流域跨界污染协同治理：理论逻辑与政策取向

李 胜，王小艳

（1.宜春学院 政法学院，江西 宜春336000；2.湖南大学 工商管理学院，湖南 长沙410012）

流域（Basin）一般是指由分水线所包围的地面集水区，具有原生态的自然流动性和整体性。工业革命的开展增强了人类开发和干预自然的能力，人类通过修筑大坝或水库等工程建设的手段，人为地改变了流域的自然流动性和整体性，这一方面增强了人类对抗干旱洪涝灾害的能力，提高了流域资源的利用效率；另一方面也改变了流域原有的生态平衡，带来了一些负面的影响。正是由于流域的这种自然流动性、整体性和可人为改变性，使得人类有可能在某些外部性事务的处理上具有“搭便车”的行为倾向，比如将污水排入河流湖泊，将污染从上游转移到下游，导致流域污染在跨行政区域的层面产生。这种跨行政区污染在性质上已经不是纯粹的技术问题，因为其“损人利己”性质而具有了区域伦理的道德性。因此，从社会科学的角度研究流域跨界污染不同于自然科学关心的是污染的物理、化学、生物特性等物质形态的污染，而是更为关心污染背后的人的行为。［1］然而，社会利益、社会结构和需求偏好多样化以及各自所面临的环境的不同，使人的行为表现出高度的复杂性和不确定性，给人类社会形成集体一致的目标和行动带来困难，而有损于合作所能带来的人类整体福利的增进。然而，由于人性（无论善或恶）在本质上具有一般性，以及在污染问题上长远利益的一致为人类在实践中构建合作提供了可能，而环境问题的总体恶化也必然要求现有治理体制对此做出应对。因此，必须对污染背后的人的行为进行分析，并建立起效益更优的合作行为模式，协同治理即是对以上反思与需求作出的回应。

一、流域跨界污染协同治理的概念解析

协同治理的提出离不开协同学的发展。协同学（Synergetic）一词是德国物理学家哈肯教授从希腊语中引入的，意思是“合作的科学”，意指系统内部各子系统间通过非线性相互作用和协调，在一定条件下，能自发地产生在时间、空间或功能上稳定有序结构，从而实现从无序向有序的转变。协同学在实践上的指导意义是：制定一定的规则，以一定的参数进行调节，然后让子系统相互作用，产生序参量运动模式，从而推动整个系统演化，是非线性、自组织的最好管理方式。［2］然而，国内学术界在使用“协同治理”这一词汇时，往往并没有关注其与“整体性治理”、“多中心治理”、“合作治理”以及“协同政府”等概念的纠合与差异，以至于形成诸多概念混用的局面。［3］98比如，杨清华认为协同治理包含以下四方面的内容：（1）协同治理主体的多元化。治理的主体并不囿于政府，公民社会中的各组织均可参与公共事务的治理。（2）治理权威的多样性。除政府外，各治理主体亦可在治理公共事务的过程中发挥其权威性。（3）强调各主体之间的平等合作。在治理过程中，政府与公民社会各团体间是平等对话与相互合作的伙伴关系。（4）协同治理能够实现协同增效，最大限度地维护和增进公共利益。［4］这一定义并没有将协同治理同“治理”所提倡的多中心、多元化和网络化以及平等合作等理念做出适当的界分，从而体现为二者的等同使用。既然强调“协同”，那么就不可避免地要在协同学的意义上对“治理”进行重塑。从协同学的意义上，协同治理关注的是合作如何产生，作为一种理念，它是指在合作主义的引导下，探究文化系统、组织系统、权力系统和制度结构相互建构而推动合作行为发生的逻辑；作为一种实践策略，是指在公共事务领域中，致力于实现公共部门之间、公私部门之间以及私部门之间的合作化行为。［3］15

由于流域区在更广泛的意义上可以视作一个社群（Community）［5］，横向并存的流域各地区或政府是社群的基本成员，作为平等的用水户，它们之间有可能寻求类似于埃莉诺·奥斯特罗姆所揭示的自主治理的方式来解决流域水污染及治理中的问题和纠纷。以协同学理论为基础，流域跨界污染协同治理是指社会多元治理主体（包括政府、NGO、企业等组织）通过对流域跨界污染系统各要素的分析，以实现流域跨界污染治理系统之间相互合作和以善治为目标的合作化行为，它不是治理系统各子要素的简单相加，而是如恩格斯在《反杜林论》中所指出的那样：“许多人协作，许多力量融合为一个总的力量，用马克思的话来说就造成‘新的力量'，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”因此，在现实的政治生态环境中，各方力量只有通过协同合作才能产生“共震效应”［6］，发挥“整体大于部分之和”的治理功效。

