开发区三十年

◎ 文/ 林坤

开发区三十年

◎ 文/ 林坤

在工业园区发展前期，采取粗放的模式，挥霍要素资源，今后的发展何以为继？这将整个工业园区的未来走向推到时代的风口浪尖。不可否认的事实是，各类工业园区多靠制定相关优惠政策、大规模批放土地，消耗大量资源，并以牺牲环境为代价。当土地、资源等逐渐消耗殆尽，优惠政策效应逐步衰减时，部分工业园区的发展速度已经放缓，甚至停滞。

政策设计：最初的梦想

还是先来看看各类“园区”（包括经济技术开发区、工业园区、高新区、保税区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区）的设立背景，或许从中能够理解政策设计的初衷。

经济技术开发区推出时间最早。1978年12月，中共第十一届三中全会以后，党中央、国务院决定对广东、福建两省在对外开放经济活动中实行特殊政策和灵活措施，开放了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。

特区的经验得到国务院的首肯。1981年，国务院批准在沿海开放城市建立经济技术开发区。1984年，邓小平视察深圳、珠海、厦门特区等地之后，明确指出：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。”根据邓小平的建议，中央于这年5月正式决定开放天津、上海、大连、青岛等14个沿海港口城市，随后在这些沿海港口城市首批兴办了17个经济技术开发区。

1986年8月和1988年8月，又先后批准将上海市的闵行、虹桥和漕河泾开发区列为经济技术开发区。至1993年初，中国已有13个开放城市建立了经济技术开发区。随后，又相继决定将珠江三角洲、长江三角洲以及山东半岛、辽东半岛辟为经济开放区，并着手在这些地区组建一系列经济技术开发区。

此后，又有一批开发区通过考核得以升级。2009年12月，廊坊开发区、扬州开发区升级为国家级开发区；2010年3月，国务院批准34家省级经济开发区晋升为国家级经济技术开发区。截至2011年底，全国国家级开发区数量增至131家。

而为了推进科技创新和科技成果转化，1988年我国批准兴办了国家高新技术产业开发区。中关村科技园区就是第一个高新技术产业开发区。截至目前，国务院先后共批准建立了88个国家级高新技术产业开发区，而今年或将有部分省级开发区得到升级。

最值得一提的是，在短时间内，高新区帮助城市完成了产业与人口的增长和集聚。数据显示：1995～2009年间，高新区企业的数量及吸纳从业人员数目一直保持稳步增长，企业数量由12980家增至53692家；从业人员数目由99万人增至810万人。截至2009年底，高新区53692家企业中，私营企业有20443家，占高新技术企业总数的38.07%，排在首位。

1990年，为了发展国际贸易，中央政府批准在沿海港口城市划出特定区域兴办15个保税区。1992年为了推动中国边境地区经济发展和双边经济合作，在我国部分边境地区兴办了14个边境经济合作区。为了促进出口加工业的上规模上层次，国家从2000年开始陆续批建了58个出口加工区。从1992年起，各省、自治区、直辖市政府为了发展当地经济，陆续批设了数量众多的工业园区、科技园区等省级开发区。从2007年开始，中国开始在世界其他国家和地区兴办境外经贸合作区，至今已批准19个，旨在帮助中国的企业走出国门，开展海外投资，充分利用世界资源和市场。

每种形式的开发区，都承担着不同的功能。经济技术开发区旨在推动经济技术的综合开发，其多选在工业集中的大城市，以发展制造业、吸引外资，吸收先进技术和现代管理经验为主，兼有促进出口、增加外汇收入，掌握和传播经济技术信息以及培养人才的作用；高新区旨在推动科技创新和技术成果转化，主要选址于大专院校和科研机构较集中的地方，为创新创业提供环境，把优惠政策、土地资源，及“官产学研金介”等要素资源集中在一起发挥作用；保税区设立在港口城市，以扩大贸易出口和推动港口发展为目的，旨在推动国际货物流转；边境经济合作区则建立在边境地区，旨在促进与周边国家贸易合作；出口加工区旨在推进出口加工业的集中和发展；境外经贸合作区旨在推动中国企业进行海外投资。

