以怒江水电开发为例论中国水电建设的热点问题

张建新

一、我国的资源禀赋和能源战略决定我国必须大力优先开发水电能源

水能资源即水力发电是人类社会重要和主要的能源形式之一，更是中国得天独厚的优势资源。在现代能源种类中，我国占有的煤、石油、天然气、铀矿人均资源分别仅为世界人均水平的55%、11%、4%和7%。从总量上来说，除了煤炭以外，我国最丰富的能源就是水能资源了。中国水能资源蕴藏量居世界第一。总量为6.76亿kW，其中经济可开发装机容量约4亿kW，年发电量约1.75万亿kW·h。按使用100年重复计算，水能资源约占全国已探明常规能源资源的40%，按使用200年重复计算，可占中国常规能源资源的60%。人均水能资源占有量为全世界平均水平的85%，是中国人均资源占世界人均水平比例最高的能源种类。

水力发电集一次能源和二次能源开发为一体，发电过程没有任何污染物产生和温室气体排放，是当今世界上最成熟、最经济、最可能进行大规模开发利用的可循环再生、可持续利用的清洁能源。目前发达国家的水电开发程度普遍都在70%到80%左右，有的已经达到了90%以上（如日本、加拿大等），而目前中国水电开发程度仅为35%左右，与发达国家相比尚有很大差距。

由于煤炭资源的有限性和温室气体减排的双重压力，我国燃煤发电的继续大规模增长肯定是不可持续的。核电发展目前也会受到我国铀矿资源和国际铀矿价格的限制，中国的铀矿大约只够现在已经规划建设的核电使用量的一半不到，国际市场铀矿价格已经从2001年1.5万美元/吨飙升至2011年的15.4万美元/吨，今后越买价格会越高且受制于人。此外，还有核废料处理和核安全问题等，所以发展核电的关键是尽快突破快中子增殖反应堆和核聚变发电的技术瓶颈，但在可以预期的时间段内（50年）希望不大。

电站交通工程非常注重环保。

怒江流域汉族民居。

怒江流域汉族民居。

我国近几年风电发展速度特别快，但直到2011年，它在全国电力总量中所占份额仍然很小，仅占1.52%，且完全靠国家政策补贴电价（每度风电补贴0.14～0.24元）才得以维持；目前风电设备制造核心技术在国外，外国人鼓动我们优先发展风电主要出于商业利益。至于太阳能光伏发电，目前成本电价国外水平大约是0.5美元/kW·h，国内则约为2～4元/kW·h，在电力市场中可以说没有任何价值，只能作为“形象工程”象征性存在。

在可再生能源种类中，水力发电是当前唯一能够大规模、工业化、低成本开发利用并且永不枯竭的自然资源；风力、太阳能等新能源发电当然也应该加速发展，然而由于其技术、成本限制，在可以预见的未来几十年内，其发电量不会超过电力总量的8%～10% 。而我国水电资源丰富，本身不排放任何污染物，价格是目前各种能源中最低的（全国平均上网电价水电0.28元；火电0.38元；核电0.48元；风电0.56元），水电技术和设备完全能够立足国内，因此，从我国的资源禀赋和能源结构问题来看，我们国家应该坚决、优先、尽快进行水电开发才是唯一正确的抉择。

二、中国西部区域社会经济发展和民众脱贫解困呼唤怒江水电开发尽快实施

中国地势西高东低，水电资源分布很不均衡，大部分集中在社会经济发展相对滞后的西南西北11个省市自治区，约占全国水电资源量的78%，其中川藏滇三省区即占60%左右。这些西部区域特别是河流峡谷地区，基本上都属于国家贫困地区，地理条件恶劣，交通十分不便，社会经济发展迟缓，民众脱贫解困需求迫切，地方政府和老百姓强烈要求水电开发项目尽快实施。

