天津滨海新区“十大战役”与“十大改革”的实践与思考

■杨 钊 孙 洋 李晅煜

进入新世纪，以胡锦涛同志为总书记的党中央，在准确研判国际经济形势变化的基础上，从我国经济社会发展全局出发，做出了加快天津滨海新区开发开放的重大决策。以2005年上升为国家发展战略为标志，滨海新区打造我国北方经济新增长极、深入贯彻落实科学发展观的实践探索全面提速。

滨海新区打响“十大战役”和“十大改革”的时代背景

党中央、国务院决定将滨海新区打造成为我国经济新的增长极，是我国改革开放快速发展背景下对经济规律、社会规律、区域发展规律等不断探索、不断完善、不断提升的过程，具有重大的战略意义和深远影响。从全国层面来看，我国区域开发的进程从深圳到浦东，由南至北逐次推进，取得了很好的效果，需要在更大的范围内推广，而从国家区域开发整体战略布局角度出发，南北差距的拉大迫切需要在我国北方确定一个新的增长极，在继承和延续深圳、浦东发展经验的基础上，探索适合我国北方地区改革开放的发展路径。从区域层面来看，环渤海地区港口优势突出、腹地广阔、资源丰富，是我国重要的工业聚集区，但长期以来开发开放层次不高、资源缺乏有效整合，经济增长动力不强，经济社会发展整体水平落后于长三角和珠三角两大板块，亟需提升。从滨海新区的发展基础来看，新区位于环渤海地区的中心位置，区位优势明显、港口功能完善、产业基础雄厚，具备成为我国经济第三增长极的巨大潜力。从这三个层面综合考虑，滨海新区被确定为继深圳特区、浦东新区之后我国经济新的增长极，符合我国完善区域发展布局调整、深入推进改革开放的战略需要，是时代发展的必然选择。

滨海新区的开发开放，要在继承深圳特区、浦东新区经验的基础上，形成符合时代要求、具有新区特色的发展经验，开创我国区域科学发展的实践道路。具体来讲，就是要在科学发展观的指引下，探索形成三个方面的经验。一是在新的国际国内环境下，加快转变经济发展方式，构筑高端高质高新化的现代产业体系，整合区域发展要素，强化服务辐射功能，发挥区域增长极作用，带动环渤海乃至我国北方地区的快速发展，打造提升我国区域经济发展的第三大板块；二是在改革开放进入攻坚期，体制机制矛盾和问题日益突出的形势下，在事关经济社会全面协调可持续发展的重点领域和关键环节上，探索破解之道、创新举措，从而形成经验范式；三是形成二三产互补、内外需并举、经济社会和谐的科学发展模式，探索新形势下我国区域全面协调可持续发展的实现路径，加快成为深入贯彻落实科学发展观的排头兵。

滨海新区开发开放继承和发展了深圳特区、浦东新区的开发路径和改革经验，加快了打造我国区域经济增长极的新一轮实践，肩负着在新时期实施国家重大发展战略、建设全国综合配套改革试验区、努力成为深入贯彻落实科学发展观排头兵的使命任务。这三项任务彼此联系、互为支撑，共同组成了滨海新区开发开放的目标架构。其中，深入贯彻落实科学发展观处于核心地位，是滨海新区开发开放的灵魂所在和根本出发点。如何切实承担起党中央、国务院和天津市委市政府赋予的历史使命，探索出一条科学发展、和谐发展、率先发展的新路，滨海新区在实践中提出了打好开发开放攻坚战的具体做法：通过“十大战役”加快功能区开发建设，推进经济发展方式转变，完善区域功能定位；通过“十大改革”创新完善行政治理、经济发展、社会发展等方面的体制机制，破除发展的各种障碍，形成全面协调可持续发展的制度体系和社会环境。这是滨海新区落实国家战略、争当深入贯彻落实科学发展排头兵实践的具体战略路线。

滨海新区“十大战役”的实践与思考

1.“十大战役”的开发思路

国际国内环境的复杂变化对于滨海新区来说，挑战与机遇并存，压力和动力同在。为实施好国家重大发展战略，努力把滨海新区建设成为深入贯彻落实科学发展观的排头兵，天津市委市政府提出要全力打好滨海新区开发开放攻坚战的战略方针。之所以称为攻坚战，就是要正视挑战和压力，用过人的勇气和魄力、用只争朝夕的拼搏精神，用科学理论和方法为指导，转危为机、变压力为动力，不断攻难克险，不断开创滨海新区开发开放的新胜利。

