国家职业标准：中高职衔接中培养目标定位的重要依据——基于美英的经验

□邵元君 匡 瑛

随着我国经济飞速发展，产业结构调整加快，技术不断进步，劳动力市场对高端技能型人才的需求量日益增加，而这种高端技能型人才的培养离不开中等和高等职业教育的共同努力。为此，2011年8月，教育部颁布了《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》，并明确指出，适应区域产业需求，明晰人才培养目标，注重中等和高等职业教育在培养目标、专业内涵、教学条件等方面的延续与衔接。因此，研究当前我国的中高职衔接中的培养目标定位问题具有较为深刻的现实意义。

一、中高职衔接中的培养目标定位依据之辩

（一）人才类型结构难以为中高职衔接中培养目标准确定位掌舵

有学者指出，根据人才类型结构理论，把社会人才按其生产或工作活动的过程来分，就可以分为这样四类：学术型、工程型、技术性、技能型。对职业教育而言，它通常是指向工程型、技术型及技能型人才的培养[1]。人才类型结构理论从宏观上区分了中、高职的培养目标，但是，按照人才类型结构划分的技能型人才和技术型人才在培养中究竟有怎样的区别，技能型人才和技术型人才在等级上如何衔接仍然是困扰众多中高职院校的头等问题。这也就说明了人才类型结构难以为中高职衔接中的培养目标的精确定位把舵。

（二）国家职业标准理应是中高职衔接中培养目标精确定位的指南针

既然人才类型结构难以准确定位中高职衔接的培养目标，那么，中高职衔接中的培养目标怎样才能做到精确定位呢？有学者指出，当我们依据所面向的预期工作岗位来确定时，中高职人才培养目标可以很容易得到区分[2]。这就是说，中高职培养目标的衔接就是预期的工作岗位的层次衔接。而工作岗位的科学定位的应然依据是基于国家职业分类基础上的国家职业标准。国家职业标准是根据职业活动的内容，对从业人员工作能力水平提出规范性要求[3]。

由此可见，在理论上，国家职业标准才是中高职衔接中培养目标精确定位的指南针。在实践中，我国国家职业标准却难以全面指导中高职衔接中的培养目标定位，通过对我国国家职业标准的分析，发现我国的国家职业标准不能全面指导中高职衔接中培养目标定位，现有的国家职业标准还存在一定问题。

二、我国的国家职业标准存在的关键问题

在20世纪50年代的计划经济体制下，我国国有企业中，干部和工人身份有别，对技术工人的考核标准就是 “工人技术等级标准”，该标准是分行 业、分职业、分工种制定的，随着改革开放的进行，1994年《劳动法》颁布后，在法律上企业中的干部和工人的身份不复存在，而此后，劳动部门新制定和修订的职业标准都一律称之为“国家职业标准”，没有来得及制定和修订的职业，在内容上仍然沿用工人技术等级标准。1994年，中英职业资格证书合作项目启动，我国试图借鉴英国经验，来完善我国的职业资格证书建设。虽然，我国国家职业标准取得了一定的进展，但是，国家职业标准在制定主体、制定过程，以及其覆盖率、权威性、实时性仍然需要作出深刻反思。

（一）我国的国家职业标准的制定缺乏企业引领的常设机构

我国的职业分类及职业标准的制定是由人力资源和社会保障部（以下简称“人社部”）发起，由国家职业分类大典和职业资格工作委员会承担，该委员会成立于1996年，由劳动和社会保障部（现“人社部”）、国家质量技术监督局、国家统计局、教育部，以及国务院的50多个部委（局）等组成[4]。值得注意的有两点：一是各个部委是属于管理机构，其制定的国家标准能否从真正意义上客观地反映行业企业对职业岗位的诉求；二是国家职业分类大典和职业资格委员会并非是常设机构，仅是为了制定国家职业标准而形成，若要修改国家职业分类或标准需再成立国家职业分类大典修订工作委员会、专家委员会，这样动态的机构能否确保对国家职业标准持续性管理。