其实，除了产业布局和经济开发的功能以外，我国相当一部分开发区在设立之初，还承担着体制改革和机制创新的试点功能。比如深圳特区在转变政府职能、精简机构、用人机制方面进行了试点，起到了很好的示范作用；北京中关村科技园区制定了中关村科技园区条例，在企业分配制度、知识产权分配制度等方面进行了创新，在规范化制度创新方面带了头。

产能过剩将是制造业亟待突破的一大瓶颈

粗放模式：遗失的美好

经过三十余年的高速成长，开发区成为中国经济、科技和工业发展路途上一道亮丽的风景。近年来，国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区以及省级各类工业园区等省级、市级的开发区上百家，加上县、区级的开发区总数已达数千个。

为促进开发区的发展，国家和地方政府在税收、贷款、土地利用、基础设施建设等方面都给予很多优惠政策。而开发区利用政策优势和产业集中的特点，成为所在区域经济发展的新引擎，而这又带动了配套设施如区域交通设施、通讯网络、金融服务和住宅建设等的发展。

数据显示，开发区对区域经济GDP的贡献平均达到12%以上，并成为高效开发、利用土地的典范；也是中国稳定就业、创造就业的渠道之一，聚集了创新创业人才。同时，其吸引了大量资金、技术和管理经验，促进了高新技术转化与研发，培育了大批快速成长的公司——作为创新型企业的典范，它们又对传统企业的升级转型起到良好的示范和带动的作用。

开发区甚至成为国家税收和地方政府收入的重要来源。尽管受金融危机洗礼，沿海地区以出口导向为主的高新区发展速度受到一定影响。但在整体扩张、规模经济、产业转型、产品升级的背景下，高新区占中国经济的重要性日益提升。根据2009年的数据，高新区共上缴税款3995亿，占国家增值税的21.6%；出口创税2007亿美元，已占全国出口创税的16.8%。2010年，高新区创造了全国11.5%的工业增加值，8%的GDP以及16.8%的出口创汇。

成绩固然可喜，但前途亦堪忧。经过三十年的高速成长，作为一个曾经深具增长活力的经济板块，开发区的整体增长速度（包括总收入、总产值）出现了瓶颈，甚至不断下降，对城市的拉动作用的边际效应也在减退，许多高新区工业产值占当地工业产值比重降幅较大。

“如果用一个比喻来说明这个情况，这就好像是在高速公路上开动跑车，刚起步的时候马力越强，加速越快，可是一旦达到某个时速，再加大马力所得到的效果就大打折扣了。”安信证券在《高新区与新三板专题投资报告》中如是说。

与发达国家相比，中国高新区前期开发规模过大，仅第一批27个国家级高新区的总规划面积就超过了美、法、日等9个发达国家科学园区面积的总和，平均占地面积接近后者的8倍。不规范的土地扩充，投资分散，土地利用粗放，聚集力微弱。土地资源经济价值未能得到充分体现，对高新区发展的贡献率也远未达到它应有的水平，更谈不上对环境的保护和治理。

而随着开发区不断地发展，土地、资源等制约因素开始显露出来，并有逐渐扩大的趋势。经济发展在“量”上取得很大突破，在“质”的提高上则没有大的发展；资源的开发与配置呈现高开采、低利用、高排放的特征，这种不可持续的发展模式，依靠要素投入和政策优惠形成的发展优势逐步弱化。此外，资本市场发展迟缓，有效激励机制远未形成，不能支持企业通过技术创新优势实现更高经济效益，制约了国家高新区的进一步发展。

