超越渐进与激进的政策决策模式——兼论中国特色的宏观调控决策

江永清

（江西农业大学 人文与公共管理学院，江西 南昌 330045）

超越渐进与激进的政策决策模式
——兼论中国特色的宏观调控决策

江永清

（江西农业大学 人文与公共管理学院，江西 南昌 330045）

政策决策是政府治理的核心环节，关系到政府工作的本质和方向，涉及到政府工作的成败。传统的政策决策模式，基于政策决策的政治和经济环境的静态短期假设，将渐进和激进的政策决策模式割裂开来。中国政府宏观调控政策的决策现实说明，两者之间可能是相互转化的，而决策模式的转化有着内在的机制和条件。基于此，宏观调控政策决策的动态循环模型的提出，对于大国政策制定具有较好的解释力。在我国逆境政策制定过程中，体现着政策主体党政一体化、政策目标理想化、决策价值潜在化、政策资源博弈双重化、政治与行政组织统合化的中国特色。

决策模式；渐进调适；逆境政策制定；中国特色

一、问题的缘起与背景

政策决策问题一直处于政策科学的核心地位，因此历来受到政策的制定者和政策对象的高度重视。而对于执政党来说，“政策和策略是党的生命”。[1](p1298)政府的政策决策深刻地影响着政策的执行，涉及政府工作的成败。正是因为如此，政府的政策成败问题首先取决于政府的决策的质量和效率。诚如学者所言：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[2](p1)而政府的有效程度，相当程度上取决于政策的有效程度。这种有效程度实际上跟决策模式以及其背后的决策体制有着很大的关联。

在传统的政策决策体制中，人们出于利益均衡的需要进行讨价还价，照顾各方利益，是一种边际调适，以避免激进政策带来的过于剧烈的利益冲突。而在处于危机应对的情景下，政策决策体制会催生比较激进的政策决策模式。因此，对于不同的政治经济背景，政策决策适用的模式不同，从一种边际调适的渐进政策决策模式，再到逆境中的偏向于激进的政策决策模式，这两种决策模式前者具有理性模型的理想成分，而后者选择满意人决策的有限理性模式。一直以来，人们将这两种决策模式割裂开来研究。

然而，百年一遇的国际经济危机给我国政府的宏观调控政策带来了巨大的挑战，也使传统的政策决策模式的静态研究面临一种新的困境。那就是，一个渐进的决策模式最终难以适应条件变化，而走向激进的政策决策模式，然后从一个激进的政策模式转化为渐进的调整过程。这是一个非常值得注意和有趣的新的政策现象，需要进一步的深入研究。

由美国次贷危机引发的国际金融危机不是一个孤立和偶然的现象。从金融危机的历史看，1929年美国经济大萧条，引致自由放任资本主义的终结，凯恩斯主义兴起，罗斯福新政的观念在当代政府决策者的脑海中仍然根深蒂固。20世纪70年代的石油危机，90年代的东亚金融危机，新自由主义又重新兴起，市场仿佛又从制高点之争中夺回失地。人们不禁要问：“为什么会从国家转向市场？为什么从一个国家、各个政府企图占领市场并对其经济控制的时代向一个以竞争、开放鼓励市场和解除管制为世界主流经济思想的时代转变？”[3](p5)政府与市场边界之争某种意义上，政策的本身就是新的一轮经济波动的根源。一种政策决策模式的选择往往成为下一个模型选择的铺路石，如此循环往复。

我国政府的宏观调控政策决策也是如此。美国次贷危机的爆发伊始，并没有影响国内的宏观调控政策，整体上仍然是渐进调适的决策模式。本轮宏观调控从2003年开始，一直就在不断加强调控的过程中。就在2007年初，政策的基调仍然是微调，保持稳健的货币政策和财政政策，总体上是在控制通胀和实现又好又快发展中寻找一个合理的政策平衡点。其一个明显的意图就是凭借财政政策、货币政策、产业政策、土地政策和社会发展政策的协调配合，防止经济过热，提高宏观调控的科学性和有效性。然而，渐进的政策决策由于政策执行的博弈，加上国际金融危机形势一日千里，在短暂的犹豫之后，“一保一控”（保增长、控通胀）政策决策被迫调整为：必须把保持经济平稳较快发展作为明年经济工作的首要任务。政府的措施层出不穷，“政府的举动就像一个被吓坏了的小孩，面对失控的快车，只会推动所用的操纵杆，按下所有的按钮”。[4](p3)危机应对过程中，边际调整的政策决策已经不能适应需要，为此从中央的总的政策基调，到具体的调控政策内容都产生了相对激进的措施。

