澳大利亚碳税立法及其影响

陈 晖

（上海图书馆上海科学技术情报研究所，上海 200031）

2011年11月28日至12月9日，联合国气候变化框架公约（UNFCCC）第17次缔约方会议（COP17）在南非德班召开，会议的目的是为《京都议定书》第二承诺期的存续问题寻求解决方案。会议虽然取得了一些成果，但是与会各国还存在许多分歧，全球性气候问题的解决任重道远。经过多年来全球减排碳的合作实践，各国政府都已认识到，为了实现在国际社会中作出的减排承诺，除了调整本国的经济发展外，利用和推广《京都议定书》引入的市场机制也是一个非常有效的手段，开征排碳税就是对这种市场机制的一种创新。2011年11月8日澳大利亚参议院通过的清洁能源法，以碳税（碳定价机制）的立法为核心和基础，对澳大利亚未来清洁能源的发展进行了规划。作为继欧盟之后开征排碳税的第二大经济体的澳大利亚，在COP17召开的前夕确立碳税制度的意义重大，受到各国的关注。本文拟就澳大利亚碳税立法的基本情况和立法内容作一介绍，并且对其意义及后续影响作简要评析。

1 立法的背景

澳大利亚是一个发达国家，根据经济合作与发展组织（OECD）2011年的统计数据，2010年澳大利亚的国内生产总值（以即期购买力平价计算）约为9 166亿美元，全球排名第13位；2008年人均收入为36 897美元，全球排名第10位。根据联合国《2011年人类发展报告》统计数据，澳大利亚的人类发展指数（HDI）列全球第2位，仅次于挪威。

澳大利亚也是一个碳排放大国，据国际能源署（IEA，2010）公布的数据，2008年澳大利亚因燃料产生的二氧化碳排放总量为3.98亿t（占全球碳排放的比例为1.35%），列全球第12位。与一些碳排放大国相比，澳大利亚的碳排放总量不算太大，但是人均碳排量强度很高，2006年澳大利亚人均年碳排量为26.7t，居全球第一。表1是根据IEA，UNFCCC和Population Reference Bureau公布的数据计算的OECD中人均碳排量强度最高的几个国家在2005年和2006年的碳排放情况。

表1 人均二氧化碳年排放量t

澳大利亚的温室气体来源的分布见图1（资料来源：University of Melbourne Energy Research Institute，“Australian Sustainable Energy ZCA2020Stationary Energy Plan”（Second edi－tion），August 2011），可以看到约三分之二的温室气体来自电力、其他常规能源生产、工业加工和交通运输部门，其中90%来自煤炭的燃烧。澳大利亚的煤炭资源十分丰富，除了本国使用外还大量出口，2010年的出口额高达495亿美元。煤炭开采过程中产生的温室气体排放不容忽视，同时澳大利亚支柱产业（钢铁业和铝业等行业）的碳排放也是比较高的。

图1 澳大利亚温室气体排放分布

澳大利亚联邦财政部对在各种情景下今后几年的碳排放进行了分析，发现在常规的商业模式下，温室气体的排放量还将继续增加，沿用已有的政策来减少澳大利亚经济对化石能源的依赖困难很大，采用碳税的方法是减排的有效手段，但是碳税的征收又可能直接制约经济发展，因此不同利益集团以及政治家对碳排放立法有不同的意见和诉求，甚至成为政党间政治角力的工具。

目前执政的澳大利亚劳工党在解决气候问题上表现积极主动。陆克文总理在2007年12月任职宣誓的当日便签署了《京都议定书》；次年12月又发布了政府应对气候变化的白皮书，确定了到2020年澳大利亚温室气体排放相对于2000年要减少5%～15%的减排目标；2009年5月将这个减排目标进一步提高到25%。陆克文政府还积极推动排放交易法案（ETS）和减少碳污染法案（CPRS），不过这些法案的调控力度较大，因此遭到自由党的反对，特别是其中的资源超额利润税，更是受到相关利益集团的强烈抵制，两个法案的实施一再被延迟。

