从“公共财政”走向“民生财政”

■刘尚希

从“公共财政”走向“民生财政”

■刘尚希

作为改革开放以来培养出来的新一代博士，他注重经济学研究的实践性和本土性，从我国改革与发展的实践出发，撰写了一系列论著、论文、调研报告和政策建议。其主要学术贡献体现在收入分配循环理论的研究、公共风险理论的研究、财政风险理论的研究、公共财政应急反应机制的研究等四个方面。

一、公共财政的演进过程

解决现实的财政问题要将其和理论联系起来。要善于把现实中的问题上升到理论的角度去进行思考。以不同的视角看问题就是用不同的理论去解释问题。看问题的角度实际来源于理论。现在的财政经济理论大多来自于西方国家，而这些理论能否解释中国的现实，值得怀疑。任何一种理论，都有其形成的特定环境。这种环境包括它的历史、文化、政治、社会等等因素，从而形成多种差异，因此不能一味接受。真正的科学精神是质疑、探索，不轻易相信任何现成的结论。在此，笔者将重提在我国广为流传的一个概念，或者说财政理论——即公共财政理论。通过研习这一理论来更加深刻地认识或理解当前的现实问题。

当前提出“民生财政”是不是意味着“公共财政”从此退出历史舞台？两者是什么关系？现在要全面建设民生财政，那民生财政究竟是什么？这就需要我们从理论层面上深入思考。那么，从公共财政到民生财政，这种变化究竟反映了什么实质性的问题？还是纯粹的概念变化，“新瓶装旧酒”还是“新瓶装新酒”？

这就涉及财政学的一些基本问题。首先需要把公共财政这个概念放到特定的语境下去理解。从概念本身来看，财政与公共财政差别不大，因此，当公共财政这个概念刚刚提出来的时候，就有专家学者认为这是多此一举。从财政到公共财政，从语义上讲，的确可以通用。但从改革的语境下来看，从财政到公共财政，反映了一种颠覆性的变化。接下来要详细地解释这个问题。

（一）公共财政演进的历史背景

要从改革的角度来把握财政到公共财政的这种变化。改革开放30多年的改革路径大体上是这样的：高度集中、集权的计划经济体制对生产力的发展形成障碍，于是要进行改革，从财政来说就是通过改变统收统支体制，对社会的各个层面进行让利。中央给地方让利，政府对企业让利，企业也给个人让利。

改革的展开有赖于对社会各方面提供看得见的物质利益，并以此来调动社会中每一个人的积极性。因此最开始的改革实际上就是让利。人类社会发展到今天这个阶段，人的积极性和物质利益是紧密联系在一起的。符合经济学里讲的“经济人”假设。改革的顺序首先从农村开始，实行家庭联产承包责任制、大包干。使农民的自身努力和劳动成果挂钩。然后对企业让利，给利润留成，也就是让企业的努力和企业的所得挂起钩来，利润留成可以用于福利，可以用来发奖金，企业可以有自主权。当然当时的情况，自主权不是很大。这个时候企业的积极性就出来了。将职工待遇同个人努力挂钩，从而也调动了工人的生产积极性。

事实上，这一时期由于在国家层面还没能明确自身的发展和改革目标，政府职能不明确造成了财政职能也难以确定。直到1992年邓小平南巡，进一步解放思想，才将涉及国家意识形态的核心问题——计划与市场的关系——给出定论。而后，邓小平讲话精神成为十四大的主旨，即提出了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，市场经济这个概念从此不再和意识形态挂钩了，才给我国发展给出了一个明确的定位：也就是让市场在资源配置中发挥基础性作用。这句话谁都知道，问题是怎么真正去理解市场在资源配置中发挥基础性作用。到现在，对这句话也许仍有很多人并不一定理解得很透彻。为了让市场在资源配置中发挥基础性作用，政府需要给市场让出足够的发展空间。相应地，政府财政就要退出，退出的过程同时也就是我国财税系统改革的过程。

1994年分税制改革就是为市场机制发挥作用创造条件。分税制是有利于市场经济发展的，符合市场化改革的要求。分税制的改革解决了两个问题：一是增强了中央的政治控制力，有利于整个国家的统一和稳定。二是分税制有助于推动国内统一完整的市场体系形成。这之前的“分灶吃饭”制度强化了地方主义，引发了地方政府各种各样的区域割据和行政封锁，妨碍资源、商品在全国的流动、组合，而分税制打破了或大大减少了这类封锁，让资源与商品得以顺利地在全国市场中流通。1994年同时进行的税制改革也为平等的市场竞争提供了一个更好的税收环境，市场机制发挥作用有了更大的空间。