二、流域跨界污染协同治理的学理逻辑

流域跨界污染协同治理的提出不是纯粹的理论思辨，而是来自于现实中其他治理模式难以应对的危机。从现代社会的组织构成来看，政府、市场和社会组织构成了现代社会的三大领域，并分别形成了国家治理模式、市场治理模式和社会治理模式，然而现有的治理模式基本上是以国家治理和市场治理为主，社会治理并没有有效地发挥作用，使得难以对工业社会理性扩张所造成的环境问题做出及时有效的回应，从而导致治理体系的失灵。

第一，就国家治理而言，法律和行政调节是最主要的治理手段。在一个现代的民主国家和法治社会通常是以法律解决社会问题，人们的行为受到法律的约束。但是，在Macleod（2002）看来，建立一套有效地解决外部性的法律系统，首先必须要建立一套严格定义的稳定不变的产权关系。［7］公共资源之所以容易受外部性的侵害，原因就在于其产权难以界定。以法律解决外部性问题通常面临着私人要承受较高的诉讼交易成本，而且诉讼的结果具有不确定性，精明的厂商通常会把外部性的影响削弱到接近但小于受损者诉讼的成本。作为理性的个人，如果其受外部性影响损失的价值小于诉讼的成本，那就不值得其去诉讼，而出现搭便车的现象：每个人都想让别人去起诉，而坐享他人诉讼成功的效益。更为重要的是，法律条文主要是针对企事业单位或者个人的环境损害纠纷，对于流域跨界污染，诉讼主体转变为地方政府，虽然牵涉的诉讼主体大为减少，但环境产权问题比个体之间的纠纷更为繁杂，同时存在取证难、执行难等问题，大大影响了法律效力。［8］理论上，通过流域统一管理水资源可以实现全流域的效益最优，但实际上由于缺乏激励机制，使得强制性的法律很难达到预期目标。

国家治理的另一主要手段是依靠政府的行政调节，政府可以从行政上指示企业提供最优的产量组合，如调整电力和石化等高污染工业的生产布局，严格限制厂址的选择，把产生外部性和受外部性影响的厂商联合起来，使外部性内在化［9］168-173，或者通过特许制度控制进入主体的数量和条件，以满足特定的环境标准。以污水排放为例，如果把上游地方政府与下游地方政府合并，则污水净化成本将变成合并后的地方政府的私人成本，外部性也将受到限制。在简单的模型中这种方案是可以成立的，但是当外部性涉及的地方政府太多时，要使他们组织起来把外部性内在化的成本太大而难以胜任。

第二，就市场治理而言，通常是根据科斯定理，以产权改革为突破口，建立合理的水权分配和市场交易体系，政府通过调节市场而不是通过行政命令来保证全流域水资源的合理分配和利用，建立由价格制度、保障市场运作的法律制度为基础的水管理机制。科斯定理的一个重要结论是不管初始权利属于谁，只要产权关系明确界定，那么私人成本和社会成本就不会产生背离，而一定会相等，都可以通过市场交易和权利买卖者的互定合约而达到资源的最佳配置。［10］Dales（1968）首次提出排污权概念，认为污染实际上是政府赋予污染企业的一种产权，且这种产权是可以转让的，通过市场的方式可以提高资源的使用效率。［11］在Hardin（1968）看来，公有产权形式总是缺乏效率的，而政府又总是难以避免短期主义，使政府自身成了环境问题的原因，“公地悲剧”在某种程度上更确切地说应是“政治公地的悲剧”。［12］Coel（2002）认为环境资源的稀缺性与其他资源稀缺性的不同在于环境资源具有非排他性，环境问题的根源在于产权没有得到完全的界定。［13］综合来说，科斯思路的核心是把水资源当作一种商品，通过清晰的产权界定，利用市场加以配置，从利益出发建立流域“激励相容”机制。从目前文献的争论来看，科斯定理主要存在两个问题：一是交易费用为零的假定过于严格，现实生活中不存在；二是当受损者是人数众多时，巨大的交易费用会使自愿协商成为不可能，从而出现搭便车问题。［9］168-173胡鞍钢、王亚华（2000）进一步指出水资源的分配是一种利益分配，其配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性，更重要的是政治上的可行性。［14］因此，纯粹市场或国家治理难以对此进行有效规制，社会治理是整个治理体系中不可缺少的重要组成部分。

