转型时期党领导下的边疆地区社会管理方式创新研究——以广西河池基层党组织建设为例

□韩 勇

（⒈广西行政学院，广西南宁530021；⒉同济大学，上海200092）

转型时期党领导下的边疆地区社会管理方式创新研究
——以广西河池基层党组织建设为例

□韩 勇1，2

（⒈广西行政学院，广西南宁530021；⒉同济大学，上海200092）

本文在对我国边疆地区社会管理所面临的无限增长的基层公共服务需求，不断增加的流动人口和特殊群体数量，动态变化的社会管理新形势、新情况，人民群众深刻变化的思想观念和相对欠缺的少数领导干部的能力和素质等问题进行分析的基础上，对广西河池依托基层党组织建设探索出的转型时期边疆地区党领导下的社会管理方式创新进行了深层次的解读，旨在为边疆地区新时期社会管理创新工作提供理论和实践上的参考。

创新社会管理；领导方式；边疆地区

当前，我国正处在经济和社会转型时期，各种社会矛盾和问题日益凸显，构建和谐社会和加强社会管理已成为我国政府工作的重中之重。党的十六大以来，我国明确把“社会管理”与经济调节、市场监管和公共服务一起作为政府的基本职能。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中指出：加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期，推进党和国家事业发展的必然要求；是构建社会主义和谐社会的必然要求；是维护最广大人民群众根本利益的必然要求；是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求。因此，加强社会管理与创新是我国构建新型社会管理格局的应有之义。

我国边疆地区多为少数民族聚居区，其稳定和发展，对于我国在新形势下维护国家稳定和经济发展具有重要意义。尤其目前我国正处于社会转型、经济转轨的关键时期，利益关系的调整和冲突必将给社会各个方面带来深刻的变化。由于边疆地区是后发展地区，不仅有发展过程中长期积累的各种社会矛盾，也有伴随社会发展产生的新的热点问题，其社会管理相对于我国其它地区难度较大。

一、我国社会管理中存在的问题

在国外，广义的社会管理是指政府及非政府组织对各类社会公共事务（包括政治的、经济的、文化的和社会的）所实施的管理活动。狭义的社会管理所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。［1］中国行政管理学会提出，“所谓社会管理，就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。”［2］《中国大百科全书》认为，在市场经济条件下，社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。［3］

（一）无限增长的基层公共服务需求与有限增长的公共服务供给之间的矛盾

首先，社会管理模式从“单位人”向“社会人”转变，引发了公共服务需求量的激增。改革开放前，我国的社会管理是以国家——单位——个人构成的一元主体的社会管理体制，其特征是全能国家、一体化社会和去市场化（商品化）。这一阶段，单位在社会管理中扮演着重要角色；改革开放后，我国充分释放市场力量，人民群众从“单位人”向“社会人”转变，社会管理方式也从“单位管理”向“社会管理”转变，从而引发了基层公共服务需求量的激增。其次，伴随着全球性金融危机的一系列连锁反应和我国快速的城镇化发展过程，就业问题成了摆在我们面前的一项重要任务。进城农民工就业、高校毕业生就业、返乡农民工就业、流转土地农民就业等问题使社会管理日趋复杂且多元化。再次，地区之间、城乡之间发展的不均衡造成了公共服务供给的不均衡。因此，如何在以人为本理念的指引下，依靠发展来解决社会管理问题，加强以保障和改善民生为重点的社会建设，加快覆盖城乡的劳资保障、公民教育和医疗卫生事业系统建设，合理调整分配结构，实现全体人民学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居的科学、合理的公共服务供给制度就成为当务之急。

