农民工工伤保险：典型发达国家制度比较及启示

2012-10-11应永胜

华北电力大学学报（社会科学版） 2012年6期

应永胜

（福建商业高等专科学校，福建福州 350012）

一、研究背景

自德国1884年创立工伤保险制度以来，历经百余年，趋于成熟和完善之时，在新经济环境下也面临诸多挑战。“作为历史最长、最受欢迎的社会保障制度，工伤保险为确保社会和经济的健康发展发挥了积极作用，经受住了世界工业化进程风风雨雨的考验。在当今充满竞争的全球经济一体化条件下，劳工世界正面临着一系列挑战：数量迅速增加的小型民营企业，就业形式多样化，工作未订立劳动合同，不遵守最低职业安全健康标准，国内和国际移民工人的不断增加及遭受的不公正待遇，新的职业危害和危险等。所有这些都对进一步发展工伤保险提出了挑战。”①2006年6月27日至29日，在第七届国际工伤预防、职业康复及工伤赔偿博览会上，国际劳工组织北京局局长康妮女士的会议发言。康妮女士所说工伤保险面临的挑战，西方国家集中体现在临时性、非合同性雇员工伤保险方面［1］，在我国对工伤保险的挑战更多表现在工伤保险制度的不完善以及农民工工伤问题处置等方面。

（一）农民工工伤保险是解决“三农”问题的迫切需要

我国农民工就业知识和技能等因素多数集中在建筑业、采矿业、餐饮服务业等有毒有害或工作环境恶劣的劳动密集型产业，工作危重且缺乏基本的劳动保护，导致农民工成为工伤事故高发群体。截至今年6月底全国农民工参加工伤保险人数为6555万人［2］。跟据国家统计局局长马建堂于2012年1月17日上午10时在国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会中发布的内容，全年农民工总量25278万人，比上年增加1055万人，增长4．4%。也即我国参加工伤保险的农民工只占到农民工总数的25．9%。可见，农民工未参加工伤保险的普遍性，工伤事故隐患最大的建筑业、采矿业等尤甚。鉴于农民工工伤保险的紧迫性，农民工工伤保险问题成为我国现阶段亟待研究的重要课题。

（二）农民工工伤保险制度是健全我国农民工社会保障制度的重要内容

我国从1978年的15万农民工到如今的2．53亿，三十多年的变迁已使农民工成为我国产业工人的主力军，在我国城市建设中发挥着不可替代的重要作用。然而我国长期的二元社会壁垒，来自农村农民工的农业户籍，无法真正彻底融入城市，而成为介于城市与农村之间的“边缘人”。正是由于这种特殊性，农民工具有很强的流动性，就业形态主要是次属劳动力市场的不确定性就业。当前并没有专门为农民工制定的工伤保险制度，基于城市职工设计的工伤保险制度以雇主与雇员间稳定劳动关系为基础，导致城市工伤保险制度无法完全保障具有“边缘人”特性的农民工。在雇主和农民工双方的博弈中，农民工为了在城市中生存或完成“衣锦还乡”的美好愿望，不得不舍弃工伤保险。“三农”问题久为焦点，将农民工纳入到社会保障体系中来是党和国家密切关注的重点，2006年国务院发布《关于解决农民工若干问题的意见》明确指出：在坚持分类指导、稳步推进的原则下，要优先解决农民工工伤保险问题，所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。如何保障农民工权益、完善农民工工伤保险制度已经成为健全农民工社会保障制度体系的重要内容。

（三）农民工工伤保险制度研究亟待系统化

我国不乏对农民工的研究，但对农民工工伤保险的研究亟待加强：首先，农民工工伤保险相关研究的文献数量少。通过对1984年—2012年中国知网数据库中有关工伤保险的各类论文进行统计可知，论文共5763篇，专门研究农民工工伤保险论文仅有181篇，可见对农民工工伤保险的关注度及研究系统性还亟待深化；其次，农民工工伤保险制度研究缺乏系统性，工伤保险多数是研究农民工社会保障制度中的一个附带部分，缺乏对工伤保险预警机制、康复机制及补偿制度进行的深入研究。然而农民工工伤保险制度与其养老、医疗保险等社会保险制度悬殊较大，并非在建立了其他完善的农民工社会保障制度，就可以水到渠成解决农民工工伤保险问题。

