我国自然遗产保护的立法合理性研究——兼评《自然遗产保护法》征求意见稿草案

■高利红 程 芳

我国自然遗产保护的立法合理性研究
——兼评《自然遗产保护法》征求意见稿草案

■高利红 程 芳

自然遗产;自然遗产保护法;自然遗产保护;自然资源保护

自然遗产是大自然遗留给人类的珍贵而不可再生的遗产，一个国家的自然遗产不仅属于本国、本民族，也属于全人类;同时，自然遗产价值不仅为当代人所享有，后代人也平等地享有。因此，保护自然遗产是世界各国的重要职责，也是全人类的共同义务。1975年《保护世界文化和自然遗产公约》诞生以后，世界各国均积极开展自然遗产保护的立法工作。如美国制定《国家公园法》，并依法成立了隶属于内政部的国家公园管理局 (National Park Service)统一管理和保护国内的自然遗产;法国编撰了专门的环境法典，对环境保护体系中的自然景观、遗产保护作了明确的规定;德国于1972年通过第一部环境保护法，其后相继制定了大量具体的环保法规，对该国境内的大量自然遗产资源进行细致而有效的保护;日本于1973年通过了《濑户内海环境保护特别措施》，1993年发布了《环境基本法》，其中大量涉及自然遗产保护方面的规定。我国为保护自然遗产，国家和地方也先后制定了相关法律，但随着经济的高速发展，我国的自然遗产正面临人类过度开发所带来的严峻考验，一些遗产地的地方政府在经济利益驱动之下使遗产的保护与利用关系错位，重申报，轻保护;重经济利益，轻生态利益、环境利益。更有甚者，我国现行法律对自然遗产保护力度不够，法律体系零散，管理体制混乱，致使自然遗产人为破坏现象日益严重。因此，本文从自然遗产的概念入手分析，以自然遗产保护的立法合理性为切入点来阐释我国的自然遗产立法保护模式，以期对我国目前起草阶段自然遗产保护的立法有所裨益。

一、自然遗产的概念:自然属性与遗产属性

“自然遗产”是地球演化历史中重要阶段的突出例证;是进行中的重要地质过程、生物演化过程以及人类与自然环境相互关系的突出例证;是独特、稀有或绝妙的自然现象、地貌或具有罕见自然美地域。为明确此概念，1972年法国巴黎第17届大会上通过的《保护世界文化与自然遗产公约》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage)作了明确的界定。该公约规定，自然遗产须符合下列规定之一:“其一，从美学或科学角度看，具有突出、普遍价值的由地质和生物结构或这类结构群组成的自然面貌;其二，从科学或保护角度看，具有突出、普遍价值的地质和自然地理结构以及明确划定的濒危动植物物种生态区;其三，从科学、保护或自然美角度看，具有突出、普遍价值的天然名胜或明确划定的自然地带。”①该规定表明，自然遗产须具有科学价值或自然美学价值，但并没有明确具有突出、普遍价值的自然面貌、生态区或天然名胜的界定标准。因而，《世界遗产公约行动指南》第44段a对自然遗产的划分进一步提出以下标准:第一，构成代表地球演化史中重要阶段的突出例证，包括有生命的记录、在土地形式演变中重大的持续地质过程的记录，或重大的地貌或自然特征的记录;第二，表现陆地、淡水、海岸和海洋生态系统及动植物群落进化和演变中重大的持续的生态和生物过程的重要实证;第三，包含有绝佳的自然现象或是具有特别的自然美和美学重要性的区域;第四，包含有最重要和最有意义的自然栖息地，目的在于保护原有生物多样性及那些从科学和保护角度看具有显著价值的世界级的濒危物种。该指南中明确自然遗产的四个划分标准，第一个标准和第三个标准是对静态的具有科学和美学价值的特定自然区域保护，此类自然遗产侧重于“遗产”属性标准，第二个标准和第四个标准则是动态的具有科学和美学价值的多样特定生物保护和特定生态系统保护，此类自然遗产侧重于“自然”属性标准，当然，两者的属性标准并不孤立地存在，而是相辅相成的。综上所述，本文以为，“自然遗产”包括“自然”属性和“遗产”属性。首先，自然遗产的“自然”属性是排除人力干预之外形成的，具体体现在两方面，一是静态的具有科学和美学价值的特定自然区域，二是动态的具有科学和美学价值的多样性特定生物和重大、持续的生态系统。其次，“自然遗产”的“遗产”属性是自然遗产的价值性和可继承性。一方面，自然遗产的价值性是其基本属性，包含财产价值性和非财产价值性，将自然遗产视为一种自然资源，则具有财产价值性，为人类所利用的对象;将自然遗产视为自然环境的一部分，则具有非财产性的生态价值，为人类所保护的对象。另一方面，自然遗产来源于自然界，不能为某人、某地所独占，是大自然遗留给人类的遗产，是属于全人类的，当代人和后代人均有权享有，因此，自然遗产具有可继承性，这也是人类对自然遗产加以保护的根本原因。