滨海新区处于执行层面，要以争当科学发展观排头兵为总目标，以打好开发开放攻坚战为总战略，贯彻落实好天津市委市政府的决策部署，就必须在实践中见功夫、在发展中看水平。因此，滨海新区迫切需要在明确自身短板基础上，最大限度地发挥既有优势和有利条件，深挖内部潜力、调动各方力量，在开发开放攻坚战总纲领下，进一步细化任务，加快区域开发建设、加快深化改革开放、加快转变经济发展方式、加快推进城市化进程、加快完善和创新社会管理、加快建设宜居生态型新城区。从这些方面考虑，基于对形势的研究，滨海新区逐渐形成了打好“十大战役”的开发思路。

“十大战役”着眼于打好滨海新区开发开放攻坚战，通过统筹布局区域开发，分类加快重点基础设施和产业项目建设，同步推进招商引资和社会事业发展；着眼于显著增强综合实力，通过打造若干平台载体，进而聚集更多高水平大项目好项目；着眼于解决新区发展的结构性短板，更加注重经济结构、产业结构、要素结构、社会结构、治理结构的战略性调整，形成结构调整与开发开放共同加速推进的新局面；着眼于完善政策支持体系，全面跟进政府全方位保姆式服务措施，打造产业竞争区域政策高地；着眼于推进体制机制创新，通过打破部门、区域界限，创新开发建设模式，创新资本运作方式，创新利益分配形式，不断破除发展中的体制性障碍，激发各方面加快发展的活力；着眼于提升滨海新区的吸引力、竞争力，力促国内外各类客商聚集滨海新区，力促资金、技术、人才和先进管理经验向新区汇聚；着眼于培养锻炼干部，让更多干部在参与“十大战役”中提高能力、增长才干，造就一支想干事、会干事、干成事、不出事的干部队伍；着眼于营造干事创业的浓厚氛围，进一步凝心聚力，把广大干部群众的主要精力集中到开发建设上来，为实现滨海新区又好又快发展注入强大动力。综合以上，“十大战役”构成了变问题为动力的实践载体。

2.“十大战役”的实施路线图

滨海新区区委、区政府经过反复调研、认真研究，逐步锁定了一个个潜力巨大、蓄势待发的重大区域，局部形成了“十大战役”的基本概念，并将这一概念不断充实放大，形成了一套在开发开放攻坚战总纲下，统筹经济社会发展各个方面工作的系统战术执行体系，成为滨海新区打好开发开放攻坚战的核心举措和有力抓手。科学发展排头兵目标明确，开发开放攻坚战战略清晰，“十大战役”统筹全局、战术得当、保障有力，三者合力构成了滨海新区繁荣发展的路线图。

“十大战役”从概念形成、目标设计、策略选择到保障措施，形成了一套科学严谨的战术体系。

“十大战役”的战略目标，是利用5-10年的时间，通过在滨海新区建设10个具有经济社会环境全面协调可持续发展特色的热点区域，带动整个区域的开发开放与改革创新，落实国家和天津对于滨海新区的发展功能定位，探索出一条实现经济发展方式转变、综合配套改革创新、社会与环境和谐的区域发展道路，成为深入贯彻落实科学发展观的排头兵。

“十大战役”的攻坚路线，是牢牢抓住“东航运、西高新、南重化、北旅游、中服务”的区域发展功能定位，与新区“十二五”发展规划的建设路线与重点项目紧紧结合，在“十二五”末，全面完成核心城区、东疆保税港区、北塘经济区、西部区域和中心渔港“五大战役”的开发建设，南港区域等“五大战役”的基础设施与主导产业、基础项目基本建设；到2020年，“十大战役”在经济发展方式转变和综合配套改革试验方面取得重大突破，成为科学发展的排头兵。

“十大战役”的战术方法，是以“指挥部+管委会+平台公司”组成的“三位一体”的战时体制作为区域开发建设的决策与执行架构，将“先谋后动动则必成”、“有所为有所不为”、“积极平衡综合平衡”的策略方法贯穿区域开发的整个过程，坚持开发先期加快“启动器”建设并迅速向“吸附器”转化的建设路径，实现区域开发的系统推进。

“十大战役”的战略定位，是滨海新区在区域开发建设全面推开的特殊时期采取的一种特殊手段。以战役的形式完成区域开发启动时期各项资源的快速有效调配，实现区域开发建设的快速准确决策，符合新区当期加快功能区开发建设的实际需要。战役模式不是常态化建设机制，当新区“东南西北中”的区域功能定位格局基本形成，“一核双港、九区支撑、龙头带动”的发展路线基本成型，科学发展排头兵的历史使命基本完成，“十大战役”也就实现了攻坚战的发展任务，将自然过渡到下一个符合新区发展阶段特征的区域发展状态与路径。