综上，在借鉴国内农民工研究和国内外工伤保险研究的基础上，拓展农民工社会保障研究视野，对深化农民工工伤保险提供借鉴。

二、典型发达国家工伤保险制度比较分析——以德、美、日为例

工伤保险制度出现100多年以来，在全球172个建立社会保险制度的国家和地区中，已有164个实行了工伤保险制度，占总数的95%以上。还有30多个国家也有工伤事故方面的相关立法［3］。德国、美国和日本三国工伤保险实施早，制度完善，具有很强的代表性，选择这三个国家的工伤保险制度为主体进行比较，并结合其他国家工伤保险制度共同分析，研究他们工伤保险制度运行中的经验和特点，取其精华并加以借鉴大有裨益。

（一）德国工伤保险制度评介

1．制度演变

工伤保险作为国家立法出现，始于19世纪后期的德国。早在1881年，德国《社会保险宪章》中，规定了有关事故保险的条款。1884年德国颁布《劳工保险补偿法》（German Compensation Act of 1884），成为世界上最早确立工伤保险制度的国家［4］。第一次确立了“无过错赔偿”原则，即无论工伤事故的责任在雇主、雇主代表人还是被雇者自身，只要发生事故，都可以得到工伤赔偿。无过失责任原则是德国工伤保险制度模式及其确立的基础，许多国家受其影响和启发而建立该制度。从伊始的工业事故工伤保险，到1925年包含上下班途中发生的事故和职业病，再到1963年事故预防、扩大保险范围及现金补偿的措施综合实施，直到1997年将工伤保险法融入社会法［5］，德国形成了完善的“预防－康复－补偿”工伤保险模式，被世人所称道。

2．保险覆盖范围

德国工伤保险覆盖范围最初仅局限于危险行业，如采矿、制造和运输业等［6］；到1942年，德国工伤保险法规定所有雇佣劳动者、公职人员和学徒、培训人员、实习人员等都享有工伤保险；1971年保险范围又扩大到了大学生、中小学生和幼儿园儿童①大学生、中小学生和幼儿园儿童本来与工作并无任何关系，但是一旦发生事故则享受工伤保险的保护。德国将对这些学生提供的保险称为假工伤保险，即非真正意义上的工伤保险。参见：霍尔斯特·杰格尔．社会保险入门［M］．北京：中国法制出版社，2005．3．。目前，德国的工伤保险政策覆盖范围十分广泛，只要存在雇佣关系，不论年龄、种族、性别、收入以及职位的固定或临时性，都是工伤保险的法定被保险人。工伤事故发生时，以工作事实为依据，无论雇主是否为雇员办理了工伤保险，伤残人员及其遗属均享受工伤保险待遇。

3．制度模式

德国的工伤保险高度自治，从工伤保险制度确立以来，德国的工伤保险管理职能就由独立于政府之外的公法团体行驶。德国工伤保险最高行政管理部门是德国联邦劳动和社会秩序部，但该部不管理工伤保险具体事务，通过制定或修订社会保险相关法律法规进行政策调控。非政府机构的自治性团体——同业公会负责管理工伤保险具体事务，它有管理权和决定权，由德国联邦劳动和社会秩序部对其进行监督。同业公会的最高决策机构为代表大会，通过竞选的方式产生执行委员会为同业公会的日常决策机构，代表大会的代表由雇主和雇员分别选举产生，使双方达成共识，避免或减缓了双方的冲突。且双方选出的代表人数相同，更体现出其公平性。

德国工伤保险同业公会分为三种类型：一是公共系统的工伤保险经办机构，二是农业同业公会，三是工商业同业公会［7］。其中工商业同业公会是德国最大也是最重要的工伤保险经办机构，包括26家同业公会，参保的工商企业达300万家，参保人数达421．7万人，占德国工伤保险参保人数的90%以上［8］。

4．费率制度

德国工伤保险的缴费原则是以支定收，征缴采取延后一年滞后收取的模式，工伤保险缴费完全由雇主单方承担。政府对农业事故保险以及学生、幼儿园的保险给予补住。工伤保险的费率高低取决于企业的风险程度、工资总额和上一年企业的工伤和职业病情况三个因素，工伤保险基金的资金来源包括雇主缴纳的工伤保险费、同业公会资产收益、向第三方追索的赔偿费、滞纳金和罚金。缴费以工资额为基数，目前费率平均为工资总额的2．15%。实行行业差别费率和单位费率浮动，根据行业事故发生概率确定不同的费率，费率浮动根据企业前年的事故发生情况确定。