二、自然遗产立法保护合理性研究之缘起:国际与国内立法的现状

为了保护自然遗产的自然属性和遗产属性，保护其具有的科学价值、美学价值、生态价值和财产价值，国际组织和世界各国相继立法保护自然遗产，本文以下从国际立法和我国的国内立法情况分别阐述。

(一)国际公约的自然遗产立法保护

1962年11月9日联合国教科文组织在巴黎召开的第十二届大会上通过了《关于保护景观和遗址的风貌与特性的建议》，指出“考虑到人类在各个时期不使构成其自然环境的组成部分的景观和遗址的风貌与特征遭到损坏，从而使得全世界各个地区的文化、艺术甚至极重要的遗产濒于枯竭”、“考虑到因原始土地的开发，城市中心盲目的发展以及工商业与装备的巨大工程和庞大规划的实施，使现代文明加速了这种趋势;因此，考虑到只要尚有可能这样做，为保护各地的景观和遗址的风貌与特征，需紧急考虑和采取必要的措施。”②自此，人类拉开了以国际公约的形式保护自然遗产的序幕，以应对自然遗产面临的各种各样人类活动所造成的威胁。

第二届历史古迹建筑师及技师国际会议于1964年5月在威尼斯通过的《国际古迹保护与修复宪章》是针对古迹的保护和修复;1971年2月2日签订于拉姆萨《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》，(Convention on Wetlands of InternationalImportance Especially asWaterfowl Habitat)，其宗旨是“合理利用，保护湿地”，目的在于防止湿地的进一步侵蚀及损失，保护湿地的动植物、自然遗产。1972年，联合国教科文组织大会通过的《保护世界文化与自然遗产公约》;1972年，联合国教科文组织大会通过的《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》;1973年3月3日签订于华盛顿的《濒危野生动植物种国际贸易公约》;1979年6月23日签订于德国波恩的《保护野生动物迁徙公约》;1990年10月于洛桑通过的《考古遗产保护与管理宪章》;1992年6月1日由联合国环境规划署发起的政府间谈判委员会第七次会议在内罗毕通过的《生物多样性公约》;1994年11月1日至6日在日本奈良召开的“奈良原真性会议”上通过的《关于原真性的奈良文件》(Nara Document on Authenticity);2004年7月在中国苏州举行的第28届世界遗产委员会会议通过的《世界遗产青少年教育苏州宣言》等加强保护自然遗产的重要国际法律文件，尽管以上有些公约并不是以自然遗产保护为主题的法律文件，但内容却和自然遗产保护有密切关系。这一系列重要的国际公约、会议宣言、国际组织文件，形成了一个相对完善的自然遗产保护领域的国际法体系。

其中，《保护世界文化与自然遗产公约》是世界上第一部专门针对自然遗产保护的具有“宪章”意义的国际法律文件，该公约第一次以国际立法的方式将保护自然遗产作为一项权利和义务确定下来，是目前最具影响力的国际自然遗产保护的条约。该公约共8章32条，明确规定所保护的自然遗产和标准;规定保护自然遗产的国家责任和国际合作，规定各缔约国应该保护本国领土内的自然遗产，国家的责任为保证本国领土内的自然遗产的确定、保护、保存、展出和传代;并成立“世界遗产委员会”;设立“世界遗产基金”;规定各缔约国应实施教育和宣传计划，以努力增强本国人民对自然遗产的赞赏和尊重。截止到2010年6月，世界上已经有188个国家加入该条约，被列入《世界遗产名目》的文化遗产有725处，183处自然遗产，文化与自然双重遗产有28处。③在公约适用的三十多年里，国际社会构建了一个较为完善的保护自然遗产与文化遗产的法律体系。

