当前我国城市病问题及其治理

■ 张忠华 刘 飞

当前我国进入工业化加速推进和城市化快速发展时期，城市作为集经济、社会、生态于一体的复杂系统，在“两化”过程中承担者重要作用。但是，在推动经济社会发展、创造出巨大物质财富和精神文明的同时，城市发展本身出现了一系列问题，如人口膨胀、交通拥堵、就业困难、环境污染、生态破坏、犯罪率上升等，统称之为城市病。对此， “十二五”规划建议明确指出，“完善城市化布局和形态，加强城镇化管理”， “预防和治理城市病”。这是党的正式文件中第一次正式提出治理城市病问题。城市病是随着城市化进程相伴而生的，具有普遍性，只有厘清并牢牢把握其内在客观规律，才能实现有效预防和治理。

城市病是随城市化进程相伴而生的普遍现象

城市病不是某一国家所特有的，也不是某一经济体制下所独有的，它随城市化进程相伴而生的一种发展阶段性现象。尽管各国城市病表现症状不同，程度不一，但具有普遍性。总体来说，它在城市化不同发展阶段具有不同的表现特征：

1.城市化起步阶段，即城市化水平低于30%

在这一阶段，农业经济依然占主导地位，工业化发展面临严重的资金短缺，城市化进程极其缓慢。城市规模小，数量少，城市布局形态呈零星的点状结构，且城市系统较简单，功能较单一，总体运转正常。因此，城市病尚未显现。值得注意的是，由于此过程发展缓慢，历时较长，容易导致城市管理者管理模式僵化、规划理念落后，为以后发展留下隐患。

2.城市化加速发展阶段，即城市化水平大致在30%～50%

随着科技进步和劳动生产率的提高，农村释放出大量剩余劳动力，也为城市工业积累了大量资本，由此推动城市化加速发展。大量农村剩余劳动力进城，使城市人口剧增，规模骤大，而先前的城市功能无法短时间内适应城市规模急剧扩张的需求，导致交通拥堵、住房紧张、基础设施不足等问题。同时，生态环境建设滞后导致环境污染、生态破坏问题日益严重。至此，城市病开始显现。

3.城市化基本实现阶段，即城市化水平大致在50%～70%

这一时期是城市化进程中具有转折意义的阶段，它标志着传统农业社会向现代工业社会的转变，城市产业结构也发生重大转向，以第二产业为主转向以第三产业为主。此时，城市系统更加复杂化，城市功能更加多样化，人口、资源、环境承载力接近极限，城市病症状集中爆发。此时有两个问题需要高度重视：一是城市管理者囿于僵化落后的管理模式，面对集中爆发的社会问题可能会束手无策或疲于应付；二是随着收入水平提高，城市居民消费进入追求生活质量阶段，原来的城市基础设施、住房、环境条件已远远不能满足其需要。两方面问题处理不好，就会出现各种社会问题，严重者甚至影响社会稳定。

4.城市化完全实现阶段，即城市化水平达到70%以上

这一阶段，农村剩余劳动力已基本上被城市吸纳或实现了城镇就地转移，城乡发展由城乡融合进入一体化发展阶段。城市功能比较完善，经济、社会、生态等子系统发展进入良性循环。同时，区域内大、中、小城市分散布局，相互分工，功能互补，形成以城市群为首要形态的城镇体系。此时，城市病得以康复。

城市病的内涵及主要表现

城市病一词最早发端于工业革命后期的英国。工业革命时期，英国城市迅速膨胀，出现了伦敦、曼彻斯特、利物浦等大城市人口呈爆炸式增长，环境遭到毁灭式破坏，失业严重，犯罪率上升等等。当时的经济学家哈孟德把城市发展中面临的一系列负面问题称为 “迈达斯灾祸”。学术界关于城市病的定义没有较为统一的说法，但其内涵基本比较明确。在这里，笔者将城市病界定为：城市病是在城市化过程中，因城市管理理念与手段等落后于城市发展进程，从而使城市发展突破其自身资源环境承载能力，进而造成的一系列明显影响到市民生产与生活的负面社会问题。

从各国发展实际来看，城市病表现各异，程度不一，但有很多相似之处。总体来看，往往表现在以下几个方面：

人口膨胀：我国城市化快速发展，打破了原有城乡人口布局，农村剩余劳动力大量涌入城市从事第二、三产业，城市面临前所未有的拥挤。目前，上海浦西区的人口密度已经达到3.7万人/平方千米，北京、广州城区人口密度分别高达1.4万人/平方千米和1.3万人/平方千米，远远高于世界其他主要城市。

交通拥堵：虽然城市道路建设发展很快，但始终赶不上机动车辆的增加，尤其是近年来随着收入水平的提高，城市机动车辆呈井喷式增长。同时，公共交通发展依然滞后，满足不了广大市民的出行需求。另外，城市布局不尽合理，中心城区人口过度集中，郊区道路建设跟不上，造成工作地与居住地之间增加了交通量。