（二）我国的国家职业标准的制定程序趋于简单化

国家职业标准是根据职业（工种）的活动内容，对从业人员工作能力水平的规范性要求，这就决定了国家职业标准是一个复杂化、精细化、规范化的过程。当前，《国家职业标准制定技术规程》规定的制定国家职业标准的程序，比较国际做法而论，我国的国家职业标准的制定过程的特征表现为简单化，主要体现为：国家职业标准的制定过程缺乏充分的理论指导；对行业企业职业当前和未来需求估计不足；精确的职业分析技术有待进一步提升；国家职业标准的制定与更新缺乏周期性性评估与研究。

（三）我国的国家职业分类合理性、职业标准的覆盖率、权威性、实时性有待进一步提高

在实际应用中，我国的国家职业标准存在以下不足：（1）分类略显粗糙。《中华人民共和国职业分类大典》将我国社会职业分为8大类、66个中类、413个小类，相比美国的23个大类、97个中类、461个小类、840个细类，显得不够精细。（2）覆盖率低。截至2009年，人力资源和社会保障部共发布了12批，共计122个新职业，职业总数达2005个，已颁布国家职业标准907个，占45%[5]，远低于国外国家职业标准的覆盖率。（3）权威性不足。这主要表现为部分行业企业的用人标准并不依据国家职业标准，也不认同基于国家职业标准开发出来的部分职业资格证书，同时，部分中高职院校的部分专业并不依据国家职业标准制定人才培养目标。（4）实时性有待提升。我国的职业标准尚未形成定期的更新机制，2010年5月，人社部才提出要对1999年版的职业大典进行修订。此外，我国的国家职业标准监管机制有待完善。

三、他山之石：美国和英国国家职业标准的制定

美国以其国家职业标准的高度标准化、科学化、规范化为主要特点，而英国更是以其基于国家职业标准的国家职业资格证书制度而闻名于世。对比研究美国和英国的国家职业标准的制定主体、制定程序，以及关注如何保障国家职业标准的有效性，以期对我国的国家职业标准的制定提供借鉴。

（一）制定国家职业标准的制定主体阵容

1.美国

克林顿政府颁布的《2000年目标法案》的重点就是成立“国家职业技能标准局”，这为提升职业分类的标准化提供了组织保障。随着信息化社会的来临，美国建立一个重要的职业信息网站（The Occupational Information Net，简称 O*NET），由美国劳动部主导，由国家职业信息中心连同相关的研究机构，比如，顶尖研究机构、人力资源研究机构、北卡罗来纳州立大学等。其中，顶尖研究机构是领导型组织，其主要职能是进行国内外的有关政治的、工业的以及公共服务组织的理论研究，为国家职业信息网站的数据进行监管和指导；人力资源研究机构是一个非营利性的科研机构，该机构主要关注的是公共组织或私营企业的人力资源需求，提供国家职业信息数据，进行工作分析、评估和培训；北卡罗来纳州立大学是美国国家承认的科学和技术的领袖，该组织对工作世界进行前沿的理论研究，为国家职业信息网站提供支持，比如开发研究新兴职业、工具及技术[6]。此外，支持国家职业信息中心还有技术机构和专业的管理和劳动力开发咨询公司。美国正是基于职业信息中心网站这个平台，在劳动部总体指导下，在顶尖科研机构的领导下，联合多元的、领先的科研机构，为高规格的国家职业标准的制定保驾护航。

2.英国

在英国，国家职业标准的制定者是其行业技能委员会、英国就业技能委员会以及其他的职业标准制定机构。其中，行业技能委员会是独立的、由企业领导的、全英范围内的行业组织，其许可证是要经过英国政府和企业的审核同意，它们代表着所属行 业的企业利益，其主要任务是聚焦提升技能水平、促进企业参与职业教育。当前英国国内有22个行业技能委员会，比如，财务技能委员会、工程建设委员会等，覆盖了90%以上的国民经济产业部门[7]。而英国的就业技能委员会连同相关的科研机构共同参与到了英国的国家职业标准的制定中来。

（二）科学、规范的国家职业标准的制定程序

1.美国

美国国家职业标准的呈现主要是通过美国职业信息网站（O*NET），其理论基础是基于内容模型（The Content Model），如图 1 所示，该模型为职业教育培养目标的定位提供了重要框架，是工作和组织分析的重要工具。该模型不仅关注工作岗位，而且关注工作者。

图1 美国职业信息网站“内容模型”[8]