(二)我国自然遗产保护的立法情况

世界各国一般都通过宪法来明确国际法与国内法的关系，并由宪法明确规定保证条约执行的方法，或者将一个国际条约通过国内立法机关以一定的立法程序加以“内国化”，从而构成一项新的“内国立法”而执行，自然遗产公约的规定因而在不同的国家效力也不同。我国宪法对国际条约的国内效力问题却一直缺乏直接、明确的规定，也没有一部完整的自然遗产保护法来将该条约“内国化”，该条约在我国法律体系中的定位及效力不能有效地衔接，致使我国自然遗产保护立法与国际公约脱轨，评价机制不能国际化。我国未能将自然遗产公约内国化，但并不意味着国内的自然遗产保护立法工作没有开展，自1985年批准参加《保护世界文化和自然遗产公约》以来，在自然遗产的立法保护方面取得了多方面的进展。

1．国家自然遗产保护立法

(1)宪法。《中华人民共和国宪法》作为我国的根本大法，其第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第22条第2款规定:“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这些条款分别从国家责任角度保护我国的自然遗产，是自然遗产保护的宪法依据。依此规定，国家是自然遗产保护的主体，负有保护自然遗产义务。

(2)法律。我国现行与自然遗产保护有关的法律主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等。以上法律是从环境保护、自然资源保护、城市合理规划的角度来保护自然遗产，并作为执法时的法律依据，不是专门保护自然遗产的立法，因而零散且不系统，针对性并不强。

(3)行政法规与部门规章。我国目前颁布的行政法规当中，涉及自然遗产保护的主要有《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《中华人民共和国风景名胜区管理条例》等。我国颁布的行政规章中，涉及自然遗产保护的有《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》、《自然保护区土地管理办法》、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》、《关于加强风景名胜区规划管理工作的通知》等。在以上的法规和规章中，针对自然遗产的不同性质保护，尤其以《中华人民共和国自然保护区条例》和《中华人民共和国风景名胜区管理条例》更为突出，但这些法规和规章大多为部门立法，法律层级低。

2．地方自然遗产保护立法

我国领土范围广大，自然遗产分布在全国各地，为因地制宜地保护本辖区内的自然遗产，地方政府纷纷制定了不同的地方性法规。目前主要的自然遗产保护地方性立法包括:《四川省世界遗产保护条例》、《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》、《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》和《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》等。这些地方性法规是地方政府制定的，立足地方特色进行法律保护，不具有普遍性。

综上所述，我国自然遗产属国家所有，但管理和使用却是各部门和各级地方政府，也有当地居民。我国制定的保护性法律表现出以下困境:

一是制定机构多元化，法律规定之间互相冲突。既有全国人民代表大会及其常务委员会，也有各级地方人民代表大会及其常务委员会和各部门机构。由于自然遗产分属多个部门管理，如森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物属林业部门主管，草原归属农业部门管理，海洋属于国家海洋局管理，而自然遗迹、古生物遗迹的行政管理权则属于地矿部门管理，此种管理体制使我国自然遗产保护立法部门化。这些相应的管理办法和条例都是由这些部门各自起草的，在起草过程中各部门往往从自身利益的角度来考虑，缺乏整体的分工与合作，使得这些条例和办法之间相互重复，甚至相互矛盾。例如《自然保护区条例》第32条规定:“在核心区和缓冲区不得建设任何生产设施，经环保部门的批准可在实验区内建设生产设施。”而《国家森林和野生动物类型自然保护区管理办法》将建立机构和修筑设施的批准权限划归林业部门，且没有分区对待，使得两者之者相互冲突，为适用带来了困难。[1](P29)

二是法律适用不同利益存在冲突。如国家利益与地方利益的冲突、经济利益与环境利益的冲突、政府利益与部门利益、集体利益的冲突等。由于地方政府根据法律的授权，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定在本行政区域内具有法律效力的规范性文件。这就使得地方政府在自然遗产管理方面，拥有一定程度的立法权。同时一些法律、法规和条例也授权地方政府在自然遗产管理方面拥有一定的管理权，例如《风景名胜区管理条例》第4条规定:“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”这一授权方式可以使得地方政府结合本地区的实际情况以及本地区内自然遗产的特点来因地制宜、因时制宜地实现自然遗产的保护，更有利于发挥地方政府的主观能动性。然而，地方政府在充当责任主体及财政支持角色的同时，在代理国家行使土地的管理权时，为了追求经济利益或建设政绩工程，倾向于保护地方利益，常以各种名义对自然遗产所在地进行开发，如开展旅游活动，房地产开发等，忽视整体的环境和资源利用规划，将土地管理权凌驾于所有权之上，不尊重土地的所有权人和使用权人的利益。可见，地方政府对于国家的决定采取“上有政策，下有对策”的做法，打着保护、管理的名义，行滥用开发之实，其管理局限性、弹性、随意性较大，造成条块分割、各自为政的局面，使国家难以统一规范管理。

