辽宁 “五点一线”沿海经济带的公共政策协调研究

谢志平

辽宁 “五点一线”沿海经济带的公共政策协调研究

谢志平

发展以 “五点一线”为基础的辽宁沿海经济带已经进入国家战略。它成为东北振兴新的经济增长带。但必须看到， “五点一线”所涉六城市的经济与社会发展处于非均衡的发展格局之上。为克服地方本位主义、化解政治晋升的主观偏向以及形成抱团发展的合力，必须加强沿海经济带的公共政策协调。这需要形成互利共赢的协同观念，构建完善的利益协调机制，在统一协调地方发展规划、统一市场体系、统一协调财政政策、预留梯度政策空间等方面做好协调工作。

辽宁 “五点一线” ；沿海经济带； 公共政策协调

一、“五点一线”沿海经济带的发展非均衡问题

“五点一线”沿海经济带以大连长兴岛临港工业区、辽宁(营口)沿海产业基地、辽西锦州湾沿海经济区、辽宁丹东产业园区、大连庄河花园口工业园区为基点，包含大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛6个沿海市所辖的21个市区和12个沿海县市，长约1 400公里、宽约30——50公里，土地面积占辽宁的1/4、人口占1/3、地区生产总值占近1/2的沿海区域。这条经济带的发展是以2005年辽宁省的“五点一线”发展战略为核心的。除了五个基点之外，还有一条从丹东到葫芦岛绥中的全长1443公里的滨海公路。战略“以点连线、以线促带、以带兴面”的空间发展格局，最终目标是立足辽宁，依托东北，服务全国，面向东北亚，把沿海经济带发展成为特色突出、竞争力强、国内一流的临港产业聚集带、东北亚国际航运中心和国际物流中心，建设成为改革创新的先行区、对外开放的先导区、投资兴业的首选区、和谐宜居的新城区，成为东北振兴的经济发展主轴线和新的经济增长带。

但是，要看到，这五点一线的发展战略是建立在非均衡的发展基础之上的，六个基点及沿线的经济水平、产业结构、政治地位等差异度非常大。

第一，经济发展总量及人均相差悬殊。以2010年为例，大连、丹东、营口、锦州、盘锦、葫芦岛六市的GDP总量分别是5158亿、729亿、1002亿、916亿、927亿、531亿，这其中大连占据绝对优势地位，其他四市GDP的总和也只有大连市的80%。从人均来看，这六座城市分别是121432元、30118元、42604元、55696元、69066元、18850元，相差也很悬殊，最少的葫芦岛市人均GDP只有大连市的15.5%，最多的盘锦市人均GDP也只有大连市的56.9%。可见，从经济体量看，这六个城市的发展是不在一个等量级上的。

第二，经济产业结构相差很大。根据大连、丹东、营口、锦州、盘锦、葫芦岛六市的门户网站公布的数据，可以汇总出六城市的产业结构基本数据(如下表)。从数据来看，丹东、锦州、葫芦岛三市的第一产业所占比重均超过了12%，最高的锦州达到16.5%。低于10%的为大连6.7%，营口7.7%，盘锦8.8%。第三产业比重最高的是大连，达到42%，葫芦岛市为41.7%。低于30%的只有一个，为盘锦24.4%。35%左右的有三个城市，分别是丹东36.7%、营口37%、锦州34.6%。第二产业比重最高的是盘锦，达到66.8%，其次是营口的55.3%，大连为51.3%，低于50%有分别是丹东49.6%、锦州47.4%、葫芦岛市45.9%。根据数据可见，六城市的第二产业都比较大，大多超过GDP总值的五成，都处于工业经济的阶段。但相对来看，大连经济发展的现代性程度最高，已经处于后工业经济阶段，而丹东、锦州、葫芦岛则处于工业经济的前期，第一产业比重相对较大。营口、盘锦则处于工业经济中期，第一、三产业比重相对较低，工业比重据点份额较重。