产业集群：现实的选择

现在，依靠制定优惠政策、大规模批放土地、消耗大量资源、牺牲环境为代价的发展模式已经成为往事。以要素、政策红利来获取高速发展已经不可持续。在困境面前，开发区如何保持自己的特色，进一步提升竞争力，成为下一步发展的关键。

所谓产业集群是指某一特定区域内互相联系，在地理位置上集中的企业和机构的集合，既要包括对竞争起重要作用的、互相联系的产业和其他实体，而且还经常向下延伸到销售渠道和客户，以及一些辅助性机构，如大学、工业或产品标准制定机构、职业培训和智囊团等。

产业聚集就为专业化分工和协作创造了条件。而企业和实体机构在专业化分工协作的基础上构成了既相互独立又相互关联的系统。在这样的系统中，信息、知识、技术得到了最大化的应用和共享，从而进一步推动了技术的创新。吕薇指出，依托当地区域资源优势发展区域特色产业、把高新区打造成为专业化的产业区，是未来高新区发展的方向。

安信证券通过调查得出结论，那些曾经发展速度相对靠前的高新区，之所以具有较强竞争力，就是因为其对自身的定位比较清晰，注重产业集群和产业链的完善。

安信证券认为，未来高新区要从自身的实际情况出发，结合当地资源和环境，形成产业集群并完善产业链。产业集群在地理和组织上进一步向外扩张，辐射周边区域，形成产业带，这还将推动整个区域的产业升级与经济合作。

在解读西安高新区引进三星电子闪存芯片项目时，相关人士就指出，“西安或寄希望于以三星项目为龙头所形成的产业链和产业集群，以及其抽象意义。”据当地估算，随着三星项目的落户，将有160余家配套企业相继落户西安高新区，将直接或间接增加万余个就业岗位。而目前西安40多所高校设有电子信息学科，50余家电子信息领域科研院所，2600余家信息技术类企业，都将是这一产业集群的重要组成部分。

创新体系：成长的核心

如果说，在上世纪80年代初，经济技术开发区的设立是以吸引外商投资为主要驱动因素；在上世纪80年代末，高新技术产业开发区的出现，则主要是为创新营造环境，满足科技成果产业化的需求。那么，随着经济、社会的进步，开发区的建设发展又跨入了一个崭新的历史阶段，更成为国家创新体系的重要组成部分，并承担着国家创新战略的重任。

然而，构建高新技术产业创新体系，完善国家创新体系的构建，不仅要以企业为主体，政府主导，以技术创新为核心，还要建立“官产学研介资”等的良好互动机制，构建六位一体的战略联盟，实施创新文化建设；还要重塑国家高新区的管理体制，要理顺政企关系，努力培育服务型管理模式，规范政府职能，培育创新网络，优化核心区建设。

作为创新的试验场，开发区已经做了很多尝试。自1988年5月，国务院批准建立中国第一个国家级高新技术产业开发区——中关村科技园以来，高新区这种“产学研”相结合的形式便在中国普及开来。如果说，那时的高新区只是为创新提供环境，那么现在则成为创新体系的重要组成部分，践行技术、管理、体系、机制等要素的创新。

作为推进高等院校和科研院所科技创新成果转化的有效途径，它在诞生之初就天然地将政府、企业和高校及科研院所紧密地联系在一起。国外成功的科技园，都是以著名的研究型大学为依托，而利用大学的科研与人才优势创建高科技园区，更能够发挥高新技术的辐射作用。

当然，也离不开政策的持续支持。无论是“863”计划、“火炬”计划，还是“技术创新工程”等，都是政府支持创新的明证。同时，政府还设立技术创新、高技术贴息专项资金，鼓励企业开发新产品、研究应用新技术。

此外，地方政府为园区企业实施其他优惠政策，如基础建设投资、土地费用减免、配套服务设施优，并加大对高科技企业产品的政府采购等。为促进高新区的发展，政府在税收、信贷等多方面均制定了优惠政策。例如，国家对区内的高新技术企业按15%的税率征收所得税；内资办的高新技术企业新建技术开发和生产经营类用房，免征建设税；出口产品除国家限制出口或者有规定的以外，免征出口关税。在信贷方面，为扩大高新区的融资渠道，设立融资计划以及贷款担保资金，为企业提供融资服务。