（1）以工作者为主线（Worker-oriented）的职业信息。以工作者为主线体现了美国对个性的尊重，描述了工作者本身的特质、工作者需具备的素质、工作所需的工作经验三个方面。工作者本身持久的特质会影响到工作表现和高效工作的所需的知识、技能，工作者的特质包括能力、职业兴趣、工作价值、工作类型；工作者必要条件是指通过教育和经验所获得与工作相关的品质，包括基本技能、跨功能技能、一般领域的原理性知识、教育经验；工作者所需经验要求包括经验与培训、基本技能入门要求、跨功能技能的入门要求以及职业资格证书的要求。

（2）以工作岗位为主线（Job-oriented）的职业信息。以工作岗位为主线主要通过特定职业信息、劳动力的特质、职业的需求三方面来阐释。特定职业信息是某些特定职业的内容模型的变量，包括特定工作任务、以及用于高级工作场所的工具和技术；劳动力的特质描述了可能影响职业需要的一般的职业特征，包括当前的劳动力市场信息和未来劳动力市场的信息展望；职业的需要包括普遍的工作行为、具体的工作行为、组织环境、工作环境。

此外，该模型还关注了交叉职业的描述，以及关注特定职业的描述。

2.英国

英国的行业技能委员会与其他职业标准开发组织需要根据国家职业质量标准来执行国家职业标准的开发路径。图2显示了国家职业标准的开发路径，在该路径中，英国的行业技能委员会及其他国家职业标准的制定机构需要做到：（1）共同分析跨行业、工作岗位，以及劳动者的需求，而且还关注到对每个行业和工作岗位的当前和未来的需要，并要研究国家职业标准应如何满足这些需要；（2）规定出每个行业、工作岗位或者工作区域的关键目标，并精确地进行功能分析，以确保个体通过功能分析的结果达到这些关键目标；（3）识别并确认当前的国家职业标准是否已经存在，以避免重复制定；（4）按照质量标准开发国家职业标准；（5）认定国家职业标准；（6）保持并更新职业标准；（7）推进国家职业标准的应用，比如应用于培训、资格证书的开发等；（8）评估国家职业标准[9]。

图2 英国的国家职业标准开发路径图[10]

（三）保障国家职业标准的有效性

1.美国

美国的国家职业分类系统完善，对国内职业的覆盖率高。当前美国劳动部公布的标准职业分类系统中，美国的职业分为23个大类、97个中类、461个小类、840个细类，对具有相近工作职责、技能训练水平、教育水平的具体职业岗位归属于一个细类[11]。美国技术密集型企业比重大，对劳动力的智力层次要求高，为保障劳动力的高质量，美国职业信息网络项目对于职业信息质量要求高，并进行了严格的评估。在进行职业信息采集前，美国劳动部和国家职业信息中心研究部门通过其顶尖研究中心来执行国家职业信息数据收集项目调研的前测工作，并对前测的结果进行评估。

2.英国

英国政府试图将其生产力及就业率引领全世界，预期在2020年技术技能人才再上一个台阶，并力争达到80%的就业率，从而营造一个公正、全纳的社会体系[12]。为确保这一目标的实现，从2003年到2006年，英国政府加强了对行业技能委员会的 监管并对其有直接授予权。同时，为了确保行业技能委员会能够最大限度地贴合行业的技能发展需要，英国政府要求行业技能委员极力凸显企业在制定国家资格证书的重要作用，要注意加强行业、企业与职业教育、培训系统的联系。此外，自2006年以来，英国政府通过制定评估框架对行业技能委员会进行定期审核，并通过评分框架对行业技能委员会的表现进行评估。英国政府对行业技能委员会的审核要点包括三个方面：（1）提升企业参与度，了解企业的需求，促进企业投资技能；（2）掌握该行业在劳动力市场的动态信息；（3）开发国家技能标准并确保资格证书符合企业的需要。通过审核之后，每个行业技能委员会将会得到评分，评分结果分为四个等级：一级为优秀；二级为良好；三级为合格；四级为不符合标准。比如，根据2009年评估结果，能源与公共设施委员会的评分是优秀，关于纺织业的行业技能委员会的综合评分不符合标准，并勒令其关闭。正是由于英国政府对制定国家职业标准的机构进行严格的监管，确保了英国国家职业标准的权威性、针对性和实时性。