进入2010底，政策决策模式又开始转化。总的政策基调又从保增长调整为转变发展方式，管理通胀预期。随后2011年底的政策继续将转变发展方式作为宏观调控的基调，货币政策首先进行调整，财政政策由于具有一定的滞后性，不得不逐步进行调整，其他政策也开始进入一个逐步调整的通道。

人们发现，政策决策的模式之间并不是割裂的；政策决策的模式之间存在着相互的转化的条件和机理。那么，为何渐进的政策决策最终在内外利益博弈中偏离目标越来越远，而不得不选用激进的政策决策模式；既然激进的政策决策最终不能够持久，而不得不进入渐进调整的政策循环，那么渐进决策与激进政策决策的转换条件是什么？

二、渐进与激进模式转化的动态模型

中国政府作为应对国际金融危机的政策决策者，危机前后的政策决策模式不仅是一个现实的操作过程，而且对于研究者而言具有很强的现实理论价值。其宏观调控决策体制及其所表现出来的的决策模式需要构建一个全新的动态理论模型进行诠释，从而使中国宏观政策决策模式变化具有一般的理论意义。

在这一模型中包含五个基本的要素，即：（1）理想的政策目标；（2）渐进的政策决策；（3）政策博弈与偏离；（4）激进的政策决策；（5）政策资源与政策矛盾。这五个基本要素之间的互相作用和制约构成政策决策的动态循环模型。

图1 中国政府宏观调控政策决策循环转化模型

1.理想的政策目标。政策决策的目标是政策选择的核心要素。理想或者理性的目标往往是政策决策者所追求的。传统的理性决策理论假设决策者具有充分的理性，能够在纷繁复杂的利益格局和备选方案中进行方案的鉴别，通过既定的价值排序和目标选择，能够实现方案的最优化。然而，尽管理性的政策目标实际上不存在，但是，在现实的政治压力和政治策略中，这一目标往往会得到决策者的青睐，因为，提出理想的政策目标是一回事，而能否执行到位是另一回事。

中国政府宏观调控政策制定实际上一直有一套理想的价值目标体系。这源于中国共产党新一届领导集体提出的科学发展价值体系。在科学发展观的价值指导下，政府宏观调控政策目标与西方国家宏观调控政策目标的定调和提法不一样，西方经济学宏观调控政策目标是经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡。而中国政府宏观调控政策的目标从一般意义上是“又好又快发展”。2006年高层就不再沿用原先“又快又好”的说法，而是改成“又好又快”，意思是“好”在“快”前。2007年进一步强调坚持“好字优先”，加快转变经济发展方式。2008年继续提出“又好又快”发展。实际上，这种理想的政策目标一直是元政策的出发点，也是国务院施政方针、政策的出发点。

2.渐进调适的决策。林德布罗姆认为，决策制定是一个非常粗略的过程。不管是社会科学家、政治学家,还是公共行政官员都没有足够的知识在预测政策行动的后果时避免重复的错误。[5]因此，政策决策可以通过渐进调适和讨价还价来均衡各方面的利益，并且克服信息不足和理性决策所需的其他苛刻要求。

围绕着理想的政策目标，我国政府宏观调控政策一直都在努力试图进行边际调适，以避免激进的政策措施导致失误。国际金融危机期间，国际国内的环境是十分复杂的。具体的情况往往受到多种理解、多种期待和汇总需求的多重利害相关者的影响，所以这些情况是模棱两可和充满矛盾的。[6]（p125）本轮的宏观调控始于2003年，调控逐步加大力度，但到2007年上半年基于渐进的决策，宏观调控政策的基调仍然是进行的适度地调节，保持宏观调控的节奏和力度，做到有保有压。[7]此间，经济快速增长的同时，没有出现严重通货膨胀，故政策的调整力度都是微调状态。