（二）公共财政的职能定位

既然政府当前的任务就是维护市场秩序、培育市场能力，让市场在资源配置中发挥基础性作用，那么财政也应当明确自身的职能范围。1998年将过去所说的“生产建设财政”改为“公共财政”，这意味着财政的作用范围有了一个巨大的变化，从无所不包转变到公共领域，解决公共事务，提供公共服务。财政退出一般竞争性领域，开始转向关注公共领域。“公共领域”指的是市场不能发挥作用的领域，也就是所谓市场失灵的领域。但市场领域和公共领域并非泾渭分明，其边界是随着时代变迁而不断变化的。在具体操作中，要在一定理论指导下依据现实状况去作出判断。

例如英国维多利亚时代，按照当时的标准，失业意味着懒惰，认为这是个人品质的问题。但随着工业革命的深入，社会不断进步，无关个人禀赋的结构性失业逐渐增多，引发了极多的社会公平问题。于是政府开始介入并进行干预，失业的问题也就由原先的市场问题变成了公共问题。

西方经济理论的一个核心问题，就是探讨政府与市场的关系，也就是界定“公共领域”的问题。就此而言，西方经济学从过去到现在的各种流派实际上都归为两派：一派站在市场一边，更相信市场，主张让市场发挥更大的作用。另一派则希望政府能发挥更多的作用。即一派是偏向于市场，而另一派是偏向于政府。市场派就是偏向于更多的自由，自由主义、新自由主义实际上都持这一观点，它宁愿相信市场也不愿相信政府。另一派则认为脱离政府监管的市场会乱套。例如马克思就是最典型的不相信市场，他不但不相信市场，还要灭绝市场，所以在马克思理论指导下的国家在起步时基本上都没有开展市场经济建设，都采取计划经济手段，商品货币在日常经济生活中被取消，货币仅仅是用来记账的符号。在那个时候马克思是市场最极端的否定者。但大多数西方经济学理论是持其中的调和观点，就像凯恩斯认为在市场失灵的时候，就需要政府。

回到财政改革来看，因为公共事务、公共服务在特定的历史阶段具体包含的内容是不同的，公共财政改革也是在特定条件下产生的一个具有时代特征的改革，其实质性内容是通过财政改革来满足市场经济发展中市场各个主体产生的公共需求，其理论导向解释了在市场条件下财政的职能和行使职能的手段。

公共财政改革导致了两个颠覆性的变化：一是政府与市场的关系，二是政府与社会民众的关系。在过去计划经济时期，政府能干的由政府干，政府干不了的才交给市场。所以，我国在过去尽可能地实行计划经济，在改革开放初期，还是以计划为主，市场为辅，其逻辑的出发点是政府。而在市场经济条件下就颠倒过来，市场能干的由市场干，市场干不了的才交给政府去做，主次关系、逻辑关系彻底颠倒，资源配置的主体发生了改变，由政府第一位、市场第二位变为市场第一位、政府第二位。在政府与社会民众的关系上也有一个颠倒性的变化，由过去的国家本位变成了现在的民众本位，即财政的人民主权。

公共财政解决了市场经济条件下政府与市场的关系，也提出了人民主权的思想，推进了我国财政民主化、科学化进程。

（三）公共财政的缺陷

公共财政确实有其进步性，它凸显了财政的“公共性”，适应了当前市场经济发展。但其理论缺陷也十分明显。当前的财政学是属于经济学的应用学科类别，而其性质却与经济学根本不同，即使把财政学改叫“公共经济学”也无法把它归类到经济学之中去。这种错误的归类使财政理论不可避免地带有先天的缺陷。

1、泛市场化带来的问题。市场经济带来的不仅仅是一种资源配置机制，而且也形成了一种市场主义思维，一切都是围绕市场来观察和分析，变成了我们社会思维空间的唯一中心。其实，市场化与公共化是并存的，二者是一个整体的两个中心，就像一个椭圆的两个焦点。当把椭圆变成圆之后，公共财政的逻辑起点就只剩下了“市场失灵”，把公共领域变成了边缘领域，市场取得了各个方面的“优先权”，泛市场化也就应运而生，出现了医疗卫生、教育等公共服务过度市场化的现象。如果不是从市场失灵出发，而是用公共化思维去看待市场与政府的关系，则会是另一种理论图景。公共性从话语上说，是一个与市场相对应的概念。而市场失灵，实质上是不存在的，是用“市场万能”这把尺子衡量的一种结果，也是由于泛市场的思维导致的。“市场失灵”这一概念在我国广泛流行，实际上反映了我国对于公共领域的理解还不够深、不够全面。

