“官员承诺”的困境

/孙仕祺 牛卫利

“官员承诺”的困境

/孙仕祺 牛卫利

近年来，任职承诺在中国大地上刮起了一阵新风。图为今年4月杭州建德市28位新一届政府组成人员集体宣誓。蔡荣章摄

近年来，领导干部公开承诺成为地方政府执政的一股清风，在社会上引起了广泛关注。一些地方的官员承诺取得了较好落实，然而也有官员的承诺变“沉诺”，反而透支了政府的信用。

承诺书网上“裸奔”

2012年6月28日，香港特别行政区第四任行政长官梁振英率刚获国务院任命的第四届特区政府主要官员集中亮相，并承诺新团队会适度有为，稳中求变，改善市民生活，保持社会和谐稳定。

官员上任时的“施政承诺”在香港已是一种惯例，而在中国的其他地方，这样的任职承诺也开始刮起一阵新风。2012年2月24日上午，随着一条微博的发布，一位官员的名字，瞬间吸引了网友“围观”。这条微博的内容，是一份“另类”的《公开承诺书》：

“我的职务是市纪委书记，为了便于全市人民实行监督，我公开承诺如下：公开手机号码（13907445155），承诺工作时间保证开机，认真处理每一个来电、来信；公开办公地点（市委1号办公楼3022房间），承诺凡预约来访人员保证按时接待，认真听取其意见并认真处理；公开电子邮箱（手机号码@139. com），承诺对每一封电子邮件认真阅读，及时处理；公开认证微博（腾讯实名微博），承诺在该微博上积极同网友交流，并认真处理职权范围内的相关信息……”

承诺书被晒出后，当天中午，网友的评论和转发就达到3000多条，“官员公开承诺书”迅速成为当日腾讯微博的热门话题，有98万多网友评议。而这一承诺的发出者，就是湖南省张家界市委常委、纪委书记汪业元。

由于在自己的微博“裸”得如此彻底，有人赞他“迈出了官员公开的第一步”，有人质疑他“沽名钓誉，为了上位不惜作秀”。

2月26日下午，汪业元针对质疑回应道：“我不是官员中的‘异类’。保证老百姓的知情权、参与权、表达权和监督权，也不是官员的‘另类’之举。”

事实上，近年来，“官员承诺”不只是个体之举，在一些地方已经形成“组团之势”。据悉，在浙江温州，网上晒“承诺”，被视为提升政府绩效的一步“妙招”。用当地流行的话来说，“是骡子是马，牵出来遛遛，政府政策是好是坏，放到网上晒一晒！”

鹿城要打造成“宜商宜居、活力时尚”的城区，龙湾要打造成宜商宜居现代化滨海新城区，洞头县要打造成为国际化旅游休闲岛……一个个宏伟的蓝图让许多人充满期待。“不怕检讨、不怕处分、不怕丢帽子这种大无畏的勇气和胆识，干出成效再说”。“以‘人一之、我十之’的责任感，‘朝受命、夕饮冰’的使命感”……一句句承诺，让人听得“过瘾”。

2010年10月26日晚上，温州网第一时间推出《互看互学全城赛马——各地“一把手”承诺恭请网友监督》专题，仅一天时间共收到网友留言近千条。

复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授朱春奎认为，从政治学角度看，政治承诺也是当代政治的重要内容。官员从民众那里取得权力，也应该本着对民众负责的态度对民众作出承诺。发表就职施政演说，是西方政治生活中经常看到的场景。虽然这样的施政承诺不会100%完全兑现，但至少比没有承诺进步。而如果在任期内，承诺的问题未能解决，民众就会用选票作为武器替换掉官员。

官员爽约的困境

如果没有法律和制度的保障，官员承诺就可能重复“人治”的老路。

承诺很简单，关键要算数。民间关于承诺的理解，就是“一言九鼎”，就是“吐口唾沫是个钉”，就是“一个答应砸个坑”。

无疑，人们在为官员承诺这股政坛清新之风高兴和欣喜之余，也不免有些担忧——官员夸下的“海口”、许下的诺言，是实实在在，令群众心服口服，还是敷衍糊弄，走走过场？夸下的“海口”、发布的承诺，有无监督、检查？考核承诺兑现的形式，是不是也要推陈出新，同样予以公开，让媒体和群众直接参与监督考核的过程？

有媒体报道，山西省绛县103名农民工讨要被拖欠的近13万元工资，一直没有结果。他们向运城市委反映时，绛县副县长写下书面保证：三天之内解决，否则从县财政支出。然而，时隔一年有余，农民工工钱仍然没影。而且，该副县长在接受记者采访时表示，当时去做劝解工作，本来就是让农民工回绛县就算了，“写承诺的事儿怎么能当真？”

更具讽刺意味的是，2009年，温州平阳县县长黄安波被省、市纪检机关“双规”。然而黄安波之前在《温州日报》刊发的“廉政承诺”仍在网上，承诺中称自己将不越权、不滥用权力，并请社会各界予以监督。

前不久，《人民论坛》杂志就“官员承诺”这一现象进行了相关的调查。“您对官员承诺的信任度如何”，调查结果显示，选择“不信任、非常不信任”选项占50.42%，而选择“非常信任”的受调查者最少，仅占0.72%。