5．补偿制度

德国工伤保险补偿制度属于福利型制度，赔付项目较多且全，受保人不受年龄、性别、婚姻和就业时间等因素的限制，都可以公平地享受工伤保险待遇，主要包括：（1）暂时性伤残补助，负伤停工，由雇主支付前6周的工资，以后改由工伤保险同业工会给付；（2）伤残待遇，伤残待遇一般为工伤者伤前收入的80%，通常在医疗康复及职业康复期间发给；（3）永久性伤残恤金，在伤者参加职业培训期间发放，标准为第（2）项待遇的68%；（4）年金，因工伤或职业病导致的部分或完全丧失劳动能力停止工作26周以上，伤残程度为20%以上的人，终生享受给付年金待遇；（5）遗属恤金，也称为寡妇、鳏夫、孤儿、父母年金。因公致死，其家庭成员可以领取遗属恤金。德国除了注重工伤保险补偿职能外，同时关注工伤预防和康复治疗。以德国工伤保险基金划分为例（如图1），德国工伤保险基金在事故预防方面的开支占总开支的8%，安全返还的费用占到7%，康复为27%，而养老金和其他经济补助仅占总开支的48%。

图1 德国工伤保险费用使用比例

（二）美国工伤保险制度评介

1．制度演变

美国最早实施的社会保险就是工伤保险，它在各州《工伤事故普通法》（1837）、《雇主责任法》（1893）和《劳工伤害赔偿法》（1902）的基础上，1908年美国第一部工伤保险法《美国联邦雇员伤害赔偿法》，（workers'compensation law），覆盖一部分联邦雇员。此后，美国国会在多次修订《社会保障法》的同时，对工伤保险制度进行了修订。1956年，对因工致残的条款进行了修订，1984年通过了《伤残津贴改革法案》，1996年又对工伤保险的基本内容做了深入而又详尽的修改。美国的《社会保障法》是制订工伤保险的主要依据，其独具特色之处是，各州在《社会保障法》的指导下可以根据本州的实际制定相应的规定，因而可以说各州工伤保险各具特色，相互独立。为照顾伤残的特殊人群美国联邦政府对其设立了特殊人群的工伤保险。由此，州立工伤保险和联邦政府特殊工伤保险构成了美国的工伤保险制度。

2．保险覆盖范围

美国工伤保险的对象主要是工薪人员，包括一般工商企业雇员以及大多数公共雇员，目前这项保险覆盖上述人员的比率占92%。但有的州的有些雇员还被排除在外，如：单纯从事家务劳动人员和慈善、宗教组织的雇员。对于农业雇员各州规定不同，美国的16个州农业雇员没有强制参加工伤保险，其他州所有农业雇员都要强制参加工伤保险［9］。另外，在某些州受雇于少于3～5名员工的小企业也被排除在工伤保险之外。

3．制度模式

美国的工伤保险包含商业保险公司工伤保险、州基金工伤保险和企业自我保险三种模式。美国至今仍无覆盖全国的、统一的工伤保险立法，美国联邦政府负责对部分行业和人员的工伤保险，如造船业和港口业工人、公务员和矽肺职业病人等，其他行业的工伤保险制度由各州自行制定，自主安排。“州立法不能抵触联邦政府立法”这是美国宪法规定的基本立法原则，在这个基本立法原则在，各州仍可根据本州的实际情况立法，因而分散立法模式必然会导致美国各州工伤保险运行模式的不尽相同。在美国的50多个州中，绝大部分州采用的是由政府制定相关标准，商业保险承保的模式，只有3个州采取社会保险模式，另4个州采取社会保险与商业保险并存的模式。

美国州政府劳工行政管理部门是工伤保险的管理机构，业务范围包括工伤保险费率的确定、工伤保险基金收支的审查和工伤申请、申诉、仲裁的处理等；工伤保险具体业务除俄亥俄州等6个州由州政府所属的工伤保险基金会负责办理外，其他各州均由私人保险公司经办，有些企业规模达到一定的标准，经州政府批准后可以自行办理。因而，美国的工伤保险运行模式呈现出私营和公共保障系统相互补充的特点。

4．费率制度

美国工伤保险费率也分为三个层次，即手册费率（Manual Premiumis）、经验费率和运用各种借贷（Credits and Debits）做进一步调整［10］。

（1）手册费率。该费率是根据雇员的工作性质进行分类并分类别制定的费率。在美国，使用最为广泛的工作性质分类体系是由国家补偿保险委员会（National Council on Compensation Insurance，NCCI）制定和管理的分类体系，该体系共分600多个类别［11］。虽然NCCI得分类体系详尽，但还无法覆盖所有工种，因而需要对所有雇员进行恰当分类并归入某个类别中。手册费率的每一个分类费率皆由商业保险公司确定，费率的高低要考虑工作风险、管理费（Administrative Costs）和常用开支（Overhead Expenses）等要素。私营商业保险公司营运中保险费率是竞争的有力法宝，因而竞争的激烈程度是影响费率的重要因素之一。在完全竞争的保险市场中保险费率相对较低。