怒江地区是少数民族区域自治地方，少数民族人口比例达到92%以上。由于地理条件恶劣和民族社会发育程度低，整体性贫困和民族性贫困非常突出，怒江全州50万人中，贫困人口达27.53万，有六百多个村12.7万人住在泥石流滑坡点上，即使没有水电开发也必须进行生态移民。多年来为了生存，老百姓不得不年复一年地砍树、烧荒，在25度以上甚至60度的陡坡上刀耕火种，因民众贫困导致怒江生态环境的破坏随处可见。

怒江水电开发完全可以通过国家和省级政府的开发政策和巨大的工程投资，拉动民族区域自治地方的社会和经济发展；通过10～15年的水电开发过程彻底打破当地长期的对外封闭和落后状态、加速社会基础设施建设、全面提高当地人民的教育文化卫生水平，从而提高其民族文化的保护发展和经济自我发展能力；通过国家法律法规和政策规定，在水电开发投资中核拨大量生态环境保护资金和征地移民资金，建设环境保护设施和工程，在环境脆弱和敏感区域进行生态移民，进行环境整治，办大量过去想办而苦于财力无法办的事；怒江水电开发可以对怒江地区的生态环境保护和改善，对怒江两岸人民的脱贫解困和民族文化的保护发展发挥巨大的推动和促进作用。

2003年至2008年，怒江傈僳族怒族自治州人大代表、政协委员的意见征集和相关地区的怒江两岸人民民意抽样调查和环评公示已经进行数次，其中人大代表、政协委员“赞成开发和加快开发”的占99%；首座电站需要移民搬迁的群众抽样调查“认为水电开发会增加自己经济收入、表示愿意移民搬迁”的占97%；所以，多年来怒江流域各民族群众、云南省委省政府、怒江沿线州市县区党委政府和人大政协、各大专院校及研究机构等，都在各种场合大声疾呼，迫切要求加快怒江水电开发的步伐。

三、科学合理的水电开发对生态环境影响不大

2004年，由国家发改委、国家环保总局组织各界专家学者依法对怒江水电开发规划进行了环境影响评价。通过规划环评法定程序的履行，怒江水电开发对生态环境影响不大、对“三江并流”自然保护区影响微小、移民安置问题可以解决的结论已经得出。

1、怒江水电开发对植物植被、水生生物和陆生脊椎动物物种影响都不大。怒江两岸6000多种陆生植物，绝大部分分布在2000米以上区域。怒江中下游海拔2000米以下河谷或山坡可以开垦的均已被耕地或次生灌丛及草坡所替代，许多低海拔原生植被已保存无几，分布在最高水库淹没线（海拔1570米）以下的一类保护植物仅有4种，且这4种物种已近50年没有找到，目前只有模型标本。怒江光坡附近的野生稻，大部分生长在水库淹没线以上，而且滇西7个州市共有102个分布点，国内还有海南、广西、湖南、江西等地广有分布。电站的建设不会引起野生稻物种的消亡。

怒江中下游水电开发规划河段内的浮游动植物和底栖动物都是广布种，与云南省其他水系相比较，怒江水系鱼类的种类是最少的，共有鱼类48种，特有属1个，特有种类17种，其中有4种被列入《中国濒危动物红皮书》的鱼类。可以采取修建鱼道设施、设立保护江段和人工繁养等多种措施减免影响，保证其种群规模。云南省环保局组织的研讨会和座谈会以及国家环保总局组织调研的结果表明，怒江两岸有兽类154种，鸟类419种，两栖类21种，爬行类56种，昆虫1690种，这些物种绝大部分分布在2000米以上的自然保护区内。