（二）不断增加的流动人口、特殊群体数量与相对单一的流动人口、特殊群体管理和服务方式、方法之间的矛盾

首先，流动人口的管理任务繁重。我国对流动人口和特殊群体采取“公平对待、服务至上、合理引导、完善管理”的原则，在实践中收到了很好的效果。但由于流动人口数量大，在实行“以证管人、以房管人、以业管人”制度的同时，实行“一证通”将流动人口的劳动就业、社会保险、义务教育、疾病预防控制、幼妇保健、计划生育、法律服务和治安管理融合在一起的服务机制尚有待进一步完善。随着流动人口数量的急剧增加，其中，少数人文化素质低，法制意识淡薄，经济状况差，把违法犯罪作为生存致富的手段，导致违法犯罪总量中流动人口作案比例偏高。特别是在市场经济条件下，农民工、中等教育程度以下青年成为流动人口的主体，而其素质参差不齐，缺少必要的科学文化知识，也增加了社会综合治理的难度。［4］其次，对特殊需关爱人群如精神病人、吸毒人员、艾滋病人及其感染者、未成年犯罪人员、劳改释放人员的法制教育、社会帮扶、心理矫正、职业技能培训等服务机制尚需进一步完善。

（三）动态变化的社会管理新形势、新情况与相对静止的社会管理老经验、老办法之间的矛盾

由于社会环境发生了变化，以往的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法已不适应或不完全适应如今社会的需要，我们还以老经验、老办法来处理新问题，在新形势、新情况下有时显得束手无策。例如：我们对新兴社会事务的管理在某些环节上就显得比较薄弱，特别是对新兴经济组织、新兴社会组织和新兴媒体的管理和服务能力还有待进一步增强和提高，“权责不对称矛盾十分突出，社会管理和公共服务方式与手段有时呈无序性、简单化的趋势，缺乏有效性、规范性、系统性和统一性”。［5］

（四）人民群众深刻变化的思想观念与相对滞后的思想教育、人文关怀和心理疏导机制之间的矛盾

随着社会结构发生深刻变动，社会流动性和开放性日益增强，我国的城乡结构、就业结构、人口结构、居住结构等都发生了重大变化；人民群众的思想观念也发生了深刻变化，其思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性日渐凸显，公平、民主、权利、法治、监督意识明显增强，而我们的思想教育、人文关怀和心理疏导工作却没有跟上，没有形成运转协调的管理和服务工作合力。

（五）相对欠缺的少数领导干部的能力和素质与不断发展的社会管理胜任能力之间的矛盾

首先，一些地方、部门和领导干部以人为本、服务为先、寓管理于服务之中的理念还没有牢固树立起来。基本社会管理和公共服务没有抓实抓好，重经济发展，轻社会管理。其次，部分政策落实不到位，一些政策措施不配套。某些地方的政策措施缺乏充分的科学论证，致使相互之间不衔接、不配套，甚至存在政策相矛盾、相冲突现象，造成按下葫芦浮起瓢，旧的矛盾没处理好，又出现新的矛盾的后果。第三，部分干部不善于运用综合手段进行社会管理，做好基层群众工作的能力比较弱。由于社会诉求保障机制运行不畅，社会矛盾调处机制不健全，在涉及拆迁矛盾、劳资纠纷、交通安全、城市建设、消防安全等问题上，重治标轻治本，重事后处置轻源头预防的现象比较突出。

二、党在创新社会管理方式实践中的积极探索

根据现有的资料，通过研究我们发现，十六大以来，党在创新社会管理方式的实践中积累的经验综合起来包括：

（一）管理主体创新

加强基层党组织建设（园区、楼宇、市场、院落党建；枢纽型组织；社区党建）；社会组织（政府购买、政府与社会组织合作、社会志愿者提供的公共服务）、企业、高校参与的多元治理；公众参与的多元治理（北京海淀社区服务公约、“政府——居委会、人大代表工作站、业主委员会”的二元体制，深圳桃源的“六位一体”、宁波的“委员代议制＋社工职业化”等）。［6］

