金融全球化视野下的统一监管模式检讨

□ 于永宁

（山东大学应用经济学博士后流动站，山东 济南 250100）

金融全球化视野下的统一监管模式检讨

□ 于永宁

（山东大学应用经济学博士后流动站，山东 济南 250100）

为了提高金融监管的有效性，越来越多的国家开始采用统一监管的模式，或者通过建立职责覆盖全部金融领域的统一监管机构，或者将两个主要的监管机构合并。统一监管模式在提高监管有效性、对金融集团实施监管、降低监管成本方面具有制度优势，但在监管权力和机构整合问题上存在困难，这需要结合一国的实际情况制定监管改革方案。

金融全球化；金融监管；统一监管模式

基于金融稳定和防止金融危机的需要，研究如何对混业经营金融机构进行监管，已成为发达国家金融监管当局在过去的二十年中最重要的工作。各国在金融监管法制上的不同尝试形成了各具特点的改革，或者在原有监管基础上进行制度升级，或者变革传统而另外探索一项新的监管制度，在本世纪初都形成了一定的监管模式。随着金融市场的发展和金融集团的日益增多，在监管理论和监管实践中形成了统一监管模式，一些国家按照统一监管的思路，或者集中全部监管机构于一家监管机构内，或者将几个监管机构通过合并或重组的方式，精简监管机构。

一、采用统一监管模式的原因

从历史的角度看，世界上多数国家都曾通过多个政府部门或机构按照金融业中不同的金融机构分别实施监管，比如政府财政机关、中央银行或其他专门负责监管的政府行政组织。一些国家除了对银行、证券、保险分别设立监管机构外，还针对从事其他金融活动的机构，像信托公司、养老与社会保障基金、抵押银行等也设立了专门的监管组织。此外，在采用联邦体制的国家中，联邦和地方对金融行业还分头实施监管权。

从1986年挪威率先在银行业、证券业、保险业实施统一监管后，在最近的二三十年中，越来越多的国家在金融监管模式的选择上思路趋向一致，那就是集合监管职能，减少监管的机构设置。各国（地区）对金融监管模式进行改革，超过50个国家和地区建立了不同程度的统一监管体制（详见下表）。1997年，英国金融服务局（FSA）成立，成为首个采取统一监管模式的世界级金融中心，其表率效应吸引了很多尚未采用统一监管模式的国家，也为许多已经开始整合监管机构但是想提高统一程度的国家提供了经验。

从实证的角度归纳，各国金融监管改革趋向采用统一监管模式的原因有以下几个方面。

一是金融集团的出现。根据世界银行的调查，金融集团的快速发展以及在金融市场中的地位和作用的不断提高，给传统分业监管带来了巨大挑战，是促使各国建立统一监管模式的重要原因。［1］二是出于降低监管成本，实现监管规模经济和范围经济效应最大化的目的。三是在本国遭遇重大金融危机之后，建立统一监管机构。比如韩国（1997年）、墨西哥（1994年）都是因为本国或所处地域发生金融危机，迫使政府迅速改革监管模式。四是为了减少监管缺失或者监管重叠，防止各监管机构之间因为职责分配上的缺位或重复导致权责不清，将全部或大部分监管职责归于一个机构行使，以减少这种负面影响的可能性。此外，部分国家建立统一监管模式，是为了避免原有机构监管之间缺乏有效协调与合作的问题。

世界主要国家（地区）监管模式［2］

二、关于采用统一监管模式的论争

（一）支持统一监管模式的观点

尽管现实情况中越来越多的国家正在采用统一监管的方式，但关于这种监管模式的利弊争论却始终没有停止。具体来说，支持统一监管模式的观点主要有：

第一，金融创新使得传统分业监管下形成的机构监管模式不断受到挑战，以往按照银、证、保行业划分实施的监管已经难以适应创新的需求。对银行信贷产品进行资产证券化处理、打包、再发行，将股票、债券和信贷之间的界线模糊；保险公司提供类似投资和储蓄的保险产品；证券衍生品又可能带有保险的特征；还有信托公司、基金、银行、证券公司、保险公司都涉及的“保底理财”产品。这些现象反映出银行、证券、保险之间的业务和产品的个性差别正在淡化，而其中的共性已被挖掘出来。这种不同金融机构之间产品差异的淡化、共性的增强，使得人们对机构监管模式的有效性产生了疑问，尤其是对机构监管模式能否有效应对结构复杂、规模数量不断增多的金融创新产生了质疑。