（2）经验费率。经验费率是手册费率的有效补充。手册费率是行业差别分别确定费率，却没有考虑到同行业中不同企业的风险差别。经验费率是根据各企业前三年的工伤事故发生概率分别确定，充分考虑到同行业中不同企业的风险程度。企业风险大则经验费率高，因而可以激励雇主积极改善工作条件减少工伤事故的发生，以降低经验费率。该费率近似于德国的浮动费率。

（3）借贷手段调整。运用借贷手段对手册费率和经验费率为基础的费率进行调整是美国工伤保险费率的一个重要特征。根据行业分类确定好手册费率，再根据企业往年的风险程度确定经验费率进行调整，然后用借贷手段作最后调整，即保险费基础上予以打折。打折标准由保险公司自行确定，有的以工作场所的安全情况为标准，有的以管理照顾计划为标准。如在美国的新罕布尔什州，实施管理照顾计划（Managed Care Program）的企业可享受90%正常保险费的优惠待遇。马萨诸塞州及科罗拉多州等州都有类似规定。

5．补偿制度

雇员如果在工作时间和工作地点受伤或者为了完成工作而造成疾病，即可享受工伤保险补偿。美国工伤保险补偿包含现金补偿和医疗费用补助。美国各州工伤保险法都规定保险补偿的等待期，一般为3～7天。在等待期内可以领取现金补偿，且补偿的计算时间通常要追溯到受伤日。但若雇员在等待期内康复，则只享受免费的医疗护理（即医疗补助），不领受现金补偿。医疗补助开支已占工伤赔偿金总支出的三分之一。现金补偿的计算一般以周为单位，为伤前周平均工资之三分之二。此外，各州基本上规定了根据周平均工资浮动的现金补偿高低限额，补偿金额不低于最低限额也不高于最高限额。如，美国明尼苏达州周最高补偿额为＄858，最低补偿额为＄98。如果雇员的周工资不足最低补偿额，就按周工资发［12］（如图2）。

现金补偿金额的确定要根据伤残期和残病程度。美国各州工伤保险伤残程度分为四个等级：临时完全伤残（Temporary Total Disability），临时部分伤残（Temporary Partial Disability），永久完全伤残（Permanent Total Disability）和永久部分伤残（Permanent Partial Disability）［13］。雇员在超过3～7天的等待期可获得临时完全伤残补偿，康复返岗补偿即止。雇员若在最大限度的医疗救治前返岗，只可获取临时部分伤残补偿；若最大限度医疗救治后仍然伤残严重，雇员可获得永久完全伤残补偿。

图2 美国明尼苏达州暂时完全伤残补偿

（三）日本工伤保险制度评介

1．制度演进

日本工伤保险制度始于劳动灾害的补偿，故也称为“劳动灾害补偿保险制度”。工伤保险规定最早出现在20世纪初日本政府颁布的《矿山法》和《工场法》中。1931年，日本政府制订了《劳动者灾害扶住保险法》，保险范围增加了工场、矿山之外的诸多室外作业职业，虽然保险的范围进一步扩大，但其范围仍小且水平低。1947年，日本政府颁布了《劳动基准法》和《工伤事故补偿保险法》，从立法的角度确立了工伤保险制度，并在20世纪60～90年代间进行了一系列重大修订。随后日政府还颁布的《雇用保险法》、《劳动者安全卫生法》、《劳动保险审查官及劳动保险审查会法》、《独立行政法人劳动者健康福利法》和劳动保险费征收的法律，进一步完善预防和补偿的法律保障体系［14］。

2．覆盖范围

《工伤事故补偿保险法》适用于所有工业行业及雇佣工人的强制性制度，规定所有雇员都需强制性参加养老保险。但农业、林业和渔业如雇员少于5人的企业可自愿选择是否参加工伤保险。此外，船员和公务员也不适用该法，船员适用于船员保险法，公务员适用于国家（地方）公务员事故补偿法。和美国一致，日本也有私营保险机构提供的工伤保险项目，如雇主责任保险和补充赔偿保险。实际操作上日本部分行业少于5人的企业雇员可自愿选择参加工伤保险，个体私营业者和派遣到境外工作的雇员也属该范畴。