3.政策博弈与偏离。渐进政策调整由于缺乏系统性和预见性，往往不能实现政策的目标，甚至在利益博弈中出现扭曲。这种博弈可能来自中央与地方的博弈，也有可能来自于国家之间的政策博弈。在“以邻为壑”的国际经济政策博弈中，往往会导致政策失效。而在国内的政策博弈中，往往由于利益干扰出现政策扭曲。当一国的中央政府在内外政策博弈中，政策决策面临被动，无法有效均衡各方面的利益时，渐进的政策调整往往会缺乏远见和系统性，最终为政策的偏离创造了条件。

我国宏观调控政策的偏离跟原有的政策导向有关，出口、投资拉动的经济政策调整实际上并不能有效推行。结构性失衡问题在国际背景下被放大。房地产问题显得尤为明显。表面上房地产问题是国内政策博弈的结果，实际上跟国际上宽松的货币政策有莫大的联系。热钱的涌入，外汇占款，导致流动性过剩，驱使人们投资资产。在地方土地财政的利益驱使下，国家的房地产调控不得不扭曲变形，中央调控不得不对紧缩政策层层加码。而国际金融危机只是经济失衡与政策累积效应压垮“骆驼的最后一根稻草”。“两防”（防止经济增长由偏快转为过热的同时，防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀）的提出，实际上印证了宏观调控的渐进决策与执行在渐进的道路上越偏离既定的政策理想目标。

4.激进的政策逆转。“逆境是政策制定的一个普遍条件”。[4](p4)在逆境之中，政策的决策者往往根据满意人决策的方式，根据有效的信息，采用较为激进的政策模式，来修正政策的偏离所导致的政策困境和危机。作为逆境的政策制定往往采取的有选择的激进主义路线。从国际上的经济政策历史看，罗斯福新政，玻利维亚休克疗法等应对金融危机的历史中，激进的政策模式往往被选用。不论政府的形式和制度形态如何，政策模式往往确有惊人的相似。

2008年9月次贷危机发展为国际金融危机，中央不得不再次对宏观调控政策进行彻底调整，把宏观调控的着力点转到防止经济增速过快下滑上来，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，要求采取一系列进一步扩大内需、促进经济平稳较快发展的重大举措。中央明确要求：出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实。我国应对危机的“组合拳”频频推出，其中力度最大、最为国内外关注的，是被国际社会称之为“中国4万亿经济刺激计划”。这说明在危机背景下，政策的决策模式不能采用渐进的做法，而必须激进而且强有力，以适应危机应对的迫切需要。

从危机前后的政策决策比较看，中国政府政策决策大逆转特征十分明显，是一种典型的比较激进的政策决策模式。不仅政策决策目标得到扭转，从“双防”到“一保一控”，从“一保一控”到“保增长”。而且具体的政策内容和措施都有比较激进的逆转特征。

5.政策博弈与资源矛盾。政策资源很大程度上来自于政治支持，由于政策力度和变量的掌握难以科学精致，随着激进的政策带来的问题日益显露，危机大潮的逐渐退却，政府调动的资源的空间受到挤压，通过扩张的货币政策和巨额赤字政策得到执政党和国会的支持的可能性在降低。由于资源不足以维持长期的执行，导致政策面临内在的矛盾，一方面刺激政策难以退出，另一方面又资源枯竭，面临全面滞胀的风险，最后不得不进行微调，回到政策决策动态循环模型的起点。政策矛盾和问题开始新的方式累积。

表1 2008国际金融危机前后调控政策决策目标与方向

三、政策转化的条件与机制及中国特色

政策的决策模式的转化不仅是政策决策方向调整问题，而且涉及整个政府决策体制，并受到其背后的政治经济环境的制约问题。一个渐进的政策模式，转化为一个激进的政策决策模式，再从一个激进的政策模式转化为一个渐进的调适模式，其背后有着某种必然的联系，有着一定的转化条件和机理。

（一）政治条件与内外驱动转换机制。

政策不是在真空环境下制定的，一国的政策决策往往是在政治构架中完成的，政府在政策决策中必然受到执政党和国会的制约。当经济处于强劲的增长期，迫于通胀的压力，执政党和国会偏向于支持渐进的紧缩政策，这种政策源于回避民众责难的动机。在这种政治条件下，允许政府所做的事情就是头痛医头，脚痛医脚，没有强烈的动机推进深层次改革，触及各阶层的重大利益。