第二，金融集团的出现，其规模的庞大、从事业务的复杂性，也是机构监管模式难以应对的。金融集团的业务涉及多个金融行业，业务遍及国际领域，风险比普通金融机构更加分散和难以监控。基于对全部金融业务实施监管职权的统一监管模式，可能会对金融集团的整体风险以及金融体系的系统性风险进行更有效的管控。作为统一监管者，可以更有针对性地按照金融集团混业经营的特点，更好地识别和监管那些在不同金融子公司或部门之间转移的风险，更好地评估宏观因素对金融体系内所有领域可能造成的影响，制定针对金融集团整体经营风险的监管政策和监管方法。

第三，统一监管模式也接受了功能监管手段来监管同类金融行为和金融商品，因为系统中只有一个监管者，那些在机构监管模式下就不同类型金融机构提供的同类金融产品和服务会出现监管重叠问题也就不复存在。［3］同时，可以消除多个机构之间的监管真空，防止因权责不明而相互推诿监管责任，减少金融机构监管套利行为。此外，在信息收集和利用效率上，相对简单的监管架构更能够发挥规模效应和范围效应。

（二）反对统一监管模式的观点

反对监管机构整合和采用统一监管模式的理由也多种多样。

第一，在监管的总成本上，没有无可辩驳的证据能够证明单一监管者比原有机构行业监管者更富有效率。［4］统一监管在规模效应和范围效应上可能并不如理论设计的预期效果明显。第二，统一监管如果不能对类似金融业务制定统一的监管标准，还是会存在监管缺失和监管套利问题。第三，许多单一监管模式的批评者认为，由于行业的不同，其监管的目标也不尽相同，因为虽然统一监管有应对复杂金融产品监管之意，但并不意味着单纯功能的金融商品就不复存在。如果统一监管后单一监管者用一个标准化的模型来监管金融业各个行业，其监管规则过于简单，不能充分理解银行、证券、保险在经营上特有的本质属性，反而会直接影响监管的有效性，导致监管的实际质量下降。同时，如果一国的机构监管原本就没有足够的经验，对市场监管不力，那么，其整合后的效果也不会有实质性的提升。第四，与上面的问题类似，那就是统一监管更适合对那些大型的金融集团，而忽略了金融体系中为数众多的、小型的、更专业的金融机构。第五，统一监管会削弱市场调节和惩戒的力度，以往政府的担保通常只限于部分行业，比如银行业，而统一监管会让这种担保扩大到整个国家范围。第六，在崇尚民主与自治的国家，民众担心统一监管会滋生国家垄断，使被监管者付出更高的成本。最后，监管机构在整合后，由于监管人员来自不同的监管机构，监管习惯和监管文化的差异可能会导致部门之间存在监管冲突。来自银行监管部门的监管者可能偏向采用更严厉的措施来监管证券市场和保险市场，会限制资本市场的发展空间和自由。而一个机构的整合在精简人员的同时还可能造成具有丰富监管经验的人员流向被监管行业的后果。

三、统一监管模式的变革困境

（一）对监管机构权力的担心

在趋向统一的金融监管变革中，可能会产生关于统一监管的监管者权利应该有多大的问题。由于统一监管需要覆盖多个金融行业，其组织规模和监管权力自然较传统监管机构要大。多数新成立的监管机构会拥有监管全部或绝大部分金融机构的权力，负责执行现有法律法规，颁布和修改对整个金融系统和金融市场产生影响的审慎性规则和市场行为规则，尤其是像英国金融服务局那样的单一监管机构，已被喻为“超级监管者”。

不过，这只是从表面上看统一监管机构的权限，看似有这样、那样的监管权力，管辖范围宽泛。但如果仔细分析，统一监管机构所拥有的权力可能并没有表明上看起来那样强大。除了统一制监管机构外，一国的财政部门和中央银行仍然在金融领域享有很多权力，比如制定和修改金融机构审慎性规则，规定金融机构的市场准入资格以及制定金融业相关的法律法规的权力。

