自然灾害频发下新型农业保险体系构建的研究

陈 萍，熊 涛，张 春，赵隽劼

（1.江西省农业科学院办公室，江西 南昌 330200；2.江西省农业科学院科技管理处，江西 南昌 330200）

近年来我国的自然灾害频发，并且出现巨灾比例高，受灾面积大的新特点。据相关资料显示，自然灾害对农业造成的损失越来越大。如何有效分散、转移和化解这一灾害损失，从而保障农民的生产和生活稳定，是农业生产可持续发展的当务之急。农业保险作为实现农业可持续发展的重要保障，在化解自然和市场双重风险方面具有重要作用。当农民遭遇灾难后，通过及时的保险赔款，农业生产得以迅速恢复，从而降低农民投资的风险，稳定农民生活。然而，就当前的实际情况而言，我国的农业保险存在着很多的不足，在灾后重建方面的作用十分有限。为了更好的发挥农业保险的作用，新型农业保险体系构建作为解决这一难题的新视角急需进一步研究。

1 近年来自然灾害爆发的新特征

1.1 灾害种类多，爆发的频率高

从自然灾害爆发的种类看，我国的自然灾害主要有洪涝、台风等气象灾害；滑坡泥石流等地质地貌灾害；地震灾害；病虫害等生物灾害；干旱、水土流失等环境灾害、森林、草场火灾等，种类很多。

从自然灾害爆发的频率看，我国自然灾害爆发的频率越来越高。例如，1998年长江与嫩江洪涝，1999～2000年大范围的干旱，2006年川渝的高温干旱，2008年南方的雨雪冰冻，2009 ～2010年云南的干旱，2010年冬华北的低温冻害，2011年全国多省市的旱涝急转灾害，汶川、玉树的地震等都是我国自然灾害频发的有力证据。

1.2 爆发区域越来越广

从自然灾害爆发的区域来看，我国各个省份、自治区和直辖市均不同程度的受到自然灾害的影响。根据有关部门的统计资料显示，我国50%以上的人口，70%以上的城市都分布在气象、地质、地震和海洋等自然灾害严重的地区。在洪涝灾害方面，我国三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害威胁；在旱灾方面，东北、华北、西北等地区旱灾频发，华南、西南等地的严重干旱时有发生；在热带气旋灾害方面，东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭；在地震灾害方面，各省（自治区、直辖市）均发生过5 级以上的破坏性地震；在地质灾害方面，约占国土面积69%的山地、高原区域因地质构造复杂，滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生。

1.3 造成的农业经济损失逐年上升

自然灾害对农业的影响主要体现在几个方面：一是产量的损失，我国常年农作物的平均受灾面积约4.7×107hm2，成灾面积约2.7×107hm2，绝收面积约6.7×106hm2，因灾损失粮食平均每年约5×1010kg；二是造成农业基础设施的破坏，像台风、洪涝这样冲击力比较大的自然灾害，往往会损毁农田以及田间相应的基础设施；三是成本增加，在抗灾的过程中间要浇水、排涝、施肥，包括还要进行改种、补种，必然增加农业生产的成本。

随着我国自然灾害爆发的频率越来越高、强度越来越大、区域越来越广，必然对我国农业生产造成的损失越来越大。据相关资料显示，近10 a 来，我国因自然灾害遭受的损失平均每年都在1 000亿元以上，而近5 a，我国平均每年因自然灾害遭受的损失每年都超过2 000 亿元以上。

2 农业生产的特点分析

2.1 农业生产的弱质性

农业生产的弱质性是指农业部门由于受自然规律制约而面临的劣势和不足[1]。农业生产的弱质行可以体现在以下几点：一是从农业自身的特点而言，从本质上依赖于自然天气。虽然农业技术近年来取得了很大的进步，但仍没有从根本上改变农业对自然天气的高度依赖。二是从农业产业的特点来看也表现出来弱质性。首先，农业产业的生产周期较长，不能根据市场行情的转变来改变生产；其次，农业近乎完全竞争型的市场特点，决定了农民增收困难，萨缪尔森的“丰收悖论”就是很好的例子。另外，社会发展处于工业化和城镇化中期，使得农业的弱质性更加突出。

2.2 农民承担风险的脆弱性

农民作为农业生产中的主体，也呈现出其脆弱性，主要体现在农民承担风险的脆弱性。首先，农民的收成在很大程度上取决于自然气候等情况，从这个角度来说，农民承担风险的能力是脆弱的。其次，从农民的收入情况来说，我国目前大多数的农民收入都不高，没有很大的能力购买农业保险。当自然灾害来临的时候，往往会出现因灾返贫的现象。