市场经济源自西方，在西方经济学看来，政府和市场是对立的。这种“对立”的思维在西方根深久远。而中国讲求人与自然、人与社会、人与自我的和谐，不会在自身学说中将事物对立。西方的“外向追问”思维促成了科学理性，这种理性思维造成其以对立的观点看待整个世界，人与自然是对立的。这种对立的思维被带进了经济学领域，表现为政府与市场的对立。

从亚当·斯密到凯恩斯，西方经济学始终认为政府与市场的关系是相互对立的，其区别只是所站的立场是倾向市场还是政府。在改革开放初期，我国也曾一度认为市场与政府的关系只能是对立。其实，从更宏观，或者说从整个社会系统来看，市场与政府这两个要素是不可分割的，一国经济的发展既离不开市场的作用，也离不开政府的作用，而且哪方面多了或者少了都不行。不从公共领域角度来看待国家财政的必要性，而只是从弥补市场失灵的角度来理解，是现代财政学急需解决的一大基本问题。

当前国内的财政学被边缘化了，应该将财政学从经济学中独立出来，形成自己的学科体系，将财政学与经济学分开考虑并加以研究。

2、公共财政的理论局限性。公共财政存在着哲学架构上的物质本位倾向，要求一切为了生产，为了创造更多的财富，为了GDP增长，一切都应该是服务于生产的。现代经济学是物质本位的，归类为经济学的财政学也自然是物质本位的。“物质文明”的过度扩张，渐渐形成了一种物质至上的人类文化。其缺陷是不言而喻的，忽略了生产财富，创造GDP的目的是什么，从而使经济发展陷入各种各样的危机之中。

经济危机的根源是生产与消费脱节，经济社会系统一旦变成了为生产而生产，追求财富成为目的本身，就会因消费的不足导致失衡，最终使整个系统崩溃。例如美国利用其发达的消费金融业，掩盖了消费不足，美国人大都是靠借贷来支撑消费的。中国的传统消费文化并不习惯通过金融方式来弥补购买力的不足，但随着市场经济的引入，消费金融也在中国不断发展开来。众所周知的美国次贷危机，一爆发就从美国迅速向全球蔓延，演变为国际金融危机、经济危机和财政危机相互叠加的复合型危机。这再次证明，经济社会系统在物质主义的支配下，危机是无法避免的，任何制度都无法挽救它走向覆灭的命运。

地球上的资源对人口以及创造物质财富的容纳量是有限的，当超过平衡点时就会给人类带来灾难。可是现在的物质至上的文化和价值观使得人类还是在片面追求物质文明。人类发展的现行阶段仍是物质文明阶段，世界各国的竞争是物质经济实力的竞争，而全球化也是物质主义的全球化。在商业社会中，人类本身也物质化，丧失人格成为生产要素。为了创造更多的物质财富，一切都可以让路。随着我国经济的快速增长，各种社会问题也开始凸显，生态环境日趋恶化。长此以往，人类就是在自我毁灭。

公共财政理论受其影响，也彻底纳入到了物质本位的逻辑体系之中，财政职能都是基于经济增长这个核心而展开的，即使涉及到分配公平、公共消费之类的问题，也是为物质财富的创造服务的，正如消费是增长的手段一样，手段与目的彻底颠倒了。“公共财政”从我国一诞生，就打上GDP增长主义的深深烙印。为增长服务成为财政的焦点，为人服务却被忽略了。

二、走向民生财政

物质本位、生产本位是当前公共财政的局限性所在。那么顺应时代发展而新提出的“民生财政”这一口号，无意之中为解决了上述问题找到了新思路。

（一）民生财政的理论基础

首先，民生财政解释了财政的终极价值。经济增长、社会进步以及开展财政工作的意义何在，是为谁服务的？这是一个一直以来被忽视的问题。尽管我国现在提出要科学发展，但落在具体操作中往往演变为物质的科学发展。从前罗马俱乐部曾提出过“增长的极限”报告，他们认为资源是有限的，不能经受人类的无限制发展，因此不能无限地追求财富，要转变生产本位的发展观。

而民生财政就是基于 “以人为本”的财政，区别于“以物为本”的财政观。这也是契合马克思主义理论的，《共产党宣言》中提出的观点就是让每一个人都能够得到自由发展。这是对终极价值问题的解释。民生，实际上是一种普世价值，也就是合理解决人的生存问题以及在生存基础上合理发展的问题。从经济学角度去理解，民生的载体是消费，从经济学来看消费是增长的动力，扩大消费便是扩大经济发展的动力。顺着经济学的逻辑，单纯地把消费当成拉动经济增长的工具，而不会将其真正作用于人。从社会学来看，民生所依托的消费实际上是人的发展，是社会成员素质、能力提升的过程。这不仅仅涉及物质产品的消费，同时还包含培养人的技能，提高人的文化素质。从社会的角度看，消费就是人的生产和再生产的过程，是人力资源的重塑过程，体现的是人的全面发展过程。从哲学的层面来看，消费是目的，是生产这个手段的目的。从哲学上讲，社会财富的价值实现只有通过消费过程才能完成。