三、自然遗产立法保护的合理性:戴维森合理性理论的适用

英国学者齐格蒙·鲍曼从社会学的角度对立法者角色与阐释者角色作了阐述，认为立法者角色由对权威性话语的建构活动构成，这种权威性话语对争执不下的意见纠纷作出仲裁与抉择，并最终决定哪些意见是正确的和应该被遵守的。阐释者角色由形成解释性话语的活动构成，其主要目的是为了促进自主性的共同参与者之间的交往，防止交往活动中发生意义的曲解。[2](P3)依此解释，本文以为从法学的角度来理解自然遗产的立法者与阐释者，前者应该对自然遗产保护中的纠纷作出合理的规定，后者则是对以上规定进行合理适用，解决实际问题。下文将依据戴维森合理性为哲学理论基础，进一步阐释自然遗产立法保护的合理性内涵。

(一)戴维森合理性的内涵

戴维森从概念的语义学层面理解，认为合理性是一个规范性和基础性的概念，我们可从以下三个维度界定其合理性的内涵:

1．规范性维度。合理性是一个规范性概念，规范合理性应当具备理性的内在规定，也即是理性的规定。

2．主体性维度。合理性问题的主体维度是，一个存在者必须具备什么样的主体条件，才能被视为一个理性存在者、理性动物或理性生物，也即主体存在者须是合理地思考、规范一切事物。

3．解释性维度。“合理化”是理性主体理解世界、理解他人和理解自我的过程，以及为语言、思想和行动提供解释或说明的过程，是一种合理化过程。这种合理化过程与合理性规范和主体条件结合在一起的，是理性存在者对合理性规范的解释性运用。[3](P36)

综上所述，戴维森合理性理论依语义学解释框架，其内涵可分为“内容合理性——主体合理性——解释合理性”，即规范内容的合理性、规范主体的合理性、规范主体合理阐释规范内容，三者之间相辅相成。

(二)自然遗产保护的立法合理性内涵

“法的合理性是指法的制定与运行应接受一定的理性指导，符合一定的理性原则和社会规律”[4](P83)。法的制定与运行是通过人的行为实现的，且人的行为发源于其独特的动机与利益，取决于其独特的社会存在，因而，法律制定的合理性依戴维森合理性理论语义学解释框架，可分为三个层次:一是从规范性维度分析，法律的规定应该理性地反映社会现实;二是从主体性维度分析，法律制定及其实施中的人的意志应该具有理性;三是从解释性维度分析，法律表达利益的过程，就是对不同利益进行选择的过程，换言之，法律是一种利益调控机制，表达利益要求，平衡利益冲突，重建利益格局，理性的立法者理性地制定法律规范的实质就是理性地维系多元利益的共存。本文以为，具体到自然遗产立法保护的合理性论证中，我们可从以下三个角度分析:

1．从规范性维度分析，立法保护的内容是否合理。自然遗产保护的法律规定应该理性地实现自然遗产的保护，包括自然演化形成的、处于自然状态或者基本处于自然状态的、具有国内外特殊价值的自然生态系统、自然遗迹及其形成的自然景观。

2．从主体性维度分析，立法者是否依据理性原则制定法律，使其符合社会规律。自然遗产保护法律的制定者及其实施者应该理性地分析我国自然遗产保护法律制定的时机、条件与国内国外相关法律的衔接问题，制定适合我国国情且可以有效实施的自然遗产保护法。

3．从解释性维度分析，立法解释能否解决自然遗产保护实务中难以处理的利益纠纷。自然遗产保护的法律应对不同利益进行选择和确认，并通过法律的规定，对社会中的利益关系进行选择，对特定的利益予以承认，对某些利益拒绝承认，并通过法律的形式表现出来。这种选择和确认表现为两种，一是对利益主体的选择。自然遗产保护涉及的利益主体较多，如国家利益、地方利益与集体利益、居民利益，部门利益与地方政府利益，只对部分利益主体进行保护。二是对受保护的利益内容，如自然遗产产生的生态效益为全社会所有，但其所在地的居民未能直接从中获得经济利益，经济利益与生态利益何者为重?何者为先?法律不可能对某一利益主体的所有利益都加以保护或者都不加以保护，这些在自然遗产保护立法中要有所取舍。