四、启示与建议

在宏观层面，做好国家职业标准的基本功课，明确各个行业的工作岗位需要做什么事情是确保中高职衔接的培养目标准确定位的重要前提。关注国家职业标准存在的关键问题，根据国际经验，我国要充分发挥行业、企业、学术界在制定国家职业标准的重要作用，精细化国家职业标准的制定过程，提升国家职业分类合理性，以及提高国家职业标准的覆盖率、权威性和实时性，从而帮助职业院校明确人才培养方向。

（一）发挥企业重要作用的同时，合理扩容国家职业标准制定主体

英美两国高度重视企业、科研机构的重要作用，这方面值得我国借鉴。国家职业标准一方面要考虑到行业企业的现实需要，另一方面，也要考虑到国家职业标准框架的合理性和科学性。对于我国而言，政府要明确高质量的国家职业标准的目标是为了提升国家竞争力，因此，应将国家职业标准提高到国家战略发展的高度，应充分认识到制定国家职业标准的重要性，充分倾听来自行业、企业、学术界的声音，从而为职业教育的培养目标定位提供前提和基础。

（二）精细化国家职业标准的制定过程

美英两国在国家职业标准的制定过程已经形成了系统的理论模型，无论是美国兼顾个人发展和工作岗位需要的 “内容模型”，还是英国的系统的“国家职业标准开发过程图”，均体现两国对国家职业标准在理论上的深度认识。同时，两国依据其理论模型，精确地、严格地制定国家职业标准，这一点值得我国借鉴。我国当前职业标准制定的过程正逐步走向完善，国家职业标准的制定应充分考虑到行业和企业的当前和未来需求，应持续提高职业分析的技术水平，应加强对国家职业标准的周期性评估与研究。

（三）提升国家职业分类合理性，以及职业标准的覆盖率、权威性和实时性

世界各国技术的进步以及人类发展的需要不断地催生着新的技术出现，职业的更新换代必然带来国家职业标准的更新换代。我国应借鉴英美经验，亟需审慎考虑国际职业分类标准的合理性，提升国家职业标准的覆盖率，通过严格规范国家职业标准的制定过程，提升职业标准制定的水平，来树立国家职业标准在行业、企业以及职业院校中的权威性，同时，应继续完善国家职业标准的平台建设，广泛宣传国家职业标准，增强国家职业标准的现实应用性。

[1]雷正光.现代职教培养目标定位研究[J].职教论坛，2003（09）.

[2]徐国庆.职业教育课程论[M].上海：华东师范大学出版社，2010：138.

[3]中华人民共和国劳动和社会保障部.国家职业标准制定技术规程[EB/OL].http∶//jnjd.mca.gov.cn2001-07/2012-02-19.

[4]劳动和社会保障部办公厅.关于拟调整国家职业分类大典和职业资格工作委员会部分成员的函[EB/OL].http∶//www.lm.gov.cn/gb/training/2003-10/24/content_28935.htm2003-10-10/2012-02-20.

[5]张祺午.新职业新方向[J].职业技术教育，2009（33）.

[6]Onet resource center.Overview[EB/OL].http∶//www.onetcenter.org/about.htm l.2012-02-12.

[7]SectorSkillsCouncils.Ourwork [EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/ourwork/sector-skills-councils.2012-02-13.

[8]Onet reaource center.The O*NET Content Model[EB/OL].http∶//www.onetcenter.org/dl_files/ContentModel_Detailed.pdf.2012-02-13.

[9]UK Commission for Employment and Skills.NOS Strategy 2010-2020[EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets/bispartners/ukces/docs/supporting-docs/nos/nos-strategy-2011.pdf2011-06/2012-02-15.

[10]UK Commission for Employment and Skills.NOS Strategy 2010-2020[EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets/bispartners/ukces/docs/supporting-docs/nos/nos-strategy-2011.pdf2011-06/2012-02-15.

[11]Standard OccupationalClassification[EB/OL].http∶//www.bls.gov/soc/.2012-02-13.

[12]UK Commission.Empowering SSCs–Employer driven skills reform across the UK[EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets.2008-07/2012-02-13.