3．制度模式

日本负责管理工伤保险的政府机构是厚生劳动省，工伤保险的具体事务由专门审议委员会负责处理。审议委员会委员由工人代表、雇主代表和公益代表组成，厚生劳动省劳动大臣任命，各占委员总数的三分之一。厚生劳动省在去安国各地设立基层劳动基准局负责管理本地的工伤保险事宜，基准局属厚生劳动省的直属机构，各基准局在各自管辖的区域内再设若干个劳动基准署，负责工伤认定、伤残等级鉴定、确定、征收保险费、保险待遇给付等以确保工伤保险各项业务能顺利开展。日本的民间组织也积极参加到工伤事故防治过程中来，缓解了政府的工伤保险压力，这些组织包括中央劳灾预防协会、产业安全技术协会、社会经济生产性本部等。

4．费率制度

日本工伤保险费率的确定原则是量入为出、以支定收、全国统筹，且包括根据行业不同制定差别费率和根据企业以前风险程度确定的浮动费率。行业差别费率由厚生劳动省根据不同行业工伤事故状况发生情况确定，事故发生多费率高，且以3年为周期作调整。在行业费率的基础上，对各企业确定缴费的方法有两种：一是对“连续事业”（如工厂、商店等）确定按工资总额的一定百分比缴费；二是对“有期限事业”（如土建工程等）确定缴费的绝对额［15］。厚生劳动省对行业的划分十分精细（见表1），共分8大产业51个行业，最高行业费率为水利发电设施等行业的14．9%，最低为烟草、钟表等行业的0．6%，高低差距接近25倍，足以对行业的风险进行调节。

在行业差别费率的基础上，为使企业安全生产，减少工伤事故的发生比率，并行费率浮动制度。浮动费率分为三档：降低费率、维持费率和提高费率。根据企业前3年实际支取工伤保险金占所缴纳工伤保险费总额比例划档，75%以下的降低费率，在75%～85%之间的不变，在85%以上的提高费率。降低和提高费率的最大幅度为40%［16］。

表1 日本工伤保险费率单位：%

5．补偿制度

企业参加工伤保险并按规定缴纳保险费用后，雇员发生工伤事故的补偿费用全额由统筹基金支付。但若因雇主未缴足工伤保险费，或故意行为，或重大过失的特定情况下，则不免除雇主责任，由工伤保险机构先行支付补偿金，再向雇主追偿［17］。工伤保险补偿包括保险的给付，如医疗补偿、休业补偿、遗属补偿及丧葬费等；还包括劳动福利事业的给付，如对受伤人员的疗养生活、遗属生活的改善补助，防止工作灾害提供援助等。受伤人享受工伤保险没有资格限制，受伤后可以享受免费治疗到病愈为止。日本还有覆盖全面的职业康复中心，给予工伤者重复的工伤康复保障。

（四）德国、美国及日本工伤保险制度比较

以上对德、美、日三国的工伤保险制度详细解析，其有共通之处亦各具特色（见表2），上述三国的工伤保险制度确立时间较早，在整个社会保障体系中是最早确立的险种，经过长期的实践逐步修正完善已经较为成熟。从工伤保险的覆盖范围来看，这些国家基本上将所有面临工伤风险的劳动者都纳入到工伤保险制度中，并没有将产业工人按照身份或其他标准进行细分后选择性纳入。从保险费率方面看，三国都采用差别费率与浮动费率结合的缴费方式，工伤保险费用皆由雇主承担，缴足工伤保险费后，雇员受伤产生的补偿金都由保险机构承担。保险费率依据行业、职业差别细分后再根据风险程度设置费率档次，风险小费率低，既能促进小风险企业自主参加工伤保险，也能促进高风险企业改进工作条件，推行安全生产，降低工伤事故率以达到享受低工伤保险费率档次。从工伤保险补偿制度上看，三国的补偿体系功能强大，结合医疗护理与现金补偿，给伤者提供充足补偿和充分的保障。同时，通过划分工伤等级、设置等待期等制度，有效防止部分伤者的道德风险行为。更重要的是，三国都将工伤预防、补偿和康复相结合，使工伤事故防患于未然。

表2 德国、美国和日本工伤保险制度比对

德、美、日三国的国情和治理模式的不同，使他们的工伤保险制度模式各具特色。德国注重民主协商，在工伤保险制度中注入了三方协商原则，由同业公会负责工伤保险的具体事务，加强了行业和雇主对工伤保险的管理。美国崇尚自由主义经济观，政府是“守夜人”，工伤保险制度也有深深的烙印。其工伤保险运行模式是由私营商业保险公司营运为主、政府监管的商业化模式。州政府仅对工伤保险的费率厘定、费率批准、争议的解决等进行有限度的干预。此外，美国还有雇主工伤风险自筹基金，保险制度具有高度灵活性。日本工伤保险制度模式主要是由政府统一运行，有别于德国同业公会“自治”模式，也有别于美国商业化模式。统一运行有利于工伤保险制度的有序推进，日本政府在工伤保险制度推进中堪称楷模。