2010年6月，劳工党让吉拉德接替陆克文成为新总理。吉拉德上任后采用较为温和的碳税改革，推出了温和的矿业资源租赁税方案，替代原来遭到抵制的资源超额利润税方案，并计划2012年开征碳税，并准备把1000家企业列入第一批缴税名单。与原拟的法案相比，实行新税法案，相关企业在今后的10年中可以减少600亿澳元的税额。这样，新税法案不但得到了提倡环保的绿党议员的支持，而且还得到了包括必和必拓在内的一些大企业的认可。尽管国会两院的议员对新税法案有很大争议，清洁能源法案最终还是以微弱优势通过了众议院和参议院的审议，并于2011年7月公布实施。根据法案的要求，2020年前澳大利亚每年必须减少碳排放1.59亿t。

2 立法的内容和措施

澳大利亚的清洁能源法案，主要包括碳定价（碳税）机制及其配套措施以及与清洁能源发展规划。

2.1 碳税和碳定价机制

碳税和碳定价机制是清洁能源法案的核心和基础，法案确定了碳税征收的对象和碳排放指标的定价方法。

1）征收对象 碳税征收对象是澳大利亚约500家最大的碳排放企业，其中约有135家在新南威尔士州和澳大利亚首都领地（ACT），110家在昆士兰州，85家在维多利亚州，75家在西澳大利亚州。这些企业中约有60家的主营业务是电力生产，有100家的主营业务是煤炭及其他矿产品开采，还有60家水泥、化工和金属加工等高耗能工业企业。随着清洁能源法案的实施进程，碳税征收对象逐步深入到更多的领域，包括各种常规能源的生产加工、交通运输和工业生产部门，甚至于一些非再生性废弃物处理部门，二氧化碳直接排放量为2.5万t以上的垃圾填埋机构也将成为碳税征收的对象。

2）碳排放指标价格 碳排放指标的定价分阶段确定。方案生效后的前3年（2012年7月至2013年6月），碳排放指标采用政府指定价格定价，每排放1t二氧化碳征税23.00澳元（约合24.70美元）。此后两个征税年度（2014—2015年）按照2.5%的年增长率逐步提高征收税额，2015年7月1日前二氧化碳的税额增加至25.40澳元（约合27.32美元）。2015年后碳市场有了长足的进步，碳排放指标的价格将由碳市场决定，并与国际碳市场接轨。在进入市场定价后的前3年间，政府将根据国际碳市场的价格设置国内碳价格波动的上下限。

2.2 配套措施

为了更好地落实碳税和碳定价机制，减少碳税立法对国内社会经济和生活的冲击，让澳大利亚平稳地向低碳社会过渡，政府还确定了一系列的配套措施，包括制定产业援助计划、设立能源安全基金、实行家庭援助计划等。

1）推出产业援助计划 对于高排放产业，法案实施后企业的负担立刻增加，会严重影响企业的生存和竞争力。为了确保这些企业实现平稳过渡，政府将推行就业与竞争力计划，投入92亿澳元的资金，支持这些产业进行减碳改革。

2）设立能源安全基金 碳税和碳定价机制实施后，澳大利亚的常规能源煤炭、火电的生产和市场将受到严重影响，如果处理不当还可能危及能源供应的安全。为此，政府设立能源安全基金，采用提供免费的碳指标配额和现金补偿等方法来调控常规能源的生产，让电力系统和其他常规能源生产部门，在完成减碳目标的同时，确保安全供应。能源安全基金还将为2020年前关闭约2GW的高污染燃煤发电机组提供资金补助。

3）实行家庭援助计划 碳税和碳价格机制的推行，将增加家庭生活的成本，可能对一些贫困家庭生活带来冲击，为此政府将实行家庭援助计划，对居民消费特别是贫困家庭提供经济补助，弥补法案实施后经济负担增加所导致的损失。

