比较的角度看，这一现象属于消极性的责任后果承担意识，在整个社会信用水平不高，法治化程度又较低的形势下，培育行政组织成员的信用意识方面的工作显然是一个长期而艰巨的任务。但也正因为如此，更显示出这种培育工作的重要性，不仅对于和谐的行政秩序建设本身，就是对整个社会的信用发展水平和法治化建设，也将起到一个非常重要的推动作用。

⒊公共物品提供者的顾客服务意识。［3］（p127－130）现代公共行政活动的主要内容就是向社会大众提供一种公共产品的服务，在此意义上，行政组织成员与社会大众之间又具有某种市场关系的成分。行政组织成员可以看作是公共物品的供给者，而社会大众则是公共物品的消费者，现代市场经济是一种典型的顾客导向型经济，顾客或广大消费者的有效需求在很大程度上决定着生产、销售的规模与方向。因此，我们这里所说的行政组织成员作为公共物品提供者应当具有的顾客意识，就是指其主动发现社会大众的利益需求，然后想方设法去满足这种利益需求目标的意识，也就是一种服务意识。

相对于公共组织成员身份的荣誉意识和受托人的责任意识，顾客导向型的服务意识显然有着更加积极和能动的色彩，强调行政组织成员在维护、构建特定的公共秩序中的主导性意识，只有在这种顾客服务动机的引导下，行政组织成员才会充满热情地投入到公共行政活动中去，主动地调查问题、发现问题、了解问题，并积极预防和解决问题。同时也能够积极回应社会大众的呼声，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济、最有效的途径和方法。

关于顾客服务意识的讨论，主要根源于经济领域的企业行为，因此有着较为充分的信息资源，尤其是西方国家已经进行了这一方面公共行政机制变革，中国近年也取得了较快的发展，很多地方政府组织都建立了比较完善的服务制度和规定，比如回访制度、社会评议制度、社会调查制度尤其是电子政府建设方面的一系列制度和规定等。这些制度建设究竟能够在何种程度上，在心理层面上培育行政组织成员的顾客服务意识，目前还不得而知，但是一个明显的变化就是，现在人们到政府部门办事时，相比较而言，已不再像过去那样要经常看官员们的脸色了。

⒋平民主义的非精英意识。现代公共行政活动有一个高度分化的趋向，这不仅表现在行政职能和相关的行政组织部门内部日益细化的分工还带来了行政组织成员日益专业化的趋向，专业化意味着专门的职业知识和职业技能，从长远的眼光来看，将导致行政组织成员与社会大众日益疏远的行政权力关系状况。一方面，公共行政活动因其专业技术化程度加深，限制了社会大众的直接参与；另一方面，行政组织成员可能因为其在专业化上的能力而养成了一种精英主义意识，把自己看作高高在上的精英分子，不屑于关注社会大众的利益需求、倾听社会大众的利益呼声和政策诉求。显然，这种精英主义趋向与行政组织成员民主意识背道而驰，并将极大地侵害到上述几个方面的民主意识的培育，因此，在民主意识的培育活动中，对于行政组织成员的非精英主义意识的灌输和培养也有着非常重要的意义。

总体上看，行政组织成员的非精英主义意识的核心内容就是非官本位意识。由于社会精英的划分标准主要是以经济收入为指标，所以绝大多数国家在这方面的非精英主义意识的培养都是通过给予行政组织成员以社会平均工资的做法，培养其作为中产阶级的平民主义意识。在中国目前的形势下，行政组织成员显然有着较为强烈的精英主义意识，在多数政府部门，官员的工资虽然不突出，但是各种“灰色收入”还是能使他们建立或保持社会精英的心理。

（二）科学意识

⒈在科学家意识方面，行政组织成员应当确立一种平等的关系意识。在尊重科学家独立人格和独立研究行为的基础上，寻求建立与科学家之间的平等关系状态，保护、推动科学研究事业的发展。其实，这也是推动社会精神文明建设的重要活动内容。

⒉在科学方法意识方面，行政组织成员应当确立理性有限、权力有限的行为意识。认识到无论是行政权力还是科学的理论，都不足以保证和谐有效的公共行政活动机制。那个能够限制权力与科学的要素，或者说，能够对权力和科学的有限性予以补充、完善的要素，就是民主的要求，即社会大众的自主选择要求。

⒊在与科学理论关系方面，行政组织成员还要建立一种寻求合法性与合理性支持，宽容合法性批判与合理性批评的科学理论意识。科学理论的合作与支持，显然有利于从正面提高公共行政活动在社会大众中的合法性认同以及公共行政活动自身的合理性效率。而对于合理性批评的宽容，进而在理论批评的基础上，寻求改变或改进公共行政活动方式，也是提高公共行政效率的重要途径。当然，对于合法性批判的态度，还要取决于国家政治体制的特征和要求。