（二）管理内容创新

主要是完善党委和政府领导的群众利益保障和权益维护机制（例如住房保障体系、公共就业服务网络等）；化解矛盾机制（大调解协调中心、拆迁保险、民警和法院参与的司法调解、医患纠纷第三方协调）；信访机制（三级联动视频接访、网络问政、信访代理机制）；社会稳定风险评估预警机制；流动人口和特殊人群管理和服务机制（嘉兴市新居民事务局；暂住证变居住证；奉化“力邦模式”，浙江刑满释放人员、艾滋病人、吸毒人员、未成年人犯罪的社区矫正与社会融合；黔东南关爱留守儿童长效机制）；公共安全体系建设（重庆的警务改革，台州市“传统＋科技、民警＋群众、执法＋服务”）；食品药品安全生产监管体制；突发事件的应急处置机制（枫桥三级联动维稳机制）；新兴媒体和网络的管理机制（毕节、厦门、福州）；社会诚信制度（浙江、顺德）；社区建设（资金保障；公益资产管理保障；义工一卡式管理、义工服务“时间银行”、居委会成员与政府雇员选聘合一制；社区学习型组织建设；社会组织奖励机制；“江汉模式”的民主评议制度、社区服务第三方评估等评估机制）。［7］

（三）管理环节和管理手段创新

在管理环节上，从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，使关口前移（深圳桃园四整合、衢州“三民工程”、枫桥三级联动维稳机制）。［8］在管理手段上，网格化、精细化管理（北京东城、南京仙林、深圳桃园、舟山）；整体性、无缝隙治理（北京东城“7＋X”工作机制、深圳龙岗大综管体制、深圳桃源四整合）；城镇化过程中的社会融合（北京大兴区“社区化”、石景山“新居民”互助自律、深圳桃源的文化治理与精神家园建设）；信息化数字化治理（天网工程、电子政务、北京东城信息化数字化治理、北京朝阳的“全模式”、宁波公交车装视频与110指挥中心联网、建瓯市的“QQ警务室”）。［9］

然而，纵观现有的社会管理理论和实践我们发现，其对边疆地区的社会管理缺乏相应的关注。因此，本研究就新时期西南边疆地区河池以基层党组织建设为突破口，创新社会管理方式的积极探索为研究对象，以期为丰富边疆地区党领导下的社会管理方式创新的理论和实践探索提供参考。

三、党领导下的社会管理方式创新：河池基层党组织建设

河池市地处广西西北边陲、云贵高原南麓，东连柳州，南界南宁，西接百色市，北邻贵州省黔南布依族苗族自治州，全市总人口为409万人。近年来，河池市立足于市情和社情，就基层社会管理面临的经济欠发达、基础设施不完善、信息不畅通、农村三大纠纷、库区移民等一系列问题，始终坚持以服务群众、凝聚人心为突破口，以党建工作为主导，整合社会管理各类资源和力量，积极探索符合河池实际的基层社会管理创新模式，本文从管理机制和管理手段上进行了分析。

（一）基层党组织社会管理机制创新

表1整理了河池基层党组织创新社会管理的干部选拔机制（“领头雁”工程）、学习培训机制（“素质提升”工程）和激励保障机制（高标准发放村组干部待遇），这些创新机制增强了社会管理创新的针对性。

表1：河池基层党组织建设与社会管理机制创新

（二）基层党组织社会管理手段创新

⒈建设网格化、精细化管理的基层党组织，创新社会管理。所谓网格化社会管理，就是将行政地区划分为一个个的“网格”，使这些网格成为党委、政府管理基层社会的单元。网格化社会管理的第一个特点是将过去传统、被动应对问题和分散的管理模式转变为主动发现问题和解决问题。河池市创新社会管理的具体方式是将基层党组织设置由党政机关、企事业单位向重大项目、自然屯、产业链、专业协会、新经济组织和新社会组织等领域延伸，使党组织联系和服务群众的网络延伸到社会各个领域。“在少数民族聚居村寨、民族旅游区、民族文化团队建立党支部547个，党组织在少数民族聚居地实现全覆盖。在矛盾纠纷较多的龙滩、岩滩水电站库区移民点，建立党支部和党小组83个。在‘两新’组织建立党组织151个，应建组建率达到100%。”［10］