三、发达国家工伤保险制度经验分析

发达国家的工伤保险制度制定早、运行久、行之有效，必有其精华。通过对发达国家的工伤保险制度的深入分析比对，有其共通之经验。

（一）适时立法、严格执法，有效推进工伤保险制度

纵观各国工伤保险制度的发展历程，一般都是因本国国情和实际需要颁布了工伤保险相关法律法规，随后根据法律法规制订了工伤保险制度，再通过严格执法，以法律为保障强推工伤保险。并在实际施行中针对遇到的实际问题适时进行调整和修正，使得工伤保险制度切合本国的实际情况，并日趋完善。可以说，工伤保险制度确立和完善，政府在其中起到积极作用，是坚强后盾。

（二）城乡一体化政策是工伤保险制度有效实行的有力保证

城乡一体，使发达国家工伤保险覆盖范围广范，囊括了绝大部分劳动者，使工伤保险行之有效。发达国家工伤保险制度城乡一体化，城乡间能实现实时接续，不仅有利于推行工伤保险制度，工伤保险的预防功能也有效扼制工伤事故在各个行业的发生。

（三）切合实际的费率制度是工伤保险落实的通路

1．确定适当的基准费率

各国都根据企业工资总额的一定比例确定确定了工伤保险基准费率（见图3），且该费率基本切合该国当时的实际发展水平和保障水平。基准费率可以高、中、低三个档次，美国、意大利和加拿大的平均基准费率为3%，阿根廷的平均费率为2．65%属于高基准费率；欧洲国家工伤保险平均基准费率在企业工资总额1．4%～3．0%范围内波动属于中基准费率；奥地利、芬兰、德国和瑞士等平均费率只占企业工资总额的1．4%，属于低费率档次。

图3 典型国家工伤保险基准费率

2．差别费率与浮动费率相互补充。发达国家工伤保险制度中对行业进行细分，并分别制定行业差别费率，使行业风险的高低得到不同程度的保障（见表3）。同时将工伤保险差别费率和浮动费率相互补充，该种缴费制度可以满足各种不同的需求。如日本分为8大产业53个行业，工伤保险费按行业分别制定，最低费率为0．5%，最高14．8%，行业费率差距高达25倍；再如德国费率划分更为细致，根据行业的不同特点设立35个同业公会，制定形成平均费率最低为0．71%，最高为14．58%的差别费率［18］。

表3 各国工伤保险费率比对单位：%

3．补偿与康复有机结合。工伤保险最为重要的环节是工伤康复，但也最容易被忽略。完善的工伤保险制度将工伤补偿与工伤康复有机结合，使伤者得到有效救助。发达国家的工伤保险都有较为完善的工伤康复制度。如德国，工伤康复机构设置合理完善，仅工商业同业公会创办的事故救护医院就有9家，专业职业病医院有2家。医疗康复、职业康复和社会康复三位一体，为雇员提供坚强保障，帮助工伤雇员重新返回工作岗位，恢复正常的生活秩序，重新融入社会，其中包括：“由同业公会出资设计并改建适合工伤残疾人员的住房，为工伤职工购买经过改装的汽车提供补贴，给工伤职工提供社会教育和心理咨询的帮助，给工伤职工提供家政劳动帮助，给工伤职工提供专门的康复运动，提供参加残疾人体育运动的路费补助等。”［19］

四、发达国家工伤保险制度对完善我国农民工工伤保险制度的启示

（一）农民工工伤保险制度覆盖范围的扩大是一个渐进过程

工伤保险制度的建立初衷就是为了保障从事危险工作的人，工矿业劳动者率先被纳入工伤保险中，其后才逐渐覆盖到其他行业的劳动者，因而从工伤保险的保险对象上看，发达国家都经历了先工矿业劳动者、再商业劳动者、最后涵盖农业劳动者的发展历程。1987年，全世界有139个国家确立工伤保险制度，其中只有74个国家为所有雇员提供工伤保险，占总数的54．4%。这其中2．9%的国家将少于特定人数的企业排除在外，22%的国家将农业劳动者、家庭劳动者及临时工排除在外［20］。1964年国际劳工组织颁发的《工伤事故和职业病津贴公约》中规定，对于临时工工伤保险可以运用“例外原则”，即可选择性参保。