3 我国农业保险体系的发展现状

3.1 我国农业保险发展缓慢

1980年，我国恢复国内保险业务，1982年中国人民保险公司试办农业保险。但由于在实际运用中违反保险经营原则，也因为农业风险的复杂性与多样性，政府未能很好地理顺农民与保险公司的关系，最终导致保险公司亏损严重，农业保险的供给减少。直到2007年，中央政府开始推出面向全国的农业保险保险费补贴政策，使得我国农业保险进入了快速发展的新时期。但是由于我国自然灾害的不断增多，使得我国农业保险对农业损失的补偿缺口也不断增大，总体而言农业保险发展仍很缓慢。

3.2 商业保险公司涉及农业保险较少

众所周知，商业保险公司是以利润最大化为经营目标，而农业保险因其风险集中、赔付率高等特点，使农业保险业务几乎都处于亏损或严重亏损的状态，这显然与商业保险公司以利润最大化的目标是背道而驰的。为了改变这种状态，很多保险公司都趋向于停办或减少办理赔付率高的农业保险业务。例如，中国人民保险公司涉及农业的保险由最多时的50 个以上险种减少到现在不足30 个险种[2]。

3.3 农民参保率不高

我国农业保险的另一特点就是农民的参保率不高。其主要原因有以下几点：一是农民的收入水平直接限制了农民的投保能力。二是农民对农业保险的认识程度不高，其首要原因是政府和保险公司宣传力度不够。三是保险公司所能提高的险种较少，并且有的保险操作程序不规范、赔付的收益不高、赔付困难等问题，使得农民在受灾没有得到很大的补偿的情况下失去了参保的积极性。

4 自然灾害频发下构建新型农业保险体系的必要性

4.1 农业是我国重要的基础产业，关系国计民生

农业在经济学中的划分归类为第一产业，农业发展状况的好坏直接影响着我国第二产业及第三产业的发展，左右着国民经济的发展全局。农业的基础性作用还表现在农业是工业等其他物质生产部门与一切非物质生产部门存在与发展的必要条件[3]。因此，农业发展的情况，关系到经济能否持续稳定发展，关系着国计民生。我国农业如何在自然灾害频发的情况下，实现可持续发展，构建新型保险体系作为降低灾害所带来的危害就十分必要。

4.2 农民是我国主要的社会群体，关系国家发展与稳定

中国是一个发展中的农业大国，约9 亿人口在农村，这是我国最基本的国情[4]。无论从农民的数量上看，还是从农民为整个社会发展所做出的巨大贡献来看，农民始终是我国主要的社会群体，农民的稳定直接关系着国家的发展与稳定。

然而，目前农民仍是社会中的弱势群体，他们在很大程度上并没有改变“靠天吃饭”的局面。在自然灾害频发的情况下，农民的脆弱性显得尤为突出。大灾过后，很多农民会因灾返贫、因灾致贫。这对我国构建和谐社会，维持社会的稳定和国家的发展是极为不利。因此，构建新型保险体系，使其在农民受灾后发挥重要作用，维持社会稳定和国家发展就显得尤为重要。

5 自然灾害频发下新型农业保险体系概况

5.1 新型农业保险体系的构建的目标与原则

农业保险作为一种市场化的风险转移和损失分摊机制，在分散农业风险、补偿风险损失、稳定农业生产和保障国家粮食安全，乃至促进国民经济稳健发展等方面发挥着重要作用[5]。因此，新型农业保险体系的构建的目标为：一是保障农业生产的可持续发展；二是让农民规避因灾害所遭受的风险，维持社会稳定；三是保障粮食安全，加强农业基础产业作用，促进国家经济稳定发展。

新型农业保险体系的构建的原则：按照“政府推动+政策支持+市场运作+农民自愿”的原则推进，关键在于在全国范围内“大范围，全方位，长周期”构建新型农业保险体系。

5.2 新型农业保险体系的构建与简介

图1 为笔者所构建的我国自然灾害频发背景下的新型农业保险体系。从图1 可以看出，构建新型农业保险公司的保险金（原始资本）由农民投保、国家注资、企业参股和社会捐赠组成，在设立新型保险公司之初，国家注资和企业参股尤为关键。新型保险公司成立后，按照其构建原则，将不以盈利为目标，而以促进农业可持续发展、保障农民收入为最终目标。新型保险公司将通过债券、股票和期权等资本运作方式实现资产的保值和增值。并且为了降低保险公司的风险，国家还需成立一个农业再保险公司对新型保险公司实行再保险，以实现风险的分散。在平常年份，各地方政府将在其GDP 中按一定比例计提资金以财政补贴的形式充实新型保险公司的总资产；在巨灾发生的背景下，国家将实行巨灾补贴以帮助新型保险公司承担一部分风险。通过以上措施，最终实现新型农业保险公司的良性运转并提供一个相对稳定的现金流作为每年受灾农民的补偿金。从而通过新型保险体系增强农民抗灾能力，实现农业的可持续发展。