2、怒江水电开发后地质灾害的发生情况将会大大减少。怒江区域水文气象地质地貌条件相对复杂，千百年来由于局部暴雨、河流冲刷和地质运动以及人类的生产生活活动，海拔2000米以下的河谷地带成为了生态恶化区，滑坡、泥石流灾害频繁。地勘资料揭示，怒江地区的滑坡、泥石流等地质灾害的重要原因之一就是由于怒江流域山高水急，江水对两岸的岩体冲蚀严重，以至于沿江不断的发生崩岸、滑坡、泥石流，造成人员伤亡、交通时常中断。怒江水电开发采用梯级建库的方式，修建的一系列梯级水库能够将湍急的河水变缓，将由原来的河水冲蚀型河道变为淤积型河道，减少对江岸边坡的剧烈冲蚀，滑坡、泥石流地质灾害的发生情况将会大大减少。

3、怒江水电规划的各梯级方案的坝址避开了地质主断裂带，龙头水库封闭条件好，坝址距离怒江主干断裂相对较远，区域基本地震烈度不高，各水库诱发地震特别是具危害作用的大地震的概率极小，通过国家地震部门的专题评审，具备修建高坝大库的地形地质条件。

4、“三江并流”世界自然遗产保护区都在海拔2000米以上，动植物保护都在2300米以上，重要的地质地貌遗迹多分布在海拔2500米以上的核心区，多样性的独特景观除怒江峡谷外，也都在海拔2500米以上。以怒江中下游而言，三江并流世界自然遗产保护区的高黎贡山片区核心区分布在海拔2500米以上，缓冲区在2000米以上。怒江中下游两库十三级开发方案中规划最高为海拔1570米，尚未达到保护区的最低海拔2000米高度，所以对“三江并流”世界自然遗产保护区造成的影响微小。

四、怒江水电开发移民安置、民族经济文化发展问题可以得到有效解决

党和政府一直高度重视新的历史时期水电建设产生的征地移民问题，并通过修改完善有关法律法规、不断提高移民补偿补助标准等一系列办法妥善解决水利水电开发移民安置问题。

小沙坝移民新村。

具体到怒江水电开发移民安置、民族经济文化发展，中央有关部委、云南省委省政府和各级党委政府、相关中央企业在过去十多年中，均进行了大量调查研究、政策探讨创新设计工作，并且已经取得多项重要成果。其中最重要的两项成果，一是以云南省移民开发局名义印发的云移民[2008]94号文《云南省怒江中下游水电开发移民安置指导意见》；二是云南省移民研究课题组和怒江州政府共同提出的《云南省怒江中下游水电开发移民安置实施规划（草案）》。

怒江两岸没有原生态森林植被。

在《云南省怒江中下游水电开发移民安置指导意见》中，提出的移民安置目标为：“为移民建立以长效补偿为基础的基本生活保障机制，通过多渠道多形式安置移民，使移民生活水平不低于当地城镇居民最低生活保障标准，达到或超过全省农民平均纯收入，移民生活超过搬迁前水平，移民安置区基础设施和公共设施较搬迁前得到改善，移民区和库区生态环境得到恢复和保护。实现移民‘搬得出、稳得住、能发展’的目标”。

另外还提出了“实行五种移民安置方式”；“加强移民安置区基础设施建设，完善移民社会保障体系”；“建立移民长效补偿和产业发展基金”等八项措施。

其中最明显的亮点是“长效补偿”，即“按照当地城镇居民最低生活保障标准，以货币形式逐月兑付给移民；长效补偿标准随当地城镇居民最低生活保障标准提高而提高，长效补偿期限与电站运行期限相同。”

在《云南省怒江中下游水电开发移民安置实施规划（草案）》中，根据当地基本地理地貌、气候土壤水利等基础设施条件和各民族群众的建议，提出建设“三个高程带、三个百万亩粮食、林果、经济林、药材和生物资源基地”和建设“数十个中小集镇和民族村、旅游景点，完善文教卫基础设施、突出民族文化特色”的初步规划；目前已经开始有计划地培育苗圃、引进经济林木树种、水利设施选址、新建中小集镇选址、规划等前期基础工作。