2010年五点一线主要城市产业结构统计数据表 单位：亿元

如此悬殊的区域性差异，既是客观的事实，又会诱发不平等的主观认识，很容易成为沿海经济带协同发展、互利共赢的巨大障碍，必须用有关的区域政策来进行协调。经济学家范霍夫和克劳森将区域政策定义为“所有旨在改善经济活动地理分布的公共干预……实际上试图修改自由市场经济的某些空间结果，以实现两个相关的目标：经济增长和良好的社会分配”[1]。这个概念的逻辑反映出区域发展不平衡问题催生了区域政策。事实上，在五点一线战略中的这种显性的发展不平衡，需要根据区域差异制定、组织和实施一系列手段促进资源在空间的优化配置，控制区域间差异过分扩大，以协调区域关系的一系列政策和措施。

二、五点一线战略中的区域协调必要性

非均衡的发展格局是五点一线战略的现实基础，是客观事实。事实上，在城市发展的自主活动过程中，更多的战略意图和主观构想，以及政治人物的刻意主导，会导致漠视客观的差异，从本位主义、地方主义以及政治晋升的诱导方面定位最终的城市发展举措，导致区域合作的战略完全被虚置，因此，非常有必要加强区域发展的协调。

第一，加强区域协调，是克服地方本位主义的需要。目前对区域协调发展影响最大的是地方市场分割行为和地方保护主义，因为它人为分割了市场，加大了市场资源自由配置的成本。而区域协调发展，必然需要建立跨行政区的公共服务和跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间自主自理的合作机制。区域协调有利于扫除行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源有效配置。

第二，加强区域协调，有利于化解政治竞争的主观偏向。政治人物的晋升欲望既是区域发展的强大内在动因，也是强大的阻碍因素。区域发展中不仅有合作，还有竞争与冲突。我国的政治晋升形成了一种锦标赛形势，各级地方政府从上级政府承包政治义务后，纷纷加大对地方经济发展的力度，目的是获得好的执政绩效，从而得到上级政府政治晋升的优先权。[2]在这个过程中，如果上级政府以及整个晋升体制是封闭运行的，没有公开透明的协商机制和评价机制，很大程度上会导致地方政府的政治负责人在地方发展上一意孤行，标新立异。其结果既不利于自身经济长远发展，也破坏了整体经济的发展战略。将区域协调中的责任分摊下来，并在晋升体制中体现出来，会有效促进区域协调发展，降低人为的刻意阻滞。

三、五点一线战略中的公共政策协调

协调的目的是达成行为与步调的一致。五点一线所涉的六城市发展差异悬殊，要实现沿海经济带的和谐有序发展，必须强化协调机制。公共政策是政府最重要的行使权力的工具，强化协调机制的首要制度形态，就是加强在公共政策层面的协调。具体来说，在五点一线发展战略中，必须形成互利共赢的协同观念，构建完善的利益协调机制，并统一协调发展规划、统一市场体系、统一协调财政政策，预留梯度政策空间。

第一，形成互利共赢的政策协同观念。互利共赢的协同观念是制定协调地方政府间政策的必要前提。五点一线的六城市只有在政策制定中克服“自给自足、自我循环”的封闭观念，从区域一体化、经济合作化角度来统筹考虑，从追求地方短期利益的价值观转变为追求长期利益和可持续发展的价值观，形成在竞争中合作、在合作中竞争的意识，在合作中提升地方比较优势，才能获得抱团发展的合力以及自身发展的更大空间。

第二，构建完善的利益协调机制。五点一线所涉政府要建立长久合作关系，其成败关键在于各方能否从合作中获益，如果任何一方认为合作无利可图甚至是伤害了自身利益，合作关系就难以成立。可见，长期、持续的地方合作关键在于各方利益的耦合，必须在政策制定中加强利益协调，这是沿海经济带协调发展的核心。要实现利益协调，有两个基本条件必须满足：其一，建立对话磋商机制。五点一线所涉六城市应该建立双边或多边会议、听证会议、公共论坛等制度，畅通利益表达机制，使各自的利益主张得以充分表达，就地方资源整合、产业分工、经济发展的责权利竞争、基础设施规划建设等问题进行沟通，只有信息交换越充分，各方了解越深入，合作的基础则越扎实。其二，完善利益补偿机制。差异化的发展现实必然体现在合作发展中利益分配的差异化结果，因此政策协调应该将区域间的利益补偿和互补提上日程。在对话磋商基础上，针对具体争议利益，各方应依区域利益最大化原则做出裁决，对做出牺牲的城市通过转移支付等手段予以适当补偿。对不同地区实行差别化政策，实行不同的调控政策和绩效评价体系。总之，利益协调应先从容易达成的领域入手，随地方合作深化而不断拓展协调范围。[3]