此种情况下，政策的决策机制采取渐进的政府——政党——国会三者的协同机制，政策决策是由政府行政主导的驱动机制。政策问题由政府行政部门界定，并进行政策议程构建，通过执政党进行支持，并通过国会进行合法化。而在危机背景下，出于对大规模失业和经济硬着陆的考量，政府政策得到执政党的政治支持，国会的阻力会大大减少，采取的是执政党——政府——国会三者协同机制，执政党处于决策的前端，问题由执政党界定，并提出政策议程，执政党强大的政治外驱力，引导政策议程，并克服国会各种阻力推动实施。

中国政策决策的特色在于其党政主体的一体化。在中国，执政党的支持是政策合法化和实施的最重要政治条件。中国共产党在政府决策中的主导地位——元政策制定与议程的触发者，这是政府最大的政治优势和条件。执政党的政治目标对于政策决策模式转化有直接的决定性影响，当危机关头，执政党支持较为激进的政策；当危机逐渐消退时，面对激进的政策措施后遗症，出现政策调整的政治压力，促使执政党主导的激进政策又开始向渐进的政策模式过渡。从我国的这种转化过程看，在转化的第一阶段，政府的政策决策首先依据于中央政治局的决策。与西方发达国家不同，国务院在整个应对国际金融危机的过程中始终高速运转，政策只要得到执政党支持可以先行实施，而不需要先经过国会批准。特殊的危机条件毕竟是阶段性的，执政党的政治资源和环境条件都在变化，迫于政治支持条件的改变而不得不进行政策微调。

（二）价值选择与转化机制。

政府政策决策的价值取决于执政党和政府主导的价值偏好。政策决策的政治和经济条件变化推动政策价值选择转化。主要原因就在于，执政党的政策价值在民主体制下，代表着社会大多数人的主流的价值取向，因此，政府的价值取向首先受制于执政党的价值取向，这决定了政府政策决策的选择范围和可行的目标。正如伍德罗威尔逊所言：“政府曾经仅仅有少数人主宰，而现在他却由大批大批的人主宰。 ”[7]（p32）政府的性质决定了政府的价值趋向。

中国特色政府政策还在于政策价值转换的隐含化和潜移化。在中国，在执政党的价值导向规范下，我国政府决策沿着两条价值主线转换，并力图相互强化。在逆境中，政治价值线成为决定性的价值选择，在确保第一价值目标的基础上，进一步提升经济价值地位。

图2 中国政府政策决策隐含的价值选择转化图

两条价值线是党和政府的价值权衡的结果。因为发展和增长是统治合法性的根本基础之一，所以任何时候，发展是硬道理，越是困难的时候稳定压倒一切。发展至上，效率优先，成为日常政策的核心价值。不论是扩大投资还是促进就业，实质上希望通过经济发展的市场机制去完成财富分配，因为这样效率更高。而通过公平分配的财政政策似乎财力不济，同时没有短期效益。所以通过投资带动就业，改善分配，增加消费可能是较好的途径。

以国际金融危机为例，危机之前政策决策的价值选择是效率优先，采取各种措施确保经济结构调整取得成效，而危机应对过程中，为防止经济严重下滑带来失业，影响稳定进而影响到执政安全，政治价值成为压倒性价值，支持保增长为名义的保稳定目标，隐含的目标在于保证执政安全。而保增长的策略取得成效，政策矛盾促使效率的价值重新提上议程。

（三）政策资源条件与博弈机制。

政治条件的变化为资源保障条件提供了操作空间。在渐进的政策过程中，政府资源是一种边际调整和增量优化的机制，在反对通胀和大额政府赤字的政治压力下，政府得到额外资源保障的支持力度不足。因此，原有的国际之间的经济政策博弈是一种互补机制，发展中国家需要出口保就业，发达国家政府需要廉价商品和选票。谁也不愿意主动改变输出国和输入国的利益格局。而在国内，地方政府在财力与事权不匹配的条件下，与中央的政策博弈主要是讨价还价机制，对政策的有选择地执行。博弈的机制是一种上下对策与横向耦合机制。