五、中国水电建设和怒江水电开发贯彻了科学化、制度化、民主化决策原则

怒江水电资源的开发利用设想源自1958年新中国第二次水能资源普查；并在1988年第三次水能资源普查时提出了资源利用初步规划；而怒江水电开发的动议，则首先来自云南省人大少数民族代表的多批次多人次议案和全国人大第七届、第八届代表议案。这些议案受到云南省历届政府和国务院职能部门的高度重视。1999年国家计委根据全国人大代表议案办理意见，安排原国家电力部水利水电规划总院牵头，根据1983年水电部颁发的《水电工程可行性研究报告编制规程》、1986年水利电力部组织编制的《河流水电规划编制规范》（该《规范》目录中明确设定了水文泥沙、工程地质、水库淹没、环境影响四个必须篇章）、1988年水利部和能源部联合发布的《水电工程环境影响评价规范》、1988年编制的《大中型水电工程征地补偿和移民安置条例》和《江河流域规划环境评价规范》等，开展怒江中下游水电开发规划编制工作，并由国务院所属数部门多家规划设计和科研单位组成联合考察团深入怒江大峡谷进行现场调研考察，从而拉开了怒江水电开发规划的序幕。

怒江两岸群众在近60度的山坡开荒种地。

我国的河流开发利用规划到目前为止一直是政府行为，而不是社会团体或企业行为。国家授权国务院相关部门和地方政府，按照分级管理权限管理江河河流等各类自然资源。河流开发利用规划工作当然是由政府部门来组织进行。国内外很多新闻媒体和非水电专业的专家学者以为河流水电开发规划是电力公司（谓之“利益集团”）组织或委托编制，这个信息是被蓄意歪曲的。上述各种《规范》、制度和规定已经充分考虑了建国以来水电建设过程发生的实际情况，本身就是决策民主化的产物；贯彻执行这些制度和程序的过程，就是实行决策民主化的过程。

国家水电规划总院牵头开展怒江中下游水电开发规划编制工作过程中，从2000年至2003年，组织从中央到地方各部门各专业的数百位专家和科技人员进行了大量考察、调研、勘测和实地踏勘活动，查阅了大量地方人文、历史、地理、民族、文化文献和方志，走访和听取了地方政府、少数民族干部群众、头人后裔、地方知名人士关于水电开发、资源利用、环境保护、经济发展的意见，对各种《规范》规定的各重要专题委托权威科研院所进行了专题研究、提出了专题报告，至2003年7月完成《怒江中下游水电开发规划报告》，同年8月按法定程序报国家发改委组织审查。2004年至今，又根据各方面意见和要求对《规划》及相关专题进行了进一步的深入研究和不断的补充、完善、论证工作。

怒江水电开发规划的启动、编制、报批等操作程序自始至终贯彻了科学化、制度化、民主化决策原则，遵守和执行了国家所有的基本建设程序和相关规程规范。

显然，决策过程中的广泛听取不同意见不等于必须采纳不同意见。国家对水电项目的决策需要全面考虑水资源合理利用、社会能源需求、防洪灌溉、航运旅游、征地移民、环保文物、地震影响等多方面有利和不利因素，进行利弊权衡；“两利相权取其重，两害相权取其轻”，有时为了某些关键和重要因素而不得不放弃甚至牺牲一些相对次要的因素，这是符合客观事物发展规律和唯物辩证法的。认真听取不同意见，是为了避免片面性，是否采纳不同意见，则必须根据利弊权衡结果来决定，小道理要服从大道理，这是常识。那种认为民主决策就是必须采纳甚至必须全盘采纳不同意见的想法，显然是幼稚可笑的。

结 语

我国是一个有着13亿人口的大国，正处在工业化阶段的中期，能源需求的保证和增长是国家安全、军事安全和经济安全的基础。我国目前面临着自然资源禀赋和节能减排的双重制约，因此大力发展可再生能源，调整优化能源结构，实属当务之急。水力发电是当前唯一能够大规模、工业化、低成本开发利用并且永不枯竭的能源开发方式；所以，大力发展水电，是能源发展的客观需要和必由之路。