我国地区间发展不平衡，即便有诸如“西部大开发”等政策的实施，地区间差异仍十分明显，如果一次性将全国各行业的农民工都纳入到工伤保险制度中来是不现实的，可当借鉴发达国家的工伤保险制度演变模式，分地区分行业逐步将农民工纳入到工伤保险制度范围。此外，企业间也存在较大差异。当前经济条件下小微企业盈利能力和盈也曾将少于特定人数的小微企业排除在外。如美国少于3～5名雇员的企业可独立于工伤保险范围之外，当其经营规模或雇工人数达到一定标准后，才被强制参加工伤保险。

我国《工伤保险条例》规定个体工商户应为雇员缴纳工伤保险，实际却难以落实到位。各省的工伤保险实施细则对此也规定不一，有的推迟参保，有的搁置待定。与其强制规定必须参保无法落实而损其威严，不如制定一个渐进办法：制造业、建筑业、采矿业等危重行业以及其他一定规模以上的企业必须参加工伤保险；少于特定人数的小微企业可选择性参保。

（二）加强政府在农民工工伤保险制度中的监控作用

发达国家工伤保险覆盖范围广泛，范围内的诸多雇员仍未申请工伤保险，其间有雇员的原因，更有雇主的因素。为解决此类情况，各国政府都选择加强监管。如美国各州为了防止雇主把雇员错误划分为独立承包人或分包人，规定承包人、分包人或独立承包人为某企业工作时，该企业有权要求承包人或分包人出示工伤保险凭证［11］。如雇佣企业未要求承包或分包人提供参保凭证或没有参保仍接受其劳务，承包或分包人的雇员在为该企业提供劳务中受伤就要纳入该企业的工伤保险范围。政府的政策有效扼制了雇主规避为雇员缴纳工伤保险的情况发生。

当前，我国对雇主未给农民工缴纳工伤保险费的情况普遍存在，案例屡见不鲜，处罚措施不到位，农民工受伤得不到补偿和救助，悲剧时有发生。政府部门在完善工伤保险条例的基础上加强监管，加大惩罚力度，提高违法成本，对应给而没有给农民工缴纳工伤保险费的雇主，除雇主补足工伤保险费外，还应征收滞纳金及高额罚金，对多次处罚仍逃避缴纳工伤保险费以及一次性少缴工伤保险费数额达到一定标准者还应承担的刑事责任。用较高的违法成本来制止逃避缴纳农民工工伤保险侥幸心理的发生。

（三）健全农民工工伤预警机制

提高工伤预防的水平对企业和个人、对工伤保险制度的完善有重要的作用，发达国家工伤保险工作取得实效的重要经验之一就是将工伤保险与事故预防相结合，减少事故的发生从而增强工伤保险基金的效用，这应当作为我国农民工工伤保险工作的重要理念。发达国家的工伤保险实践告诉我们：工伤预防的合理实施能有效降低工伤事故的发生比率，事故发生率降低必然减少工伤保险基金的支出，从而降低工伤康复和工伤补偿的压力。诚然，根据我国目前的发展阶段以及农民工工伤保险制度的实施情况，把工伤补偿作为农民工工伤保险的重心工作有其必然性，且从另外一个角度来看，及时的救治和工伤津贴的照章发放是保障“边缘人”农民工的基本生活的必要手段。从发达国家工伤保险的经验看，我国农民工工伤保险制度的发展方向，必须做好工伤预防工作，坚定积极的工伤保险理念，这样才能减少工伤事故，减轻工伤伤害，降低保险基金支出，最终能够全面保障农民工权益。做好农民工的工伤预防要完善如下制度：首先是完善工伤保险的费率浮动机制。对于浮动费率机制我国制定了原则规定，但完全依靠雇主责任来做好事故预防工作效果必然有限，应制定出的工伤保险浮动费率具体实施机制，将保险的浮动费率与企业的安全状况有机结合，切实发挥浮动费率制度在提高企业安全防患意识和促进安全生产的杠杆调节作用。其次是加大在事故预防工作的直接投入，做好农民工工伤预防培训和工伤预防技术管理。发达国家在工伤预防方面的支出一般占工伤保险基金支出的7%以上，增大工伤预防的资金投入，大程度降低工伤事故发生率，从而使另一部工伤保险基金发挥更大的效用。与发达国家相比，我国在工伤预防方面投入的资金差距巨大。我国农民工工作环境差，工作防护不到位，安全生产形势严峻，导致农民工工伤事故频发，要改变当前“重处理，轻预防”的被动局面，加强农民工的工伤预防工作尤其重要。加大预防资金投入，建立工伤预防专项基金，加强农民工工伤预防培训以及提高工伤预防技术，使我国的农民工工伤保险制度与国际接轨，更是制度完善的直接表现。