四、《自然遗产保护法》(征求意见稿草案)的合理性质疑

我国《自然遗产保护法》(征求意见稿草案)(以下简称草案)未全面地从以上三方面权衡，自然遗产保护的法律关系尚未厘清，因此，其制定的合理性有待质疑，以下详述之。

(一)从规范性维度分析，草案没有理性地规定自然遗产保护内容

草案规定:“自然遗产是自然演化形成的处于自然状态或者基本处于自然状态，在国内外具有典型的生态、科学、美学价值的自然资源。”④该规定的初衷是突出国家的保护重点，便于处理法律与现行管理制度的关系，但是由于该草案重新构建出的一个新的自然遗产的概念，逻辑关系上将自然遗产的保护最终落脚于“国家级自然保护区、国家级风景名胜区”的保护，意欲通过整合自然保护区和风景名胜区的共性，进行自然遗产保护立法，事实上该立法并没有解决自然遗产保护的根本问题，未能全面地保护自然演化形成的、处于自然状态或者基本处于自然状态的、具有国内外特殊价值的自然生态系统、自然遗迹及其形成的自然景观。以下表为例，国家级自然保护区、国家级风景名胜区分别只占自然保护区的10%和1．06%，其一，涵盖在森林公园、地质公园和湿地公园中的自然遗产则排除在保护之外;其二，地方级的自然遗产排除在保护之外。因此，用“自然遗产”的概念替换和涵盖现有的各类自然资源，不仅缩小保护主体的范围，而且草案里的规定前后矛盾，该草案的通过必将影响我国现行正常的法律体系、管理体制及混淆社会公众的认知和观念。

自然生态环境保护区域统计表⑤

1．自然遗产保护范围

草案将自然遗产在性质上定位于自然资源⑥，自然资源在民法上是“物”的概念，是具有经济价值的“物”，能满足人们在生产和生活上的需要，体现物质利益。因而，该草案保护的范围是有财产价值的自然遗产，而将非财产价值的自然遗产置于立法保护之外;该草案注重保护自然遗产资源的开发利用，类似于调整民法上“物”所有权和使用权的法律关系，即私法意义上经济利益的保护。而自然遗产在开发利用中遭到人为破坏后，对于其非财产价值(即生态价值、审美价值、科研价值)部分后代人的继承权丧失则无明确的保护措施和责任。

2．自然遗产保护的国内、国际之范围不一致

草案中“自然遗产”的概念与国际公约上“自然遗产”的概念内涵不一致，不能与国际公约接轨，这不仅使国际问题与国内问题不能解决，反而会增加国内“申请世界遗产活动”的混乱，并造成国内立法和适用上的误解，进而导致实际管理上的混乱，使国内与国际评价体系脱轨。

我国目前的世界自然遗产共有8处，以世界自然遗产地之一的武陵源为例，武陵源自然遗产既包括风景名胜区，又涵盖张家界国家森林公园、国家地质公园和索溪峪、天子山、杨家界三个自然保护区在内。依此草案的理解，张家界国家森林公园、国家地质公园则被排除在该自然遗产保护法之外，仅保护风景名胜区和自然保护区。导致此种结论是荒唐的，同为世界自然遗产，但在国内依法仅保护风景名胜区和自然保护区的自然遗产区域，却将国家公园和国家地质公园的自然遗产区域排除在保护法之外。事实上，自然遗产不仅仅分布在国家级自然保护区、国家级风景名胜区内，反之，国家级自然保护区、国家级风景名胜区也不可能保护所有的自然遗产。

3．自然遗产保护对象前后矛盾

草案将自然遗产定义为:“是自然演化形成的处于自然状态或者基本处于自然状态的自然资源”，同时规定:“国务院批准设立的国家级自然保护区的核心区和国家级风景名胜区的核心景区。”⑦这两款的规定前后矛盾，逻辑混乱。风景名胜区指具有观赏、文化或科学价值的山河、湖海、地貌、森林、动植物、化石、特殊地质、天文气象等自然景物区，也包括文物古迹区、革命纪念地、历史遗址、园林、建筑、工程设施等人文景物和它们所处的环境以及风土人情等人类活动区域，前者具有自然性，但后者明显具有人工性。草案的定义仅强调风景名胜区的自然性，而遗漏其人工性。这就导致定义将具有人工性的国家级风景名胜区排除在法律保护的范围之外，但在保护范围中又将其纳入保护之列，导致自然遗产保护主体忽隐忽现，不严密且不科学。