网格化社会管理的第二个特点是制定了一整套规范、统一的管理标准和流程。河池市结合多年来自然灾害和公共突发事件多发、频发的实际和灾害特点，在反复实践和广泛征求意见的基础上，于2007年至2008年建立了河池市《基层党组织应对公共突发事件应急机制》，为了确保基层党组织应急机制扎实有效的运行，专门研究下发了关于进一步加强基层党组织应急机制建设的意见，提出了“六有两规范”的推进措施：

表2：河池“六有”措施

两规范为：“⑴规范台账管理。把应急工作制度、工作职责、处置流程图、应急处置分工一览表等重要的制度性文件材料上墙，同时设立以“五簿三册两卡”（“五簿”即应急培训演练记录簿、应急队员履责记录簿、应急物资管理使用登记簿、应急机构值班记录簿、应急事件处置记录簿；“三册”即应急机构名册、应急装备登记册、灾害隐患排查整改登记册；“两卡”即党员“三定”责任卡、日常应急工作记实卡）为主要内容的应急工作台账制度。⑵规范考核评价。把基层党组织应急机制建设纳入基层党组织书记党建述职评议的重要内容，作为评先评优与选拔任用的重要依据。”［11］

⒉建设整体性、无缝隙治理的基层党组织，创新社会管理。整体性、无缝隙治理是由公共管理和服务“碎片化”这个概念而产生的解决问题之道，“碎片化”主要是用来描述政府机构数量庞大、相互分割的状况。Dagger认为，碎片化是“在城市地区，由于政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增值而产生的复杂状况。”［12］“为了满足社会公众日益增长的公共服务需求，许多西方国家都开展了声势浩大的新公共管理运动以应对管理模式碎片化所带来的问题”。1997年，英国开启了“整体政府”改革的先河，首相布莱尔在《公民服务会议》上首先提出了“协同政府”的施政理念，英国的“一站式”服务中心、美国的无缝隙政府、韩国的亲切服务大厅等，都是各国政府在公共服务方面的一种创新，这种治理模式后来被称为“整体性治理”，也被称为“整体政府”、“全面政府”。其四个基本目标包括：“通过消除不同政策之间的矛盾和张力，直接有效地增加公共政策的效能；通过消除不同项目方案的重叠和冲突而充分利用资源；在政策部门的不同利益主体之间加强合作、传递优秀理念，形成一种协同的工作方式；以公民需要为导向，提供一套无缝隙的服务而不是碎片化的服务”。［13］

以此为指导，河池市天峨县整合资源，创立了“云榜模式”：天峨县云榜村以村党支部为核心，以村组干部为骨干，组建了一支有治安信息员、法制宣传员、人民调解员、森林消防员、交通安全员、抢险救灾突击员的集公共服务和社会管理功能于一身的覆盖整个村屯的巡防队伍、人民调解队伍和民兵抢险救灾应急突击队伍，并整合资源在移民安置点建立了5个工作联系点，逐步形成了“村干部＋警务室民警——联防队员＋警务室民警－——队干＋警务室民警——各屯党员、群众＋警务室民警”环环相扣的“云榜治安防范网络警务模式”。［14］

东兰库区将“农事村办”延伸到“农事船办”：即组织民政、海事等部门上门服务。“农事船办”是让移民和渔民业务船上办、证件船上拿、有苦船上诉、技能船上学。东兰库区和谐稳定，“农事船办”功不可没——2010年以来，接待库区群众800多人次，调解矛盾纠纷202件。［15］