三、流域跨界污染协同治理的政策取向

流域跨界污染协同治理机制不会自动建立起来，它需要能够在实现集体理性的同时满足流域各级政府和社会个体理性的制度安排，实现激励相容和参与约束，这样才能有效调动各治理主体的积极性，实现相互协同。

（一）增进共容利益

寻求协同治理的重要基础是增进共容利益（Encompassing Interest）。共容利益是化解囚徒困境，增进合作的利益基础，国家、政府、企业或社会个体努力保障个人权利并避免过度掠夺，均源于“共容利益”。在奥尔森看来，某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，若能获得特定社会所有产出增长额中相当大的部分，同时会因该社会产出的减少而受到极大的损失，则他们在社会中便拥有了共容利益。［15］为了实现其自身利益，他们在力求获得社会产出更大份额的同时，还会努力扩大该社会的总产出。据此，只要存在共容利益，国家便会尽可能地保护个人权利，并保证其自身利益的最大化。在一个经济体中，经济增长取决于政治精英的选择或决策，而政治精英的目标函数中的关键变量在于维持自身的统治地位。我们知道任何政治统治的存在都必须以公民的认可和接受为前提，即具有合法性。合法性是政府存在的前提，它关系到一个政权的存续，是一国政治统治成败的关键。如果环境被过度污染以至于侵犯到公民的人身和财产安全，它就将引起公民的抵抗。如果这种局面不能被改善，那么这种抵抗就将被激化，现实中因环境问题而引起的群体性事件正是这种矛盾激化的表现。［16］政府为获得持续的合法性，必然不能让形势恶化。这一点对于企业而言也是一样的，如果企业不能有效地履行应有的环境责任，也必然影响其市场的扩大。因此，在流域跨界污染治理等环境治理问题中，政府、企业和公民是存在共容利益的基础的，如何增进这种共容利益，并使之化为现实中的行动，是我们在政策制定时不得不考虑的重要因素。

（二）培育社会资本

社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过合作行为来提高社会的效率。［17］信任是社会资本必不可少的组成部分。信任意味着对独立行动者之行为有预测。在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身会带来信任。然而，信任并不是建立在盲目的基础上，你信任他是因为你知道他的性格，是基于熟悉而产生的信任。然而，在大型和更为复杂的结构中，就需要更多的非私人化的信任。在帕特南看来，社会信任能够从互惠规范和公民参与网络两个互相联系的方面产生。青木昌彦指出，近年来的一些成果表明，像“集体合作”、“互相回报”、“共同分享”这类“前市场经济”的乡村社会规范，在一定条件下，能够发挥积极的作用。因此，“彻底摧毁传统乡村社会，对市场发展既不充分也不必要。”在缺乏有效的污染治理正式制度供给的情况下，民间的社会网络及其合作方式，成为低成本传递各种社会资源的主渠道，也是制度构建的本土化资源。民间的这种社会资本是政府政策成功施行的重要基础，从表面上看似乎与法律和政策并无多大关联，但它是权威存在和施展的基础，同时也构成了政府环境政策执行的民间资源。当前中国大量流域污染防治法律法规的缺乏效率主要在于其与本土文化难以融合，如果政府正式的规章制度能够借助社会资本进行传递和施行，则能大大提高正式制度的效率。

（三）加强政府与NGO 的合作

转变政府职能，加强与NGO 的合作是NGO 发展的必要条件，也是促进协同治理的组织基础。高新军通过对美国哥伦比亚Guabas水资源利用协会的案例研究表明：政府与NGO 之间的信任与合作能够有效地解决环境问题，只要外部和内部的条件具备，NGO 完全可以承担起环境保护的责任。［18］政府与NGO 之间的相互信任和合作有益于公共问题的解决。从政府来看，是降低了行政成本，提高了工作效率，加强了与民间的联系，增强了为市民提供公共服务的能力，也赢得了民众更多的信任和认可；从NGO的角度看，是找到了自己在市场经济中的位置，发挥了自己的优势，也得到了政治、法律和资金上的保障，并在与政府的合作中帮助政府实现了民主治理，实现了自身的公益使命。在类似于流域这类公共池塘资源的保护上，国际上也越来越依赖于NGO 的力量。不过在政府与NGO 的合作中，除了转移部分职能，还可以有多种形式，如在菲律宾NGO 与政府的合作有多种形式：一是可以以个人名义做项目顾问，或承担某些项目细节，或提供服务；二是帮助论证项目；三是参与到政府部门中去工作；四是在项目进行中进行监督评议。对于中国来说，在NGO 的发展问题上，政府起到一个决定性的作用，政府的态度对于NGO的发展至关重要，而NGO 的发展反过来又将有利于促进政府职能转移和社会公共事务的处理。

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