大连市环境保护总体规划创新分析

张令

（大连市环境科学设计研究院，辽宁 大连116023）

1 引言

环境保护规划是指为使经济、社会发展与环境保护相协调，对人类自身活动和环境所做的空间和时间上的安排［1］。它担负着从整体上、战略上和统筹规划上来研究和解决环境问题的任务，对于可持续发展战略的顺利实施起着十分重要的作用［2］。

我国的环境保护规划开始于20世纪70年代［3］，伴随着环境保护工作的发展而发展，逐步成为社会经济环境协调发展的重要工具和途径。随着社会经济的发展，环境问题复杂性的日益突出及环境保护工作的深入，环境保护规划暴露出一些弊端，如法律地位不足，缺乏法律效力、规划编制不规范、与其他规划衔接不够、规划实施的评估体系不健全等问题［4］。因此，需要重新审视环境保护规划，开展环境保护规划编制的实践创新。

2007～2009年大连市环境保护局组织编制了《大连市环境保护总体规划（2008－2020）》。该规划通过全域谋划、生态优先和远近结合，将环境保护目标、环境要素和环境保护项目落实到全域各个具体空间和近期至远期的每个时段，明确了大连市未来的环境保护工作重心和发展趋势，已经成为大连市环境保护和生态建设的指导性和纲领性文件。

2 大连市环境保护总体规划

目前我国的环境保护规划，不仅种类繁多，层次复杂［5］。而且仅侧重于局部研究，纵向与横向整合不足［6］，相互脱节和矛盾，可行性和操作性不强。在此背景下，大连市环境保护局调整工作思路，创新地提出了编制《城市环境保护总体规划》。旨在提高环境保护规划的地位，力争实现与《城市总体规划》和《土地利用总体规划》等其他规划的有机融合。

《大连市环境保护总体规划（2008－2020）》针对大连市的主要环境问题和未来发展目标，全域谋划，构建了一个较为完善的环境保护规划编制体系。该规划建立了符合大连实际的目标和指标体系，提出了10个专项规划，绘制了矢量化图集。规划文图结合，直观易行，已成为大连市环境决策的重要依据［7］。

3 大连市环境保护总体规划创新分析

3.1 实现了与《城市总体规划》和《土地利用总体规划》的有机衔接

《环境保护法》对环境保护规划的法律效力没有做出明确规定，在一定程度上影响了环境保护规划的实施效果。另外从审批级别上看，环境保护规划由同级人民政府审批后实施。而《城乡规划法》和《土地管理法》分别对《城市总体规划》和《土地利用总体规划》所具有的法律效力做出了明确规定，而且要求《城市总体规划》和《土地利用总体规划》由上一级人民政府（或国务院）实施。可以看出，环境保护规划的地位明显低于《城市总体规划》和《土地利用总体规划》。法律地位不足导致环境保护规划与《城市总体规划》和《土地利用总体规划》脱节，缺乏一致性和协调性［4］。

《大连市环境保护总体规划（2008－2020）》不仅纳入了大连市国民经济和社会发展五年规划纲要，而且实现了与《大连市城市总体规划》和《大连市土地利用总体规划》的有机衔接。该规划提出的环境保护目标、生态功能分区、规划措施等已融入到同期开展的《大连市城市总体规划》和《大连市土地利用总体规划》的修编工作中［7］，变被动为主动，具有开创性和创新性（图1）。

图1 大连市环境保护总体规划在大连市规划体系中的定位

3.2 改进了规划的编制体系

《大连市环境保护总体规划（2008－2020）》借鉴了《城市总体规划》和《土地利用总体规划》的成功经验，改进了规划的编制体系。该规划的编制体系包括规划文本说明、规划文本和图集。规划文本说明以章节的表现形式，深入透彻地研究和制定了大连市环境保护规划的内容。规划文本以条文的表现形式对规划文本做出了原则性的和纲领性的说明。规划图集在空间上体现了规划的内容，按照内容图集划分为《大连市保护区与环境功能区划图集》和《大连市环境保护总体规划图集》两大专题，按性质图集划分为基础系列图件和非基础系列图件两大系列［8］。

3.3 增强了规划的空间可控性

我国的环境保护规划在落实的过程中，由于规划的空间可控性不强，缺乏一定的约束，在某种程度上导致了规划编制和实施的脱节，影响了规划目标的实现程度［9］。《大连市环境保护总体规划（2008－2020）》借鉴了《城市总体规划》和《土地利用总体规划》的理念和方法，运用了GIS技术绘制了图集。该图集在空间上直观地表现了规划方案，增加了规划的空间约束力，提高了规划的可操作性。此外，该图集参照《城市规划制图标准》（CJJ／T97－2003）以及其他专业制图标准，解决了以往环境保护部门图件的图廓边界不一致，详略程度不一致，基础信息不一致等问题［8］。

3.4 建立了规划评估和修订制度

自2009年《大连市环境保护总体规划（2008－2020）》实施以来，大连市在国家发展战略中所处的地位和城市自身发展定位发生了变化。第七次全国环境保护大会和《国家环境保护“十二五”规划》提出的环境保护新思路、新环境质量标准的出台、新环境问题的出现，使得原规划目标、指标以及规划措施等不能更好的适应新形势的需求。为保证该规划能在大连全域城市化进程中继续推进大连市环境保护和生态建设持续、有序和健康发展，2010年大连市开展了对原规划评估。评估内容包括规划指标完成情况、环境质量情况和规划执行情况。总结出了原规划在实施过程中存在的问题，提出了今后大连市环境保护和生态建设的方向。并在此基础上对原规划进行了调整、补充和完善工作。

4 结语

我国的环境保护规划经历了从无到有，从简单到复杂，从局部进行到全面开展的发展历程。但由于其自身的不足制约了其作用的充分发挥。大连市创新地提出了编制《城市环境保护总体规划》，它不仅纳入了大连市国民经济和社会发展五年规划纲要，而且实现了与《大连市城市总体规划》和《大连市土地利用总体规划》的有机衔接。另外，该规划改进了编制体系，运用GIS技术绘制了规划图集，建立了规划评估和修订制度。

［1］ 国家环境保护局计划司《环境规划指南》编写组.环境规划指南［M］.北京：清华大学出版社，1994.

［2］ 裴洪平，汪 勇.我国环境规划发展趋势探析［J］.重庆环境科学，2003，25（2）：1～3.

［3］ 郭怀成.环境规划学［M］.北京：高等教育出版社，2001.

［4］ 董 伟，张 勇，张 令，等.我国环境保护规划的分析与展望［J］.环境科学研究，2010（6）：782～788.

［5］ 贺 涛，彭晓春，张杏杏.环境保护规划编制体系比较分析研究［J］.环境科学与研究，2011（2）：69～70.

［6］ 余向勇，吴舜泽，孙瑞林，等.“十二五”环境保护规划框架思考［C］／／中国环境科学学会.中国环境科学学会学术年会论文集.北京：中国环境科学学会，2009.

［7］ 董 伟，张 勇，何远光，等.创建环境保护总体规划在大连社会经济发展中的战略地位及实施思路［J］.环境科学研究，2010，23（4）：377～386.

［8］ 张 勇，王 浩，单 光，等.环境保护总体规划图集设计［J］.环境科学研究，2010，23（6）：789～798.

［9］ 邹首民，吴舜泽，徐 毅，等.国家环境保护规划的回顾、分析与展望［C］／／中国环境科学学会环境规划专业委员会.2008年学术年会优秀论文集.北京：中国环境科学出版社，2009.