“有生态、科学、美学价值的自然资源”从语义上理解应同时具备生态、科学、美学价值。与前面所言的联合国教科文组织的定义比较，这明显缩小了自然遗产的范围。

4．规范的内容未能理顺自然保护区和风景名胜区两者的关系

自然保护区和风景名胜区是不同历史发展阶段的产物，两者的目的、性质、保护对象等方面完全不同，放在一部法律里笼统规定是不科学的，与国际国内的科学认知是相悖的。

(1)设立目的不同及其追求的价值不同。自然保护区主要是保护典型生态系统、珍稀生物物种资源，侧重生态价值。风景名胜区主要是供人们休闲和游览，主要是为了满足人类自身的审美感受及游憩需要，侧重美学和旅游价值。

(2)建立的基础和性质不同。自然保护区建立的基础是“有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等”，其特征在于区域的生态特性;而风景名胜区建立的基础是“有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”，其特征在于区域的景观特征。自然保护区具有很强的社会公益性质，是国家生物资源的战略储备库，生态的重要保护地，以严格保护为原则;而风景名胜区则主要是经营性质，以开发利用为主要原则。

(3)保护管理对象的属性不同。自然保护区核心区主要针对的是“天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地”，是区域自然属性;而风景名胜区的核心景区是指“风景名胜区范围内自然景物、人文景物最集中的、最具观赏价值、最需要严格保护的区域”，是区域的美学价值。

(4)管理措施不同。一是保护强度不同。自然保护区以严格保护为主;风景名胜区以开发利用为主。二是保护措施不同。自然保护区禁止或者限制性措施很多，适度的资源利用活动只是一种辅助手段，其核心区和缓冲区不得从事经营利用活动，实验区只能从事适度的生态旅游活动;而风景名胜区的保护措施和手段较为宽松，风景名胜区管理机构根据风景名胜区规划，可以合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。

因此，把自然保护区与风景名胜区捆绑在一起进行立法，不仅会导致对自然保护区资源的过度开发，也将影响我国自然保护区、风景名胜区体系的完整性，导致各部门的职能交叉、管理混乱。

综上所述，草案中自然遗产的概念主体界定不科学，导致逻辑混乱，前后矛盾，因此，本文以为，自然遗产法应该是综合性立法，调整对象应该是一个开放系统，不应是一个封闭的、僵死的过程，制定的保护法应该与《世界自然遗产公约》的规定接轨，使立法保护具有开放性。结合我国国情的自然遗产保护实践，自然遗产在主体的界定上可借鉴国际公约的规定，而不是将自然保护区和风景名胜区的核心部分单列出来再概括出新的自然遗产概念。毕竟自然保护区和风景名胜区的概念在我国已经是明确的法律概念，且在实践中已适用多年，若将国家级和地方级区分保护，则易导致实务中主体使用名称的混乱。立法中可规定自然保护区、风景名胜区、国家森林公园或国家地质公园若达到自然遗产的标准，均可以申请加入自然遗产保护，统一申请标准，统一管理方式，保护自然资源和自然环境，保护自然的生物多样性、生态完整性，并兼顾教育、科研、美学和休憩等多种价值，将自然遗产非财产价值的保护纳入其中。

(二)从主体性维度分析，草案拟定者未能理性地制定自然遗产保护法

草案设立的法律制度并不符合我国国情和管理实际，也没有解决自然遗产保护中的管理关系混乱问题，其立法的不合理性显而易见，列举如下:

1．自然遗产申报制度未能完善

该草案将自然遗产的保护范围限定于国家级自然保护区和风景名胜区，而省级以下自然保护区和风景名胜区没有被纳入。目前我国的国家级自然保护区、风景名胜区均采用自愿申报制而非国家强划制，许多具有“国家代表意义”的自然资源由于地方不申报，一直是地方级自然保护区或地方级风景名胜区，依草案规定则将此类自然遗产排除在保护法之外，客观上导致自然遗产保护力度下降。自然遗产保护分国家自然遗产、地方自然遗产两个层次立法进行保护，但作为一个全国性的法律，仅考虑国家层面批准的国家自然遗产是不合理的。

更有甚者，该草案出台后，已有的国家级自然保护区和风景名胜区是否要进行重新申报和审批变成自然遗产呢?如果要重新申报和审批，则无端增加行政成本，并造成部门之间的不协调;如果不重新申报和审批，那么用一个自然遗产的概念统领现有的两个成熟的自然保护区和风景名胜区的概念就丧失了法律意义。

2．严重影响我国现行法律体系

按照草案提出的概念以及设定的相应制度和措施，自然遗产将涉及我国所有的自然资源，而这些自然资源均有较为完整的法律体系对其实行保护，如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《野生植物保护条例》等多部法律法规，已经对各类自然资源保护作出相应的规定，且在实践中行之有效。如果通过新的立法强行推广“自然遗产”的概念并据此设置新的法律制度和措施，必将与现行自然资源保护法律法规发生强烈冲突，严重干扰现行法律体系的有效实施。

