建立粮食主产区利益补偿长效机制

2012-09-11张谋贵

江淮论坛 2012年3期

关键词：主产区补贴粮食

张谋贵

（安徽省社会科学院，合肥230051）

建立粮食主产区利益补偿长效机制

张谋贵

（安徽省社会科学院，合肥230051）

粮食主产区出现利益失衡：“粮食大省，经济弱省，财政穷省”，农民收入与粮食生产呈负相关。利益失衡的原因为：粮食主产区为生产粮食承担的权利、责任与利益不对等，粮食生产对地方政府不仅没有税收，反而还要地方政府增加其配套补贴，也增加了地方政府发展工业和推进城镇化的成本。要建立粮食主产区利益补偿长效机制，中央政府负有重要责任，建立粮食区域补偿基金，加大向粮食主产区财政转移支付力度，建立健全国家耕地保护补偿制度，健全和完善粮食主产区金融支持政策。

粮食主产区；补偿机制；粮食区域补偿基金；增加农民收入；工业化及城镇化；机会成本

一、引言

自从国家对粮食生产者实行直接补贴后，逐渐建立了以粮食生产为主的利益补偿机制，对稳定粮食生产，保护粮食安全起着重要的作用，粮食生产连续出现8年增产的局面，粮食供需做到了基本平衡，种粮农民领取了国家的补贴，得到了实惠，一定程度上增加了农民的收入。但也有一个问题一直困惑着粮食主产区：粮食生产补贴并没有改变粮食主产区的财政资金紧张、公共服务水平低下、城镇化滞后的困局，“粮食大省，经济弱省，财政穷省”，粮食生产越多，经济越落后，财政困难越多，长期下去，势必影响粮食主产区政府抓粮食生产的积极性，甚至放松粮食生产，把重点转移到工业和第三产业上，影响国家粮食安全。

当前很多学者对我国粮食生产利益补偿机制进行了研究：（1）建立粮食生产利益补偿机制的必要性研究，学者从粮食安全、农民增收、比较优势等多方面阐述了建立粮食生产利益补偿机制［1］［2］。（2）对粮食生产者利益补偿现状及问题研究，通过调查和政策梳理分析我国的粮食利益补偿机制的现状和问题［3］［4］。（3）主产区和主销区的协调研究，从粮食主产区和主销区角度分析粮食生产协调问题［5］。（4）粮食生产者进行利益补偿的方式研究，对粮食生产进行直接补偿和间接补偿［6］［7］。

现有的研究成果主要局限在对粮食生产成本的利益补偿和对粮食主产区和主销区协调的局部调整研究。按照这些研究成果的逻辑，粮食主产区花费了大量的精力生产粮食，牺牲了大量的发展机会成本，维护了国家的粮食安全，只能获得微薄的利益补偿，根本不能改变粮食主产区经济落后、财政状况困难、公共服务低下、城市化水平不高的状况，这是对粮食主产区是非常不公平的。因此有必要在现有基础上，建立一种多方位的、新型的、高标准的粮食生产区域利益补偿机制，通过财政横向转移支付，使粮食主产区人民和发达地区人民一样都能分享到国家改革开放及经济发展的成果。

二、粮食生产区域利益失衡表现

（一）地方经济发展水平与粮食生产负相关

当前有一个有普遍现象，“粮食大省，经济弱省，财政穷省”，粮食主产区大都是中西部欠发达地区，经济发展落后，财政收入少，居民的公共服务水平低下；粮食主销区大都是东部发达地区，经济发展水平高，财政收入多，居民享有的公共服务水平高。为了揭示这种现象的规律性，利用全国2000年、2005年、2010年截面数据（数据来源：根据《中国统计年鉴》整理，下同）进行回归，即各省的人均地方财政收入、人均GDP与人均粮食产量进行回归，检验全国各省人均财政收入、人均GDP与粮食人均产量的关系：