⒊建设文化治理的基层党组织，创新社会管理。文化是“民族凝聚力和创造力的重要源泉，文化是推动社会发展进步的重要力量。文化是引导社会进步的罗盘，是张扬真善美的旗帜，文化对思想解放起着引领作用，对经济发展起着主导作用，对社会和谐起着滋润作用，对人类的进步起着催化作用”。［16］党的十七届六中全会提出了文化大发展、大繁荣的口号，“河池每年举办文艺演出300多场，观众70万人次。通过歌谣、铜鼓艺术等群众喜闻乐见的民族文化形式，激活基层党组织活力，使党的政策能通过群众听得懂的声音、看得懂的方式，渗透到生产生活当中”，［17］不仅拉近了干群关系，而且增强了基层党组织的凝聚力和创造力。

总之，本文以广西河池依托基层党组织建设领导社会管理创新为例，探讨了转型时期边疆地区党组织探索领导创新社会管理的方式。十六大以来，党在边疆地区领导社会管理创新进行了积极的探索，取得了辉煌的成绩。面对新形势下社会管理出现的新问题，我们要按照胡锦涛总书记的要求：以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

［1］李程伟．社会管理体制创新：公共管理学视角的解读［J］．中国行政管理，2005．

［2］［4］王郅强．政府社会管理和公共服务职能仍面临诸多突出问题［N］．人民日报，2004－08－09．

［3］中国大百科全书社会学卷［M］．中国大百科出版社，1991．

［5］龚建华．对不稳定性的稳定管理——从深圳市桃源街道办事处社会管理体系看城市社区的公共管理［A］．基层行政管理创新暨‘桃源模式’解析学术研讨会论文集［C］．中国行政管理学会、深圳行政学院和深圳市南山区人民政府，2010．

［6－9］韩勇．泛北部湾地区基层党政干部领导力模式研究［M］．广西人民出版社，2011．

［10］贝为超．以创新理念务实态度做好社会管理创新大文章——访河池市委书记蓝天立［N］．广西日报，2011－03－29．

［11］秦斌，河池市基层党组织应急机制的创新实践［M］．广西人民出版社，2010．

［12］罗思东．美国地方政府体制的“碎片化”评析［J］．经济社会体制比较，2005，（04）．

［13］雷尚清．桃源街区社会管理碎片化的整理——“整体性治理”理论的视角［A］．基层行政管理创新暨‘桃源模式’解析学术研讨会论文集［C］．中国行政管理学会、深圳行政学院和深圳市南山区人民政府，2010．

［14］［15］［17］韦鹏雁，陆耀华，邓明甫．党旗引领和谐路——河池市以党建促进基层社会管理［N］．广西日报，2011－07－26．

［16］中宣部．2008理论热点面对面［M］．北京学习出版社，2008．

（责任编辑：高静）

On the Innovation of Social Management under the Leadership of Party Leader of Border Areas in the Transition Period——Makes the Innovation Grassroots Organizations of Hechi in Guangxi Province as an Example

Han Yong

In this paper，based on the analysis of a series of difficulties faced by China＇s border areas in social management，such as unlimited growth of the grass－roots demand for public services，Increasing floating population and the number of special groups，dynamically changes of the social management of the new situation and new situation，the profound changes in the ideas of the masses and the relative lack of ability to a few leading cadres qualities，ect，deep－seated interprets that innovation of social management of border areas in transition period in Hechi which relied on the construction of grass－roots party organizations，designed to provide a reference on the theory and practice of border areas，the new era of social management innovation．

innovative social management；leadership style；frontier areas

C916．1

A

1007－8207（2012）09－0040－05

2012－07－20

韩勇（1979—），男，辽宁大连人，广西行政学院副教授，硕士研究生导师，战略与决策实验室副主任，留英博士，同济大学在读博士后，研究方向为领导科学、公共管理、组织和人力资源管理。

本文系2012年国家哲学社会科学课题“十六大以来党在民族地区创新社会管理实践与经验研究”的阶段性成果，项目编号：12XDJ011；2012年广西行政学院校级课题“广西社会管理及创新的实践探索和优化对策研究”的阶段性成果。