“十大战役”坚持协调但非均衡的发展思路，通过在九大功能区中选取十个重点开发地区，以战役的模式进行组织协调、综合统筹，采用“管委会+指挥部+平台公司”的组织模式，遵循先谋后动、动则必成，有所为、有所不为，积极平衡、综合平衡的策略方法，通过“启动器到吸附器”的建设路径，在滨海新区2270平方公里的土地上，从南到北整体布局，由东到西统筹推进，广泛涉及滨海新区的改革开放、科技创新、功能区开发和基础设施建设，全面涵盖社会事业发展、生态环境改善、人民生活水平提高等经济社会发展的方方面面，充分体现贯彻落实科学发展观的根本要求。

3.“十大战役”实现科学发展的精髓

滨海新区“十大战役”的开发建设，有三个方面充分体现了科学发展的思想精髓：一是在区域开发中，通过体制建设、策略方法、开发模式的统筹安排，实现区域开发的系统推进；二是通过“自下而上”的服务需求来完善改革的顶层设计，通过全方位创新政府服务来全面实践“以人为本、执政为民”的理念；三是把改革作为发展的核心动力，把改革管理体制、提高行政与服务的效率作为改革的关键环节，通过创新与完善政府职能来推动发展方式转变、推动和谐新区建设、推动生态宜居环境建设。

滨海新区在“十大战役”中以科学发展的方法论为指导，通过“战时模式”创新设计了能够促进开发建设快速有效推进的建设体制，通过科学的策略方法来分析研究开发过程中需要解决的各种问题，通过创新建设路径来实现区域资源的最大化利用与滚动开发，形成了一整套推动区域开发系统推进的思路、体制与实施路径，体现了科学推进区域开发思想的精髓。

改革方案的顶层设计符合基层发展的需求，改革的方案才能有生命力；基于基层的改革诉求来完善顶层方案设计、通过行政体系保证改革方案的执行，改革才能够快速推进；按照改革的最终目的来理顺改革与发展执行部门的责权关系，才能最大限度的减少改革的阻力，最大可能的实现改革的预期效果。新区在“十大战役”中，利用“自下而上”的改革动力反向引导改革方案的顶层设计，是一次重要的思想解放与思路方法创新。

新区通过打好“十大战役”，到“十二五”末将在地区生产总值、财政收入、工业总产值、外贸总额、常住人口等方面实现全面翻番。这就意味着新区政府的行政职能完善必须既着眼于解决现有经济社会体制机制运行存在的问题，又必须把未来新区发展将要形成的经济社会形态以及由此带来的制度性需求重点加以考虑。在“十大战役”中，围绕政府职能转换，形成了促进改革与发展又好又快推进的核心动力，是新区在开发建设中体现科学发展理念的又一个创新。

滨海新区“十大改革”的实践与思考

1.“十大改革”的实施思考

滨海新区快速开发建设过程中，必然触碰到现行体制下难以解决的问题，需要不断破除制约发展的制度瓶颈。改革不仅是滨海新区作为综合配套改革试验区的重要任务，同时也是滨海新区“十大战役”顺利推进的必要条件。“十大战役”的全面打响，为改革提供了平台和动力，同时也必然要求新区在体制机制方面大胆突破，先行先试。

围绕“完善促进科学发展的各项体制机制，加快争当科学发展排头兵”这一主线，滨海新区适时推出了十个方面的重点改革方案。“十大改革”围绕加快科学发展和谐发展的三大核心任务展开，一是完善政府职能，提高行政效率与服务水平；二是完善经济体制改革，全面推进社会主义市场经济体制建设；三是完善社会事业与保障制度，维护社会和谐稳定健康发展。改革方案既是对滨海新区综合配套改革任务的细化落实，同时紧紧抓住新区在攻坚战中面临的最主要矛盾。“十大改革”作为打好开发开放攻坚战的核心动力，与“十大战役”一同成为新区争当科学发展排头兵的重要实践创新。

“十大改革”既要在体制机制改革创新方面做到综合统筹，兼顾经济发展、社会建设、制度创新、行政服务等方方面面的改革需求，又要继承综合配套改革第一个“三年实施计划”的成果，向更深层次的改革领域不断挺进。改革本身已经成为打好开发开放攻坚战、争当科学发展排头兵的核心动力。

2.“十大改革”的顶层设计

滨海新区“十大改革”的总体目标是，服务“打好开发开放攻坚战、争当科学发展排头兵”的总体战略，紧密结合“十大战役”开发建设的实践需要，根据全面综合、先行试验、统筹完善的原则，率先建立和完善创新发展、产权清晰、竞争规范的市场经济制度，权利平等、保障全面、自治有序、分配合理的社会体制，精简高效、公开透明、依法规范的政府行政模式，从而全面完善新区发展的体制机制环境，努力成为深入贯彻落实科学发展观的排头兵。