4）建立碳机制的治理结构 为了确保碳机制的有效实施，法案要求政府建立专门的管理监督机构，形成较为完善的碳机制治理结构，这些机构主要包括应对气候变化管理机构、清洁能源监管机构、生产力委员会、土地部门碳及生物多样性咨询委员会和能源安全委员会等。其中，应对气候变化管理机构的主要职责是指导制订排放限额，跟踪澳大利亚的污染水平和评价碳定价机制的效果；清洁能源监管机构主要针对碳定价机制，以及政府的国家温室效应及能源报告计划、再生能源目标以及低碳农业动议等项目进行管理；生产力委员会主要负责对相关产业援助和对其他减碳成果的评估；土地部门碳及生物多样性咨询委员会负责对土地利用部门的一些活动进行评估和监督，目的是确保政府的援助高效率；能源安全委员会主要负责就能源安全领域新出现的风险对政府提出建议。

2.3 清洁能源发展计划

清洁能源的发展也是清洁能源法案的重要组成部分，法案从法律的高度出发，对澳大利亚清洁能源的发展进行了指导。

1）帮助制造企业转型，鼓励节能技术的应用

政府在确定就业与竞争力计划的基础上，加强节能工作的管理，进一步推出一系列的专项措施，鼓励全社会开展节能减排工作。例如：推行资金规模为12亿澳元的清洁技术计划，直接帮助制造业做好增效减排工作；推出资金规模为3亿澳元的钢铁行业改革计划，支持澳大利亚的钢铁工业向清洁化生产转型；设立资金规模为13亿澳元的煤炭部门就业一揽子计划，对因碳税机制实施后影响最大的煤矿企业进行适当援助。

2）投资可再生能源，提升国际竞争力 澳大利亚政府在实行碳税机制的同时，通过清洁能源金融公司等多种渠道融资，在清洁能源领域投资130亿澳元以上，实现可再生能源的发展目标。政府要求清洁能源金融公司负责可再生能源和清洁能源项目商业化应用的项目推广。澳大利亚可再生能源局将利用激励措施，鼓励可再生能源技术创新，提高可再生能源产业的国际竞争力。

3）农林及土地利用部门减少碳排放 农林产业和土地利用部门的碳排放量约占澳大利亚碳排放总量的1／4。为了实现减排目标，澳大利亚将发展低碳农业，政府将采用一系列的有效措施，促进农业部门减少碳排放，包括多种形式对低碳农业技术进步项目提供资金援助，鼓励农民和土地管理者应用先进的低碳农业技术。

3 立法的影响

碳税立法给澳大利亚社会和经济发展，乃至国际减排合作和世界碳市场发展，带来直接和巨大的影响。

1）对企业经营和国民经济发展的影响 碳税立法为澳大利亚政府开辟了可以用于减少碳排放的新税源，预计在碳税开始实施后的前3年，澳大利亚政府能从约500家最大的碳排放企业中获得245亿澳元收入。同时，许多企业的营运成本也将增加，尽管根据该法案的要求，相关企业可以得到一定的经济补贴，但是这些企业的经济效益仍会受到很大影响，导致相关产业的发展困难，整个国家的经济增长变慢。根据政府有关部门估计，到2020年，碳税将导致澳大利亚国内生产总值（GDP）减少320亿澳元，澳大利亚矿业委员会首席执行官Mitch Hooke则认为，2020年GDP的损失可能达到1 800亿澳元。另外，澳大利亚是全球煤炭和铁矿石的重要出口国，碳税立法后还可能影响到这些产业的产品出口规模。