3．扰乱自然资源保护管理秩序

从自然资源保护管理的角度来看，我国实行以自然资源分类为基础的资源管理体制，管理体系已经完善。按照我国现有的法律法规规定，各类自然资源分别由林业、国土资源、水利、农业、海洋等行政部门依法管理。实践证明，现行自然保护区的有关制度和措施，仍然发挥着极其重要的作用。现有的自然保护区及风景名胜区，尤其是自然保护区建立至今已经有五十多年的历史，已经分别形成了一套自上而下、行之有效的管理体制。新的立法和新的制度创设，应该考虑如何完善现有的制度和措施，保持管理体制的稳定，而不应当以新的立法干扰现有体系正常运行，否则，将会造成现有的管理秩序的混乱。

综上所述，我国现阶段单独制定《自然遗产保护法》是不可行和不合理的，既有违我国现有的自然遗产管理体制，也有违国际遗产保护标准，因此是不可行、不合理的。

(三)从解释性维度分析，草案对不同利益梳理不清

法律是社会存在整体中的一部分，同时，法律是掌握于法学家之手的独立的知识分支。[5](P10)因此，法律关系的设定必须与自然自发的社会关系尽可能一致，法律只是为了保障或矫正自发状态下的社会关系，如果立法不考虑已经形成的社会关系，就是违背科学性，因此立法过程不能仅考虑人为环境中形成的经验，否则就是非理性的。具体到自然遗产保护法而定，此次的草案并没有从根本上解决自然遗产保护中出现的社会关系，即所有者、使用者与管理者间的关系，并未对国家利益、集体利益和个人利益，地方利益与部门利益，经济利益和生态利益作合理的规范，仍存在着立法主体多元化、国家与地方立法冲突、自然遗产土地权属不清等突出问题，影响自然遗产保护工作的开展。

总之，科学立法不是社会工程⑧性的立法，我们不能将立法当成一个工程来看待，更不能用工程建设的思维方式对待立法。希望借由一个详尽无疑的立法制度，即刻创制出一个崭新秩序的想法，只会摧残现实，增加现实的不确定性，强化规则与事实之间的乖张，最终使得法律失却规范人事而服务人世的功用与价值。

五、自然遗产保护的立法进路:纳入自然保护立法体系之中

“自然遗产”既有其“自然”属性，也有其“遗产”属性，因而在自然遗产的立法保护中，一是要注重保护自然遗产所在的特定区域及该区域内的生物多样性和整个生态系统，同时也要立足保护自然资源的合理开发利用，完整遗留后代。因我国自然遗产的法律保护散见于不同效力、不同部门、不同地方政府的立法中，以行政法规与部门规章为主，并侧重以区域划分保护范围，如有些自然遗产既属于自然保护区、风景名胜区，又属于国家森林公园、国家地质公园等不同性质的区域。我国目前从国家到地方的立法中，已有一定数量保护自然遗产的法律法规，但这些法律规定过于笼统，依法执法的确切依据不足，未能有效地保护我国的自然遗产，主要是相关的法律或部门规章对保护自然遗产的规定不具体，各部门规章权责规定不甚明确，操作性不强，在管理实践中出现诸多乱相;同时，地方性的法规与规章各自为政，法律适用比较混乱。可见，我国目前自然遗产保护中的问题很多，但法律之间的协调不足、执法不严造成的问题甚为严重。本文以为，我国现行遗产保护体系由三部分组成，自然遗产部分主要包涵在自然保护区里;文化遗产主要通过文物界限保护;自然与文化结合的遗产主要包含在风景名胜区里。因此，对于自然遗产保护的立法既要考虑到我国现行的法律保护体系，土地权属问题，又要兼顾与国际公约接轨的自然遗产的保护，自然遗产的保护不能通过一部法律的制定一蹴而就，而是应该在已有法律规定的基础上，依托现有保护机制，理清不同自然资源间的法律关系，形成一套成熟的、系统地保护自然遗产的法律体系。