在问及“您如何看待官员承诺现象”时，调查结果显示，“反对，承诺往往不能兑现，诱发官场浮夸之风”（占总46.65%）、“值得提倡”（占总30.45%）、“不提倡，不反对”（占总16.72%）、“说不清楚”（占总6.18%）。

以上数据表明，较多受调查者认为官员承诺弊大于利，对官员承诺现象持否定态度。在面访过程中，得出的比例与问卷调查结果较一致。一些受访者认为，这种反对并不是反对官员承诺这一政治行为的出发点，而是反对实践中官员承诺往往沦为官员“政治秀”的工具，从而劳民伤财，得不偿失。

防止“承诺”变“沉诺”，必须要有制度和机制保障。

为何对官员承诺的信任度较低，值得我们深思。有专家指出，不信任的主要原因有两点：首先，官员承诺作为一种新生事物，与长期以来的“官本位”政治思维相悖，民众还没有做好接受的心理准备，依旧习惯性地质疑官员承诺的践行。其次，官员信任在当下遭受危机。媒体不断曝光的官员腐败，以及为官不正的“泛腐败”现象大量存在，在公众对政府执政缺乏信任的情况下，这些都加剧了公众对官员践约的不信任感。

在浙江温州，向社会晒政府承诺，被视为提升政府绩效的一步“妙招”。

在政治学里有个定律叫“塔西佗陷阱”，它是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。这一定律在近年来的社会群体突发事件中有充分的体现。官员一旦爽约，可能就会使政府的公信力深陷于“塔西佗陷阱”而无法自拔。由此，我们也不难理解为什么面对热点事件时，只要是涉官、涉权的都会出现“不信——不信——就是不信”的怪圈，部分老百姓成了“老不信”。

“官员的政治前途乃至政府的公信力都建立在承诺及其兑现上。”朱春奎表示，“信任是一个重复博弈的过程，允许一两次承诺没有兑现，但如果总是失信于民，官员的诚意就会受到质疑，政府的权威也会遭到挑战。”

承诺要纳入法制化轨道

记者了解到，官员承诺最容易遭质疑的，一是它能否长久，二是如何保证承诺与民意始终保持一致。如果没有法律和制度的保障，这种形式的，官员承诺就可能重复“人治”的老路，它将取决于某个领导的主观好恶，可能出现“运动式”推进和“昙花一现”的窘境。

中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥指出，官员承诺是一种发展趋势，是现代民主政治、民主行政的必然要求，但不能靠“人治”、“运动式”推动，应该将之纳入到法制化轨道。

如何建立有效机制保障官员承诺的效果。《人民论坛》杂志的调查显示，59.81%的受调查者选择了“公开承诺内容，让民众监督”，居首位；45.09%的受调查者选择了“针对践约、爽约，制定有效奖惩制度，让官员更加主动积极”；“承诺制度化，防止承诺‘昙花一现’”，占比43.58%；“科学化承诺内容、标准，让承诺具体可操作，效果可验证”，占比32.56%。

“官员承诺无法脱离现有的政府体制与社会环境，承诺的目标要通过官员集体的审议和多方权衡，才能避免官员承诺流于形式。”朱春奎认为，当集体做出某项承诺时，需要提防承诺演变为一种上级对下级、一把手领导对部属的重大压力。当未经实地调查和客观分析，部门领导因为个人面子、政绩工程而作出的不切实际的承诺，将给部门公务员带来极大的工作难度和心理压力，甚至造成公务员应付和抵触的态度。这样不但不能调动每位公务员的工作能力，反而让官员承诺无法长存。“上有政策、下有对策”由此而来。

“官员承诺对外公开，对内应该民主。承诺的内容应通过集体协商、讨论等程序。不切实际的公开承诺会令政府失信于民，让政府诚信为个别官员的面子买单。”朱春奎担忧，缺乏监督的官员承诺不仅是纸上谈兵，更可能成为官员搞形象工程、政绩工程的砝码。

有调查发现，不少地方官员和部门负责人习惯于大权独揽，“民主不足”而“集中有余”，在经济建设中，裹挟私心，把本该为民众增加福利的事变成了只为少部分人利益服务。因此，有学者建议，乱承诺、不兑现承诺都应被视为失职、渎职，这样的官员必须受到问责机制的追究。

可见，官员承诺要作为一种长效的制度形式而不是“随心所欲”，以此为开放式执政提供一个平台。有专家表示，官员承诺从制定之初起，要经过实地调查、客观公正、民主商议等程序，在兑现过程中，要接受其他权力部门以及媒体、民间力量的监督。

也有不少学者指出，完善人民代表大会制度是破解“官员承诺”困境的最为有效的途径。使官员承诺受到国家根本制度的刚性约束，这样一方面可以使官员承诺实现常态化和制度化，也可以使官员承诺建立在坚实的民意基础之上。

“官员公开承诺一定要做到‘秋后算账’，不能避重就轻，开空头支票。对承诺任务没有完成、服务水平没有提高的，还要进行问责。只有对承诺、考核、问责同样重视，才会有更多更好的让群众满意的官员和真正的服务型政府。”朱春奎说。