一般情况下，各国统一监管机构或多或少地拥有以下这些监管权：现场检查、非现场检查与监督、制裁和罚款、审慎监管规制、会计和信息披露准则、资本构成要求、颁发或撤销金融机构从业许可、最低资本要求、从业许可要求、消费者保护等权力。但是只有现场检查、非现场检查与监督、制裁和罚款三项权力完全由统一监管机构行使，其他权力或多或少地由一国财政部或央行行使。［5］在爱尔兰、卢森堡、墨西哥和挪威等国，财政部行使颁发或撤销金融机构从业许可的权力，这些国家的统一监管机构主要负责向财政部提供规制制定的建议以及对金融机构的商业计划提供可行性评估。在澳大利亚，会计和信息披露规则由会计师组成的专业机构负责制定，监管者无权直接制定或修改，只能要求专业组织审查会计活动并适时修改会计准则。

（二）对整合过程困难的担心

从分业经营下的机构监管模式走向混业经营下的统一监管模式决不是加减算术的问题，这里涉及到机构组织安排、规则重新制定、人员安置等诸多问题，整合过程充满复杂性。如：原有的金融法律不适应统一监管要求，需要大面积修改或者重新立法；监管机构合并中，一批富有监管经验的工作人员通过“旋转门”进入金融服务业，留下的工作人员中，其专业技能水平和工作积极性可能都不高；新成立的统一监管机构可能在基础建设和信息集成系统上尚未完工，影响监管工作效率；对监管对象认识不明确，不了解应当由谁来具体负责。总之，在机构整合之初有相当多的问题需要解决。具体来说，统一监管整合的困难表现在以下几个方面：

第一，法律变更的困难。建立统一的监管机构需要修改大量的金融法律法规，从而让新的监管机构明确自己的监管权责。实践中，多数国家没有选择通过修订的方式来变更，而是制定一套新的法律体系来替代原有分散的法律法规，像英国的《金融服务和市场法》、日本的《金融商品交易法》、澳大利亚的《金融服务改革法》等等。部分国家因为在机构整合之初没有建立良好的法律制度体系，在监管机构整合的最初几年，在部门规章制定权、财政资金来源、对违反主体的处罚权、对外缔结合作条约等方面因权力不足而影响了监管的有效性。

第二，监管人员流动带来的困难。监管机构整合过程中带来的一种非设计后果是监管人才的流失。最突出的例子就是“旋转门”现象，即监管者退出监管机构后进入被监管行业工作。［6］监管人才或者担心未来工作的不确定性，或者担忧在新机构中的地位而选择离开监管机构，通常情况下，出现这种担忧的往往是已经在原机构中获得一定身份和地位的资深监管职员。而选择留下的工作人员又因为新成立机构在人员编制、薪酬激励和领导职务方面存在的不确定性，导致工作意愿不积极，同样影响了新机构的工作效率。［7］

第三，整合后的管理问题。多家监管机构合并为一个机构，其原先适用的监管法律、监管工具各不相同，其组织结构和组织文化也有很大差异，这就使得出台一套可行的整合方案变得十分困难。

四、我国在金融监管改革中应有的态度

在金融监管体制改革的过程中，难免会有质疑担心整合的成本过高之声。但是次贷危机的爆发让这种声音暂时消退了，因为，金融监管的成本不是问题，整个社会的成本才是问题。［8］统一监管模式的变革成本虽高，但还是比造成公众危机的成本低得多。应当说，统一监管模式是目前监管模式最高级别的形式，也是一国金融监管改革的最理想目标，当世界上多数国家开始采用统一监管的模式时，体现出的是一种监管改革趋同一致的特征。但本文认为，我国目前不应急于建立统一监管模式，而应采用循序渐进的改革方式，这更符合我国现实的金融环境。