总之，建立和完善以企业为主体的创新体系，并非企业自身即可完成的任务，至少还涉及到政府、科研院所、科技中介组织等不同的组织系统，是一个多方协同配合共同施力的过程，需要多层次的资本体系支持，比如贷款、证券，政府引导基金、股权投资等。

创新驱动：未来的方向

随着国际产业继续大规模向中国转移，开发区迎来了最好的发展契机。作为承接国际产业转移的大平台，开发区也是跨国产业资本转移中国的聚集地，能够较快地与世界生产体系融为一体，成为“世界工厂”不可或缺的重要组成部分，因此其面临着更大的发展机遇。

长沙经济技术开发区夜景流光溢彩

循环生态化将是未来工业园区的发展方向，图为都市型现代农业园区——广东从化万花园

而近30年的发展，开发区已经成为跨国公司在中国的最主要的集聚地，或将吸引更多新的跨国公司进区设立研发中心，使之成为跨国公司在中国研发中心的密集区。此外，服务贸易全球化的推进为开发区发展高附加值服务业创造有利条件，而不断扩大的国际经济贸易合作，也将为开发区参与国际竞争提供机遇。我国将继续坚定不移地实行改革开放政策。

然而，开发区对总体战略环境分析不够，各环境要素配置不够合理，产业聚集机制不够完善，管理机制、资金投入、财税政策、产业规模、孵化器发展等方面的缺陷，特别是经济效益有待提高，成为开发区进一步发展的障碍。如此，重新定位成为首先需要解决的问题。

在中国经济转型升级的背景下，开发区也走在了转型升级的十字路口。唯有转变发展方式，才能向更高的层次发展。以2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020）》的发布为契机，开发区正式走上“二次创业”的道路。值得欣慰的是，现在，对开发区的考核，不只是GDP的贡献，还有单位面积土地增加值的要求等效率指标。

此时，经济技术开发区与高新区的定位已出现模糊，并出现融合趋势。经济技术开发区为适应经济结构调整，产业升级的要求，需要提高附加值，不断引进高新技术企业，吸收高新区的发展高新技术产业的元素。而高新区亦需要有产业化项目，来维持孵化、科技成果产业化等漫长过程的可持续进行。而西安高新区引进三星项目即为最有力的明证。

相关人士认为，要支持和鼓励不同功能的开发区整合，以完善整体功能，提高整体竞争力鼓励各类不同功能的开发区就近进行整合，形成多功能综合性的产业开发区，提升综合竞争力。事实上，目前已经出现合并的趋势，而苏州工业园与苏州开发区就是代表。

长期以来，在“先生产后生活”的观念指引下，开发区作为一个人为划分的经济发展区域，成立之初的目的仅仅是经济增长，往往设在城市郊区或远离城市的农村地带。通过有限的基础交通与城市连接，人们在园区内从事的仅仅是生产活动，生活功能则放在城市。在地理位置与外界断裂，没有形成完整的人文社会环境。这与可持续发展的思想背道而驰。

因此，开发区应该建设成为现代化的新城区，保持一定数量的常住人口，完善社区功能建设即居住小区、商业区、服务业设置、教育文化场所建设等。而这也是知识密集、技术密集的开发区，吸引并留住人才必由之路，使智力资源发挥出更高的创造力。

中国经济正处在转型发展的关键时期，不仅需要依靠自主创新，调整经济结构和转变增长方式，保持经济发展，还需要在开发区的发展和环境保护方面取得平衡，从而，克服资源和环境的制约，进一步加强开发区土地资源的集约高效利用，积极推进循环经济试点，走消耗低，污染少，产出高的发展道路。