滨海新区“十大改革”在进行顶层设计之初，便摒弃了“为了改革而改革”的导向，而是将改革定位到破解发展中遇到的实际问题，破解制约“十大战役”开发建设各项工作的各种不合理的制度障碍，将促进科学发展率先发展的各方面好的做法制度化固定下来，从而降低发展中的制度成本，提高开发建设的效率。换句话说，滨海新区“十大改革”的整体设计，是以“实用性”、“基于开发建设实践需要”为导向的。

要推动经济建设与区域开发的又好又快发展，加快经济发展方式的转变，就必须提升企业作为市场主体的功能与活力、规范市场竞争、健全与规范市场监管体制、突破民营经济发展的制度障碍，就必须解决区域大规模开发以及科技研发与产业升级中的企业融资、非经营性负担、市场准入等问题，就必须解决资金、土地、人才、技术等资源要素的合理化配置问题。

要成为科学发展的排头兵，关键是全方位体现“以人为本”的发展理念，于是就必须率先建立和完善权利平等、保障全面、自治有序的社会体制，服务和保障人的全面发展。

要保证开发建设与改革的各项工作快速有效推进，就必须率先建立和完善精简高效、公开透明、依法规范的政府行政模式为发展创造高效率、高质量的公共服务与行政治理环境。

针对这三个目标新区推出的“十大改革”方案，在经济领域，率先启动金融改革创新、土地管理制度改革、涉外经济改革、国有企业与非公经济改革创新；在社会领域，率先启动住房制度改革、医疗卫生体制改革、社会管理创新、城乡一体化改革；在行政治理领域，率先启动行政管理体制改革与行政审批体制改革。这十项改革方案，有针对性的破解“十大战役”中所遇到的最迫切、最紧要的体制机制障碍，涉及到“十大战役”中在管理体制、要素市场、金融服务、涉外经济等方面遇到的制约因素，着力解决经济快速发展、区域全面开发过程中所突出暴露的民生问题，既体现了改革综合推进的特点，又符合为“十大战役”区域开发形成制度配套的客观要求。

3.“十大改革”与“十大战役”协调推进

“十大改革”有机的融入到“十大战役”的整体战略中去，进一步丰富了“十大战役”区域系统开发的思路。通过“十大战役”搭建改革平台，将先行先试的改革成果在区域开发中快速推广，最大可能的为改革试验提供了成功的条件，促使改革成果以最大的可能、最好的效果落实在转变经济发展方式的开发建设第一线，为加快实现转变夯实了基础。通过深化改革，在构建和谐社会的体制保障方面先行试验，率先探索，为新区通过“十大战役”实现社会发展的和谐提供了坚强的保障。深化改革与加快区域开发同步推进，有利于进一步发挥滨海新区特有的区位优势、资源优势和产业优势，推动新区不断提高综合实力、创新能力、服务能力和国际竞争力，加快实现滨海新区的功能定位，加快成为科学发展的排头兵。

“十大战役”全面涵盖社会事业发展、生态环境改善、人民生活水平提高等经济社会发展的方方面面，在统筹布局区域开发、分类加快重点基础设施和产业项目建设，强化新区发展的结构性短板，聚集高水平大项目好项目的过程中，不断完善政策支持体系，推进体制机制创新，创新开发建设模式、资本运作方式和利益分配形式，不断破除发展中的体制性障碍，从而带动“十大改革”不断取得实际效果。例如，“十大战役”的开发体制直接推动了新区行政体制改革、审批制度改革和土地管理制度改革，形成了“三位一体”的战时体制以及新区政府——城区——功能区“一级政府、分类服务”的审批体系等一系列管理体制创新；在东疆保税港区、中新天津生态城建设的战役中，各项涉外经济体制改革以及循环经济体制试验得以全面铺开，得以用较少的改革阻力，使得各项先进的改革理念在新区先行试验。

结语

“十大战役”和“十大改革”，锻造了新区开发开放的精神气质，夯实了新区经济社会又好又快发展的基础条件，形成了新区干部群众争先排头、务实求真的工作作风，拓展了新区体制改革与制度创新的具体思路，奠定了新区科学发展的基调和正确道路。“十大战役”和“十大改革”吹响了滨海新区加快争当科学发展排头兵的冲锋号，全面实践科学发展观的“滨海经验”正在形成。

滨海新区的开发开放仍在如火如荼地推进，滨海新区的创新实践仍在以敢为人先的精神积极探索，滨海新区肩负的历史使命在拼搏奉献中不断得到实现。发展无止境，创新无尽头，我们坚信，滨海新区再经过十几年的改革探索，一定能够走出一条具有新区特色的发展之路，在我国区域发展中发挥更大的引领和示范作用。

参考资料

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