2）对居民生活的影响 法案虽然不向家庭消费收取碳税，但是企业因缴纳碳税导致的额外成本会向消费者转移。据澳大利亚财政部估算，实施碳税法后消费价格指数将上涨0.7%，部分居民的生活可能会因此受到影响。为此，法案要求对家庭消费进行补偿，根据政府有关部门的估算，一个年收入为85 000澳元的4口之家，在实施碳税后年支出可能增加570澳元，但可以得到政府的补贴948澳元。不过也有专家认为，政府对于消费者价格指数上涨幅度的这种估算比较保守，而对普通家庭可从碳税中获益的估计又显夸大，法案对民生的影响可能比估算更大，究竟受多大影响还有待观察。

3）对清洁技术领域发展的影响 碳税立法后，传统能源的使用成本将提高，可再生能源和清洁能源的竞争力将会提升并获得更多投资，到2050年澳大利亚在可再生能源领域的投资规模可达1000亿澳元。因此，碳税立法将有力推动澳大利亚可再生能源、清洁能源和节能技术的进步和产业的发展，根据澳大利亚政府的有关规划，到2020年全国有20%的电力将来自可再生能源。

4）对国际减排合作的影响 在国际社会合作应对全球气候变化问题上，各发达国家对温室气体减排的责任分配及其机制安排等问题上一直存在很大分歧，其中欧盟各国在减排上态度和行动比较积极，而包括美国、澳大利亚在内的一些国家的态度比较消极，各个发达国家对减排责任的分担很难达成一致。澳大利亚的碳税立法在一定程度上打破了发达国家在碳减排合作上出现的僵局，特别是美国作为目前碳排放量最大的国家之一。减排工作对于全球应对气候变化非常重要，但是美国对国际合作减排的态度消极，澳大利亚的碳税立法对美国在减排合作上的保守态度也许会有一定的触动。

5）对全球碳市场发展的影响 近年来，全球碳市场日趋成熟，市场的参与者走向多元化，市场结构向多层次深化发展，与碳交易相关的碳金融工具的创新也层出不穷，为了推进碳交易的发展，各国政府还采取了很多措施。但是，目前碳市场的参与者还缺少长期激励的支持，特别是最近几年因金融危机导致的全球经济不景气，全球碳市场的发展动力有所削弱，全球碳市场交易不够活跃。澳大利亚南威尔士温室气体减排计划主导下的碳市场，是一个规模很大的国际碳交易市场，全球排名第四，澳大利亚的碳税立法进一步壮大了南威尔士碳市场的交易量，同时也激活了全球的碳交易。

4 结语

碳税立法倡导低碳发展理念，并把温室气体排放成本显性化。尽管澳大利亚碳税立法的效果还有待检验，甚至于立法的持续性还存在不确定因素（如澳大利亚自由党领袖艾伯特就声称，如果自由党一旦入主政府，将设法废除该法案）。但是，在当今世界应对气候变化的行动方面尚缺乏硬约束机制的情况下，澳大利亚碳税立法对全球经济向低碳转型具有积极的示范意义。我国是一个发展中国家，目前正处在工业化进程的关键时期，根据公平、公正的原则，国际社会碳排放的合作应当给我国留有充分的发展权，但是也应当看到，我国已经成为世界上最大的碳排放国，必须为世界的减排工作作出贡献。中国政府是负责任的政府，也愿意在责任义务与权力对等的条件下实现最大限度的减排。事实上近年来我国在节能减排工作上做出的努力和取得的成就，也是世界各国有目共睹的，我国今后还将一如既往地搞好节能减排工作。

社会经济发展向低碳化转型，是我国保持可持续发展的必然选择。为了加快向低碳化转型，我国还有许多工作要做，包括结合国情构建合理的政策环境和市场环境。澳大利亚碳税立法的一些经验，值得我国借鉴；澳大利亚碳税立法的实施进程和动向，值得我国关注。

［1］IEA（2010），CO2Emissions from Fuel Combustion：2010 Edition，IEA，Paris.

［2］Energy Research Institute（2011），Australian Sustainable Energy ZCA2020Stationary Energy Plan（Second edition），University of Melbourne，August 2011.

［3］Australian Government（2011），Clean Energy Legislative Package，November 2011.