（二）民生财政的职能

民生财政就是要摆脱物本位，变成人本位。从中国现阶段来看，正是转变的好时机。以人为本的财政，不只是解决出发点和落脚点的问题，而是要减少社会成员面临的各种不确定性及其导致的风险。人的发展过程，本质上就是防范和化解风险的过程。创造物质财富，不过是为了让人摆脱对自然的过度依赖的风险。因此，具体来说，民生财政就是站在人的视角来观察、发现和防范威胁人发展的各种风险。

从全社会来看，人的发展面临着微观层面的风险和宏观层面的风险，这各有三个方面。

1、微观层面的三大风险。一是可获得性风险。通俗地说是没有钱的风险。人的生存依赖于劳动。在市场经济条件下，一旦失业，就意味着没有收入，就不能获得生存。市场竞争存在优胜劣汰，社会总会有一部分人因各种原因而失去劳动的机会，从而产生可获得性风险。二是可及性风险，也就是有钱也买不到的风险。例如，良好的生态与环境、洁净的空气与水，不是有钱可以买到的。三是信息不对称引发的风险，社会化生产带来社会分工，因此个体间的信息是不对称的，我们所消费的对象都是别人给我们生产的，我们所享受的服务都是别人提供的，在一个分工越发细化的社会中，我们每一个人都依赖于社会、市场而存在，由此产生各种各样的风险。

2、宏观层面的三大风险。一是生产与消费脱节的风险，由于经济分工和社会化大生产的需要，生产与消费是不会自动衔接的，生产和消费总是存在着天然要分离的倾向，从而诱发经济危机。二是消费不平等风险，也就是消费的差距。收入差距的加大会自然而然地导致消费差距的不断扩大，这本身无可厚非。但当危及一部分社会成员的生存与发展时，就会演变为危及社会的风险。过大的消费差距，就会动摇社会稳定的基础。三是消费不安全风险，这与微观层面的信息不对称是相联系的，这种消费不安全不仅仅来自于信息不对称，还来自于技术进步的不确定性，例如转基因食品是否安全。

总之民生财政的职能归结起来就是要为民生这个目的去防控这些公共风险。这就需要转换财政的视角和工作的着力点，财政的这种职能转换，即从生产本位转为消费本位。只有从消费入手，才能真正想到人的问题；只有财政从确定性思维为主变到不确定性思维为主，才有可能防范对人的各种风险。我们长期形成的是一种确定性的思维，例如手段与目的之间的关系，传统思维是确定的关系，似乎有了这个手段，目的就会实现；有了GDP的增长，大家的生活就会好起来，这就是一种确定性的思维。而实际上它们之间是一种不确定的关系，经济增长了，大家的生活未必都会好起来。因此，按照确定性思维设计的体制容易引发公共风险。财政的职能转换，要从过去长期倡导的找规律，按照规律办事，转变为发现不确定性，去防范因各种不确定性引发的风险。也就是从体制机制上来防控不确定性带来的公共风险。

民生财政的体制机制设计要作用于人。要从人的角度来考虑所有问题。那么财政的绩效也要从民生来衡量，要落到人身上，从人的能力的差距的缩小，不确定性的降低，公共风险的最小化来考虑财政工作的绩效。不然。这个绩效是没有用的。例如我国现在的绩效理念已经陷入了一个误区，关注了某一种支出、某一个项目的绩效，而忽略了整体的绩效。

走向民生财政，不仅仅会涉及到财政的收收支支，还涉及到经济学、哲学、社会学、法学等各个社会学科。因此，要广泛吸纳各学科的知识和成果，并将其转化为民生财政的理论基础，用发展的眼光来看待民生财政的建设，认真摸索、大胆创新，走出一条以人为本的民生财政之路。

（依据录音整理）

刘尚希,1964年9月出生，湖南省桃江县人。现任财政部财政科研所副所长、研究员、研究生部教授、博士生导师，是国务院政府特殊津贴专家；主要研究方向是公共理论与政策，包括公共风险、公共财政、财政风险、公共分配、公共政策等；曾出访过美国、加拿大、法国、德国、阿根廷、土耳其、澳大利亚、南非等二十多个国家，对国外同领域的问题有较广泛的了解；调查研究的足迹遍及全国所有的省市，并在二十几个省市政府部门及大学做过专题性学术演讲；多次主持或参与国内重大课题研究和国际合作课题研究。

（本栏目责任编辑：周菲）