（四）创新农民工工伤康复机制

从发达国家高度重视工伤康复工作的经验看，做好工伤康复社会效益和经济效益兼得。德国提出工伤康复可“降低社会总成本”的理念具有指导作用。工伤康复的更多支出，可使雇工职业康复，恢复正常的生活秩序，一部分农民工康复后还可以重回工作岗位，如此有利于农民工的个人身心健康，也可减轻工伤雇工对国家带来的压力。所以创新农民工工伤康复机制，在借鉴发达国家工伤康复经验的基础上积极制定工伤康复政策和标准，逐步探索建立适合我国国情的工伤康复制度势在必行。

在农民工工伤康复机制问题上，首先，健全农民工工伤医疗康复机制。农民工从事职业大多劳动强度大、风险高，工伤重症伤残或不可逆病症屡见不鲜，急需工伤康复系统的导入。在康复机制的设计上，根据农民工的特点，利用地方卫生资源完善医疗康复机制，将预防性康复措施做为伤病急性期的治疗环节。农民工专业工伤康复机构的设立因地制宜，可通过工伤保险基金提留方式筹资建造，可选择有资质的医院建立工伤康复部，也可以通过合作的方式合办工伤康复机构，想方设法为农民工提供尽可能完善的康复医疗保障。其次，建立农民工心理康复与职业康复机制。农民工特别是“新生代农民工”带着创造美好新生活的愿望来到城市，工伤事故使他们的心理和身体遭受重创。农民工是城市发展代价的承载者之一，国家有义务创造良好的康复环境，尽最大可能减轻他们的痛苦，帮助农民工从新回到工作岗位，或培育他们对未来生活的信心。农民工职业康复机制可通过职业评定、职业培训、职业咨询和职业指导，对伤残农民工作业水平进行评估和对职业潜在能力进行挖掘，围绕适当职业目标进行技能培训，帮助伤残者重拾技能再返工作岗位［21］。这样的康复机制，在满足伤残农民工生存的基础上，平等的融入主流社会，成为经济独立和人格完整的人，这从某种层面上说是对工伤农民工最高层次的补偿。

（五）完善农民工工伤补偿机制

1．简化农民工工伤认定程序

农民工从工伤发生到领取工伤保险待遇需要经历“申请工伤认定”、“劳动能力鉴定”和“核定领取工伤保险待遇”三个阶段［22］，工伤认定环节的决定了农民工工伤补偿机制职能的正常发挥，决定了伤工是否承担维权成本以及进入工伤维权程序顺利与否。工伤认定环节起着重要的作用，通过简化农民工工伤认定程序降低农民工维权成本、实现农民工补偿权益，也可遏制用工企业违法行为，简化农民工工伤认定程序势在必行。农民工受伤时可提供证明向劳动保障行政主管部门提请认定。据农民工受伤时提供的初始证据，行政管理部门用行政执法权介入调查以保障农民工的合法权益。当雇主以各种原因拒不接受调查即推定农民工主张有效；若雇主对举证事实产生争议，对该事实的认定可以采用行政听证程序、行政诉讼或行政复议等方式，认定过程不影响对受伤农民工的先行救助。

2．健全农民工劳动能力鉴定体系

准确鉴定农民工劳动能力，合理评定其工伤等级，正确确定其享受工伤保险待遇等级，这是农民工工伤补偿得以实现的必要条件。具体而言，应制订《农民工伤残鉴定实施细则》，建立专业的法医鉴定机构，成立“农民工伤残鉴定专门委员会”，严格标准选取委员会委员，确保客观确定伤残责任归属；健全劳动能力鉴定标准，细致的鉴定标准保证鉴定的权威性；建立技术数据库和样品库，案例留存比对，确保工伤等级判定的准确性。

3．确保农民工工伤保险金的及时给付到位

工伤保险金的给付到位和给付及时，直接关系到农民工的救助，救助不及时可能会延误救治最佳时机，由于身体缺陷和机能障碍使他们终生成为家庭的负担，直接影响了社会的和谐与安定。当前我国工伤保险金审核给付流程为：工伤事故发生后，可由用人单位或农民工本人提出申请，社保机构根据《工伤保险条例》对工伤待遇核定，后将保险金支付支付给用人单位。这种保险金的给付方式从实施情况看存在明显的弊端：保险金直接支付给用工单位，可能被用工单位恶意扣留，使农民工无法或及时获得经济补偿而影响正常的治疗。所以应完善农民工工伤补偿金的给付方式，确保及时给付获得及时救助。另外，可设立工伤保险基金预支系统，在农民工在受伤时先行支付救治，责任认定后根据权限予以追缴，运用政府全能保障农民工的合法权益。

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