中国特色的政策决策还在于政策资源博弈的双重化。一方面政策决策与国际上进行博弈，这种博弈影响国内政策，并造成失衡的外部条件。另一方面，中央政府与地方政府进行政策博弈，促使政策在控制与规避控制间有选择地执行。国际金融危机的爆发，暴露了我国的政策资源长期以来配置的非均衡性，以及导致经济结构的失衡，并改变国际之间的经济政策博弈和中央与地方之间的利益博弈。在国际金融危机背景下，国家之间的经济政策博弈机制变为了更加明显的以邻为壑的博弈机制，发达国家试图输出危机，减轻本国负担，保护本国产业，而我国中央政府则设法保护出口和吸引外资。在国内，地方政府迫于强大的政治压力，中央四万亿的投资计划，在地方债放行、银根放松、房地产救市政策资源的条件下，地方政府的博弈转为争夺中央的投资和争取区域优惠政策，这种博弈是上下协同与资源激励机制，地方政府横向区域竞争为主的博弈机制。而当资源保障条件随着危机的消退而逐步削减，资源不足以维持长期的执行，导致政策面临内在的矛盾，一方面刺激政策难以退出，另一方面又面临资源枯竭的困境。曾经高度控制下的资源激励与协同机制也转化为有选择执行的博弈机制。

（四）政策组织条件与协同机制。

从政策的实施看，任何执政党及其主导的中央政府都负有高度的政治责任和行政责任。“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的”。[9](p24)政治与行政的关系既是一种表达与执行的关系，也是一种控制与被控制的关系。政治决定行政，并通过组织和人事以及资源预算等多种途径推进政策的执行。

中国特色的政策决策还在于执政党和政府政治与行政统合化。我国政策决策模式的转换，党政关系、人大政府关系中的政治统合加强，尤其是执政党对人大和政府的高度的政治统合，为政策的决策合法化起到巨大的催化作用。中央组织干预的加深，促使国家的各项决策按照中央的要求，推进政策的协同和执行。为实现政治与行政统合，中央加大了对政策控制力度，国务院处于枢纽地位，进行行政统合，部委处于辅助决策与资源分配的重要地位。对于中国政府经济政策决策的执行，部委主要是起到辅助作用，辅助分配资源、辅助决策方案。从次贷危机以来，国务院制定基本政策后，国家发改委、财政部、中国人民银行、国土资源部、农业部、工信部、商务部都在第一时间落实实施细则，并出台各种实施方案和具体操作措施。部委在政策决策中的作用是双重的：一是国家部委，特别是发改委、财政部、人民银行对于政策决策提出基本的方案和测算数据，投资的项目、方向、资金与拉动经济的基本匹配。二是进一步的在决策中发挥作用，落实政策过程进一步决策和细化政策措施，确保政策资源得到合理的分配。

四、研究结论

结论一：政策模式之间实际上不是割裂的，而是具有内在的联系和机制。从我国宏观调控的实践过程看，政策决策模式的转化都有内在的条件和机制。这些机制包括政治条件与内外驱动机制，价值选择与转换机制，资源条件与博弈机制，组织条件与协同机制，这些条件和机制是模式转化的基本要素。

结论二：我国政府宏观调控政策决策的动态循环转换模型具有较好的理论意义和现实意义。实际上国家意识形态尽管有重大的差别，政策价值有着重大的分野，而政策模式的选择却有着很大的相似，因为在国际经济一体化背景下，政策之间的博弈和互动不断强化。作为一种渐进的政策决策与激进的政策决策相互转化模型实际上不仅是中国特有的决策模式，从西方发达国家的政策决策实践看也存在相同或近似的现象。因此，此模型既具有中国特色，也具有普遍的意义和解释力。

鉴于中国政府宏观调控的政策模型的构建分析，可以明晰：（1）政策目标的设定不要过于富有理想色彩，地方政府迫于压力，现实执行中容易造成扭曲。（2）政策决策循环模型意味着政策资源的可持续性和利益均衡疏导是有效避免政策波动的重要因素。

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1003-8477（2012）08-0020-04

江永清（1976—），男，管理学博士，江西农业大学人文与公共管理学院讲师。

责任编辑 申 华