环境污染与生态恶化：受过去先污染后治理观念的影响，我国城市发展始终把经济建设放在首位，片面追求GDP总量增加，不惜牺牲环境代价。因此，绝大多数城市大气污染、水体污染、固体废物污染到了触目惊心的地步。据统计，我国660多座城市中，约2/3的地下水遭到严重污染，有接近200座严重缺水，流经城市的河流中有95%以上受到严重污染。大城市上空悬浮的固体颗粒、二氧化硫、氮氧化物等不但造成酸雨严重影响农业，而且直接威胁到广大市民的身体健康。

另外，我国城市中还存在就业困难、住房紧张、抑郁症、青少年犯罪、流浪乞讨等问题，各种问题交织，更加大了城市病的复杂性和治理难度。

我国城市病的产生原因与治理对策

1.我国城市病产生的原因

从客观方面来看，城市病是由于城市资源环境承载能力与城市发展规模失衡造成的。城市资源供给在很多方面存在刚性约束，意即城市资源环境承载能力有一个限度，这就客观上要求人类需求与资源供给之间保持一个比较适度的、稳定度动态比例关系，一旦人口膨胀和城市的盲目扩张超过这个度，就会产生负面问题。从主观方面看，城市病产生的根本原因在于城市管理落后于城市化进程。一是对问题认识不足，即城市管理者追求城市规模扩张，而忽视了城市品位和内涵的提升，这种重数量轻质量的发展观念必然会造成城市规模突破其承载能力限制；二是管理理念的落后，即城市发展缺乏具有前瞻性的、统一的科学规划，待问题出现以后各部门又相互掣肘，往往导致问题积重难返；三是管理水平的落后，科学技术进步赶不上日新月异的城市发展需要，导致管理水平落后。

2.治理思路与对策建议

十二五期间，我国城市化水平将首次超过50%，从发展规律来看，城市病将由开始显现阶段进入集中爆发阶段，因此必须将大力预防和治理城市病提高到战略高度，避免出现其他国家曾经出现过的 “中等收入陷阱”。因此， “十二五”规划建议明确提出“预防和治理城市病”。结合我国实际情况，我国城市病主要还是指特大城市病、大城市病，而总体思路应为全面治理、重在预防。

第一，树立以人为本的城市治理理念，积极引导公众参与社会决策。在强调以人为本的科学发展宏观背景下，城市公共产品供给要改变以往单向的政府决策为社会公众参与决策。提高决策的透明度，积极引导普通市民逐步参与社会决策，使政策的出台真正体现市民的需求，以提高公共产品的使用效率，进而提高城市公共服务的满意度和城市发展的可持续性。例如，可参考国外经验，设立簇状多用途步行生态社区，即住宅建筑式样与户型适合于不同收入阶层、不同生活方式；通过营造绿色空间来隔断噪音和视线；利用天然河流与湖泊就势连缀成永久性绿化带；鼓励步行和自行车出行方式等等，从而建立一种城市与自然和谐共存的生态角落。

第二，通过科学统一规划，合理确定城市开发边界，强化城市系统整体功能，提高城市发展的内涵。城市是一个集经济、政治、文化、生态于一体的复杂系统，具有整体性、开放性、动态性等特点。因此，城市发展要基于资源环境承载能力，运用系统论、控制论和计算机信息处理系统来综合评价并合理确定城市开发边界，通过人口、交通、环境等方面的统筹，强化城市系统整体功能，提高城市内涵。以交通为例，应综合运用法律、行政、经济等手段引导城市交通结构合理化。比如在城市土地开发过程中应采取公交引导的土地开发政策，在大城市外围及周边地区修建新的轨道或快速公交，然后在交通沿线布置新建居住用地和新的就业岗位；大力发展公共交通；运用燃油税等经济手段遏制小汽车过度膨胀势头；深入开展环保型汽车研发等。

第三，统筹城乡发展，加大市政公用设施建设力度，并向郊区、农村腹地延伸。按照 “五个统筹”的总体要求，打破城乡分治局面，加强郊区及农村腹地基础设施建设，引导各种资源和生产要素向农村配置，壮大县域经济，将大城市从 “资源高地”的高压态势中解放出来，让符合条件的农民转变为城镇居民，通过有效减少农民来推广规模经营，提高农业劳动生产率，加快走出一条中国特色农业现代化道路，从而实现城市与农村的共同繁荣。

第四，转变城市发展模式，调整城市空间结构，优化城市功能布局，构建以城市群为主要形态的城镇体系。从城市经济学的角度看，城市群是多中心结构，有利于防止城市功能过于集中于一个超大型城市而带来的城市病，也可以有效避免城市过于分散而导致的重复建设和土地浪费。因此，城市群日益成为世界城市化发展的主流，比如美国五大湖城市群、大纽约地区、大洛杉矶地区、日本大东京地区、大阪神户地区等。我国正在实施区域协调发展战略，以长三角、珠三角、环渤海地区为代表的城市群发展模式是今后的一个方向。

参考资料

1.十七届五中全会报告.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[R].2010-10-18.

2.周加来.城市病的界定、规律与防治[J].中国城市经济，2004，（2）.

3.张汉飞.我国城市病的表现及治理[N].天津日报，2010-11-8.