图1 新型农业保险体系

6 新型农业保险体系实现路径分析

6.1 集中各方力量，筹集保险金的原始资本

要使新型农业保险体系能够经受日常自然灾害和巨灾的冲击，就需要一个相对稳定的现金流来保证资本正常运转，即保险金的原始资本基数必须有较大的规模。因此要集中各方力量，筹集保险金的原始资本。根据新型农业保险体系的构建原则，在保险金原始资本的筹集过程中，首先是国家注资，其中政府发挥着主导作用，不仅提供最大份额的保险金原始资本，而且在以后新型农业保险公司的运作过程中也起着帮扶的作用；其次是企业参股，一方面增加了保险金原始资本，另一方面也有利于新型农业保险公司的市场化运作以及市场监督作用的发挥；第三是农民投保；第四是吸收每次灾害后的社会捐赠作为新型农业保险公司的原始资本。

6.2 组建新型农业保险公司，利用多种金融手段实现保值、增值

在筹集了较大规模的保险金原始资本后，就要组建新型的保险公司。这个新型保险公司的一个重要职责就是将保险金的原始资本不断保值、增值。笔者认为，要做到这一点就必须要运用各种金融工具来实现保险市场与资本市场的有机结合，利用资本市场的力量来实现保险金原始资本的增值，使新型保险公司有足够的实力来承担农业保险风险。这些金融工具主要包括发行股票、巨灾期货、巨灾期权、巨灾风险债券、债券连结期权等。

6.3 对新型保农业险公司实行再保险，分散风险

2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中提出“加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制”[6]。成立一家再保险公司对新型农业保险公司提供再保险业务；或是制定相关的政策，鼓励其他商业保险公司为新型农业保险公司提供一定比例的再保险业务。笔者认为通过以上两个方法可以在一定程度上降低新型农业保险公司的经营风险，保证新型农业保险公司的持续经营，以保障农民利益。

6.4 实行政府补贴，充实保险资金总量

为了降低新型农业保险公司的经营风险，需不断充实保险公司的实力，各地方政府对新型保险公司实行常年补贴是一个有效的方法。因为农业巨灾保险具有准公共物品的特性，世界各国在建立农业巨灾保险体系过程中，基本上都采取了财政补贴和税收优惠等政策[7]。

另外，农业作为基础产业为工业的发展提供了所需的一切资源。当一个国家经济发展到一定程度时，要实现经济的持续增长，工业就必须反哺农业。笔者认为，各个地方政府按一定比例从财政收入中划拨一部分资金对新型保险公司实行常年补贴是工业反哺农业的有效方法。由于我国各省区经济环境和自然环境差异很大，那些自然灾害频发的省区大多是经济落后地区，因此对发达地区农业保险常年补贴的征收就十分关键。

6.5 巨灾发生后，国家财政拨款进行保险补贴

由于近几年我国出现巨灾的频率越来越高，破坏程度越来越大，往往在巨灾之后会出现大面积赔付的情况，这必将给新型农业保险公司的经营带来极大压力。因此在巨灾发生后，国家有必要对新型农业保险公司巨灾保险进行补贴，以缓解巨灾对新型农业保险公司经营的冲击。在再保险的选择上，我国可以借鉴美国的做法，将成数再保险与非比例再保险方式结合起来使用，扬长避短、优势互补[8]。

6.6 创新保险业务，实行“大范围，全方位，长周期”的保险，实现风险对冲

要降低农民生产风险，实行农业生产可持续的目标，就有必要创新保险业务，使得农民在受灾后获得可观的收益，增加农民投保的积极性。此外，加大新型农业保险宣传，使农民真正了解农业保险的好处，提高农民投保率。

要实现有效的风险对冲，构建新型农业保险体系的关键在于实行“大范围，全方位，长周期”的保险策略。我国面积广大，不是每个地方都同时发生自然灾害，实行大范围的投保可以有效对冲风险；由于农户种植品种的多样化，因此不是每种农作物都同时受灾，全方位投保可以有效对冲风险；由于自然灾害本身就存在一定的周期，所以实行长周期投保才能对冲风险。

[1]张 旭，蒋文明.从农业的弱质性谈我国农业保险的重要性[J].新疆农垦经济，2008，（8）：66-71.

[2]韦 良，文 安，唐红祥.广西农业保险巨灾损失分摊机制探讨[J].经济探索，2008，（12）：61-64.

[3]赖利娟.从雪灾看中国农业保险问题[J].消费导刊，2008，（4）：246.

[4]谷洪波，冯智灵.论自然灾害对我国农业的影响及其治理[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2009，（3）：64-68.

[5]王德宝，庹国柱.政策性农业保险巨灾风险准备金制度研究——以北京市政策性农业保险为例[J].北京农业职业学院学报，2011，（1）：41-46.

[6]郭心义，田彩云.北京市政策性农业保险巨灾风险防范机制探索[J].北京农业职业学院学报，2010，（1）：32-35.

[7]郝演初.关于建立我国农业巨灾保险体系的思考[J].农村金融研究，2010，（7）：5-12.

[8]李小勍，高 伟.制约我国农业巨灾保险体系建立的原因探析[J].农村金融研究，2010，（6）：19-22.