我国自然遗产保护中的法律问题，主要原因是缺乏一部统领保护自然资源的综合性法律。由于自然资源的种类繁多，分属不同的资源部门，不同的地区，且遗产的土地权属不清，因此，我国要想真正将自然资源保护好，从长远来看，必须制定一部综合性自然资源保护法。现将自然遗产单列出来加以立法保护时机尚不成熟，反而会增加各部门间的利益冲突。因此，根据相关国际公约对自然保护分类系统及统一标准及规范管理运行机制的要求，为保护自然资源与生态环境的整体性和特殊性，使我国的自然遗产保护立法具有开放性与兼容性，需要制定一部统一的综合性法律——《自然保护法》为基本法，并成立一个统一而有权威的自然资源管理机构。如此一来，一是可以对我国各类自然资源予以系统规划保护，并调整不同部门的管理权属;二是可以对国有的自然资源统一管理、统一规划，规划管理高度集中，从总体规划、专项规划、详细规划到单体设计，均由国家统一编制，保证规划设计的统一性、规范性和权威性，能有效地防止无序建设、违规建设，可由救火式保护模式转向系统式保护模式。

六、结语

综上所述，我国的自然遗产保护亟待立法，但鉴于自然遗产主要分散于我国的不同自然保护区域内，并分由不同资源管理的部门或不同的地方政府管理，本文认为，我国可以先易后难，采取逐步立法的方式，最终形成完善的自然遗产保护体系。也即是，首先，在现有的立法成果基础上，依托按照要素单项立法已成规模的自然资源保护法律体系，改变早期重管理、轻保护的立法理念，逐步修订，转而注重保护生态价值。其次，众所周知，目前我国最大的问题是缺乏一个统领各项自然资源要素保护的立法，因此在整个自然保护的理念、基本权利的协调、管理体制的理顺方面还有很多困难等待解决，但鉴于这些问题不是单行立法所能解决的，因此，急于在自然遗产方面进行立法，显然不是一个合理的选项。又兼现有草案的保护范围、保护体制、国内国际衔接等种种值得推敲之处，我们反对那种把立法当成工程来处理的思路，与建造一个工程不同，立法不能自主设计，而是要充分尊重社会关系的现实，提炼规则，完善规则。总而言之，与其仓促立法，导致诸多纠结，还不如保持耐心，进一步研究制定一部综合性的自然保护法，以惠益我国及世界之自然遗产。

注释:

①参见《保护世界文化和自然遗产公约》，第2条。

②参见《关于保护景观和遗址的风貌与特性的建议》，http://wenku．baidu．com/view/a9b924d126fff705cc 170a9e．html．最后访问时间2011年11月22日。

③ See http://whc．unesco．org/en/statesparties．Vis ited on Oct．8，2011．

④参见《中华人民共和国自然遗产保护法》(征求意见稿草案)，第3条。

⑤参见2011年11月21日《中华人民共和国自然遗产保护法》(征求意见稿草案)第18稿(讨论稿)。

⑥《辞海》对自然资源的定义为:指天然存在的自然物(不包括人类加工制造的原材料)并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。联合国环境规划署的定义为:在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。

⑦参见《中华人民共和国自然遗产保护法》(征求意见稿草案)，第11条第3款。

⑧社会工程是指在特定时间内，将立法作为国家治理过程中的集中性行为，通过这种集中行为使一国在较短时间内形成一个法律的格局，至少在某一个法域中进行风暴式立法。

[1]邓华陵，彭岚嘉．世界遗产的管理体系[J]．天水师范学院学报，2003，(4)．

[2](英)齐格蒙·鲍曼．立法者与阐释者[M]．洪涛，译．上海:上海人民出版社，2000．

[4]葛洪义，陈年冰．法的普遍性、确定性、合理性辩析[J]．法学研究，1997，(5)．

[5](德)弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼．论立法与法学当代使命[M]．许章润，译．北京:中国法制出版社，2002．

自然遗产是国家的遗产，也是全人类的遗产;自然遗产价值不仅为当代人所享有，后代人也平等地享有，因此，自然遗产的立法应兼顾保护自然遗产的生态价值和经济价值，使其“自然属性”和“遗产属性”并重。鉴于我国自然遗产保护管理主体多元化、利益冲突较多的立法困境，本文以为我国自然遗产的立法保护不能通过制定一部《自然遗产保护法》一蹴而就，而是应该在已有法律规定的基础上，依托现有法律保护机制，先制定一部统一的综合性法律《自然保护法》为基本法，最终形成一套成熟的、系统地保护自然遗产的法律体系。

D912．6

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1004－518X(2012)01－0153－10

高利红(1970—)，女，中南财经政法大学法学院副院长，教授，博士生导师，主要研究方向为环境资源法基础理论、污染防治法;程 芳(1972—)，女，中南财经政法大学法学院讲师，博士研究生，主要研究方向为环境资源法基础理论、能源法。(湖北武汉 430073)

【责任编辑:叶 萍】