1．人均财政收入与人均粮食产量呈负相关

运用EViews 6.0对2000年、2005年、2010年的截面数据用最小二乘法进行回归：

得2000年的回归方程为：

y1、x1分别为2000年全国各省的人均财政收入和人均粮食产量，x1项回归参数t统计量对应的p值为0.0005，t显著。但一般截面数据作回归时要检验是否存在异方差，若存在异方差，采用OLS法估计模型参数，可能导致参数估计值虽然是无偏的，但不是有效的，参数t显著性的检验实去意义［8］。用EViews 6.0对方程结果进行White’s（怀特）检验（表1）结果显示，检验的相伴概率为0.0002，拒绝零假设，即模型存在异方差，要对模型进行处理。

表1 White Heteroskedasticity Test

用加权最小二乘法，求得方程为：

用EViews 6.0对方程结果进行White’s检验（表2），结果显示，检验的相伴概率为0.1648，不能拒绝零假设，即模型不存在异方差，x1项回归参数t统计量对应的p值接近为0，F值的相伴概率p也接近0，t、F值显著。

表2 White Heteroskedasticity Test

同理用加权最小二乘法消除方程异方差，求得2005年的人均财政入与人均粮食产量方程为：

y2、x2项分别为2005年全国各省的人均财政收入和人均粮食产量，回归系数x2的参数t的相伴概率p值接近为0，F统计量的相伴概率参数也接近0，t、F显著。

同理用加权最小二乘法消除方程异方差，求得2010年的人均财政入与人均粮食产量方程为：

y3、x3项分别为2010年全国各省的人均财政收入和人均粮食产量，x3项回归参数t统计量对应的p值为0.0032，F值对应的p值接近0，t、F显著。

从以上截面数据回归分析可以看出，我国地区人均财政收入与人均粮食生产量呈明显的负相关关系，也即越是产粮大省，财政收入越少。当前粮食主产区与粮食主销区的财政收入差距非常大。

2．人均GDP与人均粮食产量呈负相关

运用EViews 6.0对2000年、2005年、2010年全国各省的截面数据人均GDP、人均粮食产量进行回归，在回归过程中同样用加权最小二乘法消除异方差，三年的回归方程如下：

2000年回归方程：

z1为2000年各省的人均GDP，系数x1对应的t值相伴概率接近0，F值的相伴概率为0.000003，t、F显著。

2005年回归方程：

z2为2005年各省的人均GDP，系数x2对应的t值相伴概率接近0，F值的相伴概率为0.000004，t、F显著。

2010年回归方程：

z3为2005年各省的人均GDP，系数x3对应的t值相伴概率接近0，F值的相伴概率为0.000001，t、F显著。

从全国各省截面数据人均GDP和人均粮食产量的回归可以看出，人均GDP与人均粮食产量呈负相关关系，生产粮食越多，经济越落后。

（二）地方城镇化水平与粮食生产负相关

不仅地方粮食生产与经济发展水平呈负相关关系，而且粮食主产区城镇化水平与粮食生产有着一定的联系。同样以回归的方法来检验城镇化与粮食生产的关系，运用EViews 6.0对2000年、2005年、2010年全国各省的截面数据城镇化率、人均粮食产量进行回归，在回归过程中也同样用加权最小二乘法消除异方差，三年的回归方程如下：

2000年回归方程：

w1为2000年各省的城镇化率，系数x1对应的t值相伴概率接近0，F值的相伴概率为0.000002，t、F显著。

2005年回归方程：

w2为2005年各省的城镇化率，系数x2对应的t值相伴概率接近0，F值的相伴概率为0.000003，t、F显著。

2010年回归方程：

w3为2010年各省的城镇化率，系数x3对应的t值相伴概率接近0，F值的相伴概率为0.000003，t、F显著。

从以上回归方程可以看出，全国地方城镇化与粮食生产也呈明显的负相关关系，实际上粮食主产区，城镇化水平都低下。粮食生产不仅不能推动城镇化进程，反而制约了城镇化的发展。

（三）地方农民人均纯收入与粮食生产负相关

同样以回归的方法来检验各省农民人均纯收入与粮食生产的关系。运用EViews 6.0对2000年、2005年、2010年全国各省的截面数据农民人均纯收入、人均粮食产量进行回归，在回归过程中也同样用加权最小二乘法消除异方差，三年的回归方程如下：