（三）公平意识

⒈贫者意识。公共行政活动的根本目标在于社会公益，而社会公益往往体现为占有社会中绝大多数成员的共同利益。在现实社会中，公平问题越是严重，越是意味着处于社会底层的贫困人口可能占据着社会成员的很大一部分，他们的贫困将直接影响到公益的实现程度乃至整个社会的经济发展水平。如果把整个社会的物质利益满足状况比作一个四周木板层次不齐的水桶，那么，贫者就相当于那些比较短的木板，只有把这些短的木板补齐了，或者使它们变得更高一点，才能保证整个水桶能够乘下更多的水。因此，对于行政组织成员来说，应当具有一种贫者意识。要时刻关注那些处于贫困状态的社会成员，致力于为他们谋取物质利益，以此推动社会的整体发展水平。

⒉和谐意识。作为公共组织的行政组织，也是政权的一部分，政权的稳固也关系到公共行政活动的正常进行。在现代社会中，稳固的政权不仅是指现有政权的构成及其运行能够得到社会大众的广泛认同、响应和配合，还应当指通过政权组织的公共治理活动，在整个社会中能够形成一种较为和谐的利益关系状况。对于负责日常公共事务应对的行政组织来说，缓解甚至消除社会中存在的利益冲突关系，显然应当是其基本的公共行政目标。因此，确立在社会利益关系状况中的和谐意识，乃是行政组织成员公平意识的一个基本内容。

⒊责任意识。作为公共组织的一员，行政组织成员必须要为公共秩序中出现的问题负责，更重要的是，现实社会中的公平问题，往往是公共政策活动所造成的后果，行政组织成员有责任去缓解、消除其所属组织造成的社会后果。比如在新中国建立以后，为了加快实现国家的现代化发展目标，在很长一段历史时期，一直实行各种不利于农民利益的城乡二元分割政策，如户籍政策、粮食定价政策、耕地使用政策等等，这一系列政策活动在很大程度导致了中国几亿农民相对于城市居民的贫困状况，造成了当代中国社会中一个最大的社会公平问题。在这一政策历史背景下，行政组织成员应当具有的公平意识就是为农民贫困负责的责任意识。只有在此责任意识的指导下，才能在考虑到农民在过去的付出基础上，把政策投入、公共资源投入更多地向农村地区、向农民倾斜。也只有这样，才能有效地缓解以农民贫困为代表的社会公平问题。

从行政伦理秩序的角度，我们可以把公共行政活动中涉及到的主体要素大体上划分为人的要素、自然事物要素和社会事务要素这三个大类，其中人的要素主要是指从事公共行政活动的行政组织，自然事物要素指满足人们利益需求的客观利益目标，社会事务要素指以社会大众为核心的社会利益关系状况。和谐的行政伦理秩序就是指在这三者之间建立了某种和谐、稳定的关系结构状态。相比较而言，行政组织成员的民主意识主要指向人的要素与社会事务要素之间的关系状况，科学意识主要指向人的要素与自然事物之间的关系状况，而公平意识则主要指向社会事务与自然事物之间的关系状况。只有在行政组织成员中培育起较为普遍和浓厚的民主意识、科学意识以及公平意识的道德氛围或道德规范压力的基础上，我们才有可能去展望一种善的行政组织行为，展望一种善治的公共行政模式，或者说和谐行政伦理秩序的理论模型：

［1］爱弥尔·涂尔干．职业道德与公民道德［M］．世纪出版集团、上海人民出版社，2006．

［2］凯尔曼．制定公共政策［M］．商务印书馆，1990．

［3］奥斯本，盖布勒．改革政府［M］．上海译文出版社，2008．

（责任编辑：牟春野）

The Moral Consciousness Base of Harmonious Administration Ethic

Yang Zhenglian

A harmonious administration ethic order is the basic guarantee of harmonious public management order，public order and social order，further more，the administration members＇administration morality consciousness is the immanent element of administration ethic order．Democracy consciousness，science consciousness and equity consciousness are the basic content of ＇administration morality consciousness，so，the bringing up of administration members＇democracy consciousness，science consciousness and equity consciousness is the basic path of harmonious administration ethic order constructing．

administration ethic；administration morality；democracy consciousness；science consciousness；equity consciousness

B822．9

A

1007－8207（2012）02－0001－05

2011－10－14

杨正联 （1971—），男，安徽蚌埠人，河海大学公共管理学院副教授，法学博士，公共管理博士后，研究方向为公共政策理论、公共管理理论、政治社会学。