非法收药违法行为的监管难点大观

2012-10-26何俊勇

首都食品与医药 2012年3期

文◎何俊勇

▲药监执法人员在清点非法回收的药品

2011年北京市药品监督管理局组织开展的“5.26”和“7.20”专案所取得的重大战果，深刻地反映了“非法收药”这一威胁药品安全的毒瘤之大、之深。由此可见，打击非法收售药品违法行为须警钟长鸣。打击非法收药的难点在哪里?对于非法收药行为的处罚，我国现行法律法规又是如何规定的？笔者就此展开了调查。

各方利益均沾

利益的存在及利益链的形成是药品回收现象存在的根本原因。目前，非法收药已经形成了“卖药人——下游药贩——中游药贩——上游药贩——药品经营/使用单位”的完整利益链条。

除此之外，城乡结合部的农民也是利益获得者，比如，在北京市丰台区五里店地区之所以能够形成较大规模的回收药品交易市场，除了地区城乡结合部人员结构复杂、社会监管力量较薄弱等因素外，也与当地居民的“出租经济”密切相关。笔者通过调查发现，房屋出租收入是五里店地区居民收入的主要来源，药贩在此地聚集后，抬高了当地的房屋出租价格。而且药贩为了安全隐蔽，常常长期整院承租，从而为房屋出租人带来了丰厚稳定的回报。

非法使用医保卡套利

使用医保卡骗开药品出售是非法收药药品的主要来源之一，而对非法使用医保卡套利的监管和打击难度较大。宣武医院一位不愿透露姓名的医生说：“比如看高血压病，在综合性三甲医院，正副主任医师可以开出一个月用量的药品，这一个月内再到这家医院开不出药来，如果持卡人去别的医院看同样的病，能再开出一个月的药品，只要药品的金额不超过社保卡的限额，药品所需费用就可使用社保卡结算。”在侦破相关案件中，警方也发现，相关法律法规对医保卡套利以及收购药品的行为没有明确规定。特别是对持卡人，如果想追究其刑事责任，非法套利须达到一定金额，而这一点取证很难。此外，很多持卡套利者是老人，处理起来困难。

过期药品回收制度不合理

尽管国家明令禁止回收药品，但却对药品生产企业、经营企业和医疗机构如何处理过期失效药品的问题没有作硬性规定。一旦某个批号的药品超过有效期，药品生产企业、经营企业和医疗机构可自愿向药监部门汇报，再由药监部门监督其销毁。销毁自存的过期药品需要花费一定的费用，通常药品生产企业、经营企业和使用单位的积极性并不高。同时，生产企业、经营企业和使用单位对老百姓持有的过期药品并没有回收义务，国家也未出台相应的鼓励办法。在北京地区，为了有效防范过期药品被非法回收的问题，药监部门给每个街乡社区配备了过期药品回收箱，取到了一定的效果。但是这种回收方式是建立在老百姓的自愿意识和社会责任之上，缺乏外在驱动力。因此无法杜绝过期药品被非法回收的问题。

调查取证难

近年来，伴随着药监部门对非法收药行为打击力度的加强，药贩的反调查能力也在不断提升，其行为也趋于隐蔽化、流窜性、小型化，给执法部门调查取证增添了难度。笔者发现，调查取证难点表现在以下方面。

专业化分工与互联网的运用，增加了非法收药信息流环节的取证难度。随着非法收药的团伙化发展，张贴小广告或发放传单与药品交易已经有了分工。发布广告的人员不参与药品交易。因此，如果不能系统取证，就很难清除整个非法收药网络。互联网的运用，极大增强了非法收药的隐蔽性。很多药贩通过在百度贴吧、58同城，赶集网等网站发布药品广告，吸引卖药者和购买者，以扩大客源。

交易资金无凭证，增加了非法收药资金流的取证难度。非法收药交易时，买卖双方通常采取现金结算的方式进行。由于在交易过程中，无任何记账凭证，且交易对象信息不明，因此，对药贩连续多次的违法交易行为，监管人员很难取证。虽然有的药贩在跨省药品交易时采取银行转账的方式，但是交易双方通常使用的是个人账户，且无交易明细。因此，监管人员也很难区分账户资金的流向是个人正常资金往来，还是药品交易资金结算。

货票不符，增加了非法收药物流环节的取证难度。目前，我国的物流公司把关不严，尤其是民营物流公司，通常不验货，只要给钱就寄递。药贩通常将药品用非药品包装箱打包后，交由物流公司，在寄件凭证“商品名称”上填写“礼品”或“保健品”等非药品名称。因此，只有在打开寄件包裹的情况下，才能明确其内装何物。否则，仅凭寄件凭证很难确定药贩寄递药品的违法事实。然而，在没有确切证据的情况下，寄递包裹受法律保护，是不得打开的。

认定形成非法收药违法事实的证据，同样十分困难。药贩非法进行药品交易的违法行为，与老百姓私自买药自用的行为，没有明显的界限，唯一的区别在于前者是为了获利。为此，仅凭单次药品非法交易，很难认定交易行为的非法性，必须进行多次系统取证，否则不能认定为非法行为。目前，药贩的药品交易地点、药品储藏地点，药品运输地点和居住地点相互分离，单从某个环节取证都不完善。因此，需要采取蹲守等秘密取证手段。然而，药监部门并无秘密侦察权。

笔者在调查过程中还发现，药贩的反调查意识极强，通常只与“老客户”交易，不轻易接手“生人”的药品。笔者以卖药人的身份联系药贩交易，药贩直接予以回绝或否认。然而，当笔者说自己是某熟人介绍来的时，药贩就不予回避。由此可见，非法收药已经形成了一定的交易圈。

非法收药涉及的法律责任

社保卡持有人卖药“骗保”的行为违反了国家基本医疗保险政策，需要承担相应的行政责任。以北京市为例，《北京市基本医疗保险规定》（北京市人民政府令第158号）第五十五条规定：“劳动保障、卫生、中医管理、药品监督、物价等部门应当加强对用人单位和参加医疗保险的个人、定点医疗机构、定点零售药店的管理和监督检查。用人单位和参加医疗保险的个人、定点医疗机构、定点零售药店发生违反本规定、骗取医疗保险基金行为的，由劳动保障行政部门将其记入医疗保险信用信息系统，实施重点监督检查。在重点监督检查期间可以采取必要的限制措施”。

《处方管理办法》（中华人民共和国卫生部令53号）（以下简称“办法”）第十九条对处方用药量进行了规范。如果医生违规开具“大处方”，则可依据“办法”第四十五条对医生的处方权进行约束，直至取消其处方权；同时，也可以依据“办法”第五十七条对医生实施资格罚，直至吊销其职业资格证书。

“办法”第四十五条规定：“医疗机构应当对出现超常处方3次以上且无正当理由的医师提出警告，限制其处方权；限制处方权后，仍连续2次以上出现超常处方且无正当理由的，取消其处方权。”

药贩非法收售药品的行为，首先是一种无证经营的违法行为。《药品管理法》第七十三条规定：“未取得《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者《医疗机构制剂许可证》生产药品、经营药品的，依法予以取缔，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出的和未售出的药品，下同）货值金额2倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

作为回收药品的流向终端——药品经营/使用单位，其从药贩手中购进药品的行为，是一种从非法渠道购进的违法行为。《药品管理法》第八十条规定：“药品的生产企业、经营企业或者医疗机构违反本法第三十四条的规定，从无《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的企业购进药品的，责令改正，没收违法购进的药品，并处违法购进药品货值金额2倍以上5倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者《医疗机构执业许可证书》。