第三，统一协调财政政策。财政政策是公共政策领域的关键，无论其他政策的取向如何，最终都归结为政府公共财政的收和支两个方面。因此，各个城市的财政收支，尤其是税收、政府收费以及政府采购及庞大的转移性支出，无论是范围与幅度的调整还是其他，对地区经济和区域经济都具有非常深刻的影响力。这当然不包括暂时还没有普遍推行的地方公债发行等财政行为。而五点一线六城市的差距，其实更多恰恰体现在城市间财政收支能力上。因此，在区域协调发展的要求下，各城市自主的财政范围与幅度，应该通过一定的沟通与协商，形成合力而不是张力。这主要是体现在公共服务均等化、行政区接邻地带经济发展、城市基础设施的无缝隙对接，以及在产业发展的税式支出与财政补贴等方面，要标准相同、幅度相同、形式相同。在这个问题上如果形成不了共识并采取一致行动，则公共政策协调基本上就会陷入空洞化的结果，合而不作、各自为阵、重复建设、重复投资等问题就会暴露出来。

第四，统一市场体系。在市场经济中，统一的市场体系是形成区域一体化的必要条件。由于地方主义和本位主义的作用，以及行政区划的自然垄断和人为割裂，市场体系也可能被人为割裂。构建统一市场体系的核心在于市场竞争规则的一体化。每个城市都应实行统一的非歧视性原则、市场准入原则、透明度原则、公平贸易原则等，逐步清理和取消一切妨碍区域一体化的制度和政策规定，取消一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒和歧视性规定，[4]保证市场主体进行充分、有效和公平的市场竞争，实现区域生产要素优化配置和功能互补。

第五，预留梯度政策空间。根据有关研究，区域一体化会形成某种区域发展差距的循环累积机制。“推动可流动要素不断从欠发达地区流向发达地区、不断强化聚集力较大区域区位优势的循环累积因果聚集机制是区域发展不协调的核心所在。”[5]因此，对于起点明显非均衡的六城市而言，在发达地区和欠发达地区之间应该保留一定的“政策梯度”，也就是在某些领域可以实行差别化政策而不应在所有领域和方面实行一体化政策，尤其是在欠发达地区实行有别于发达地区的政策。这种差别化政策，包括产业政策、人力资源政策、土地政策、资源政策、财政政策等等。只有采用这种超常规的差异化政策战略，才可能弥合区域一体化自然导致的发展不平衡结果。当然，从本质来讲，这其实是一种区域发展的利益补偿机制，但这种预留梯度政策空间的协调行为，恰恰可能使得五点一线沿海经济带得到持久的发展动力和活力。

[1]N.Vanhove and H.L.Klaassen,Regional Policy:A European Approach[M].London:Saxon House,1980：43.

[2]谢志平.梯级寻租格局、法团主义结构与政治寻租型腐败的治理之道[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2011，6：53-59.

[3]胡佳、郝小龙.横向地方政府间政策协调路径分析[J].行政与法，2009.1：17-20.

[4]陈剩勇.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004.1：27.

[5]安虎森，李锦.适度的“政策梯度”是实现区域协调发展的战略选项———基于新经济地理学循环累积因果聚集机制的探讨[J].学术月刊，2010.1：73-79.

责任编辑：郭一鹤

D61

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1671-6531（2012）04-0046-02

谢志平/东北财经大学公共管理学院（辽宁大连116025）。

辽宁省社会科学规划基金项目 (L07DZZ014)；辽宁省教育厅人文社会科学研究项目 (2008200)