（一）确立金融监管目标和金融监管机构

当一国进行金融监管模式改革时，应当考虑到监管改革的目标是什么以及如何实现这些目标，应由谁来行使监管职权。就目前我国的情况来看，金融监管的主要目标有两个：一个是针对金融稳定而对金融机构进行审慎监管，另一个是针对金融市场存在的不公平竞争、欺诈行为，在保护投资者和金融消费者权益的市场行为方面进行监管。为此，以银监会为核心的审慎监管者和以证监会为核心的资本市场监管者是现实中较为合适的金融监管机构。

（二）金融行业差距明显，金融机构尚不成熟，目前无需采用统一监管模式

我国金融市场开放程度不高，金融行业混业程度还没有达到发达国家的水平。我国金融各行业之间的差异性明显，个性大于共性，所经营的业务由于管制严格也没有充分的交叉，所以，我国金融机构自身还没有成熟到需要权力集中的单一机构进行监管的程度。

（三）建立金融监管协调机制

金融监管改革的最终实现，必须通过法律来界定新成立的监管机构的任务、目标、权力和监管范围。为体现监管的有效性，还需要为监管机构独立行使监管权建立一套能够确保监管机构权威的法律制度。因此，制定并不断完善相关的法律体系，是整合监管机构的首要步骤，这样，也可以避免因法律的冲突降低新成立机构执法的权威性。而目前我们并没有对金融监管改革法律进行前期的论证和调研，权宜之计是建立监管机构间的监管协调机制，即进一步推进“一行三会”监管协调机制，这样，金融监管才更具有经济意义。

（四）明确金融监管机构的监管权限和职责

就监管权限和职责的划分上，可以在金融监管改革之初，适当保留财政部门和央行的监管职权，待金融监管改革法律讨论成熟并正式颁布实施，通过立法重新对金融监管机构整合完毕后，再依法将全部监管职权赋予监管机构。而财政部门和央行在其管辖范围内，开展三方之间的沟通与合作，完善信息交换机制，将会提高我国金融监管的有效性，维护金融稳定和投资者权益。

［1］［2］［3］［5］José de Luna Martínez， Thomas A.Rose.International Survey of Integrated Financial Sector Supervision ［EB ／OL］.http： ／／papers.ssrn.com ／sol3 ／papers.cfm？abstract＿id＝636458，2010－02－01.

［4］Howell E.Jackson.A Pragmatic Approach to the Phased Consolidation of Financial Regulation in the United States ［J］.Harvard Law School，Public Law＆Legal Theory Working Paper Series，Paper No.09－19，2009：A－3http：／／ssrn.com／abstract＝1300431，2009－12－07.

［6］（英）迪特尔·赫尔姆.监管改革、监管俘获与监管负担［G］.吴敬琏，比较.中信出版社，2007.

［7］Clive Briault，Building a Single Financial Regulator ［C］.Paper prepared for the Conference on“Challenges for Unified Financial Supervision”，2－3 July 2001，Tallinn，Estonia.

［8］沈联涛.这场危机的本质［J］.财经，2008，（26）.

（责任编辑：高 静）

A Review of Consolidated Supervisory Mode under Financial Globalization

Yu Yongning

In order to improve the effectiveness of supervision，more and more countries began to adopt consolidated supervisory mode，or through the establishment of responsibilities cover all areas of unified financial regulatory agencies，or merger of the two major regulatory bodies.There are some institutional strengths of consolidated supervisory mode，such as improving regulatory effectiveness，the supervision of the financial group，reducing regulatory costs.However there are some problems in regulatory authorities＇power and integration，this requires a combination of the actual situation of a country＇s regulatory reform program.

financial globalization；financial regulation；consolidated supervisory mode

F830

A

1007－8207（2012）07－0038－04

2012－05－20

于永宁 （1982—），男，山东昌邑人，山东大学应用经济学博士后流动站研究人员，山东大学法学院讲师，法学博士，研究方向为金融法学。

本文系山东省软科学项目 “山东省省级创业投资引导基金的规范运作与监督管理”的阶段性成果，项目编号：2011RKGA5009；山东省博士后创新项目 “山东省区域性多层次资本市场的建立与法制环境研究”的阶段性成果，项目编号：201103057；山东大学自主创新基金 “金融监管法律体系的改革与重塑”的阶段性成果，项目编号：2010GN023。