2000年回归方程：

s1为2000年各省的农民人均纯收入，系数x1对应的t值相伴概率接近0，F值的相伴概率接近为0，t、F显著。

2005年回归方程：

s2为2005年各省的农民人纯收入，系数x2对应的t值相伴概率接近0，F值的相伴概率为0，t、F显著。

2010年回归方程：

s3为2010年各省的农民人纯收入，系数x3对应的t值相伴概率接近0，F值的相伴概率接近为0，t、F显著。

可以看出，全国地方农民人均纯收入与粮食生产也呈明显的负相关关系。

（四）粮食主产区承担的粮食配套补贴较多

粮食是弱质产业，不仅要承受自然风险，而且还要承受市场风险，需要大量的投入，世界各国及地区无论是发达国家，还是发展中国家都加大对粮食生产补贴。我国粮食主产区政府不仅在粮食生产上每年要花费大量的人力，而且还要拿出相当一部分财力支持粮食生产；生产粮食不仅没有获得相应的财政收入，而且粮食生产越多，政府补贴越多，财政困难越多。近年来，随着国家对农业投资力度的不断加大，粮食主产区获得国家的农业投资也越来越多。但按照现行的投资政策，地方因此用于配套的资金也越来越多，加重了本来财政收入就有限的地方政府财政负担。以粮食风险基金来说，1993年开始实行粮食风险基金制度，风险资金由中央和地方政府共同筹集，中央和省财政所承担的比例为1∶1.5，缺口部分分摊比例为1∶1；此后的1999年，中央对地方粮食风险基金补助实行包干办法［9］，地区粮食生产越多，地方政府配套的资金也就越多。目前中央政府改变了粮食风险基金的一些做法，中西部粮食风险基金完全由中央政府承担，不需地方配套，但中央政府每年对农业的投入的大多数项目皆要地方政府配套，地方政府仍然要拿出很大一笔钱来投入粮食生产，“产粮越多财政负担越重”“贡献越大义务越多”的状况没有改变［10］，有的地方政府由于涉农配套资金债台高筑。

(五)粮食主产区补贴经粮食调运流入主销区

为了保护粮食安全，中央和地方政府投入了大量的补贴。因此，每一斤商品粮中都含有粮食产区政府大量的补贴。当中西部产粮省将其生产的粮食调往相对发达的东部粮食主销区时，实际上也就将欠发达地区的粮食补贴调入了粮食主销区，形成了“穷省”补贴“富省”的奇怪现象。如安徽省2010年用于粮食的各种支出162.19亿元（不包括市县两级配套），其中来源于国家各种粮食补贴83.89亿元，占51.7%，省级支出78.3亿元，占47.3%，全省生产粮食616亿斤，每斤粮食含有补贴0.263元，当年调出省外190亿斤，随粮食流外省外的粮食补贴共50亿元，其中流出省级的粮食支持补贴24.16亿元，流出的中央粮食补贴25.84亿元。

三、粮食生产区域利益失衡的原因

（一）粮食比较效益低下

由于我国的工农产品价格的“剪刀差”一直存在，所以农产品价格一直低于工业产品价格，导致粮食生产比较效益低下。韩国和日本等国的农产品价格非常高，数倍于甚至几十倍于我国农产品价格，他们对本国农产品市场实行超级保护、有意提高农产品价格，来增加农民种粮收益，解决城乡收入差距问题。而我们一直遵循着计划经济的惯性思维，沿用“剪刀差”的理念管理农产品价格，无论是政府还是城市居民都害怕农产品价格上涨。只要农产品价格一上涨，政府就要动用各种方法调控，不让农产品价格过快增长。如2008年金融危机期间，国际粮价大幅上涨，国际大米价格每斤达到5元以上，而国家采取限制大米出口和封闭国内大米市场的办法，使大米保持在每斤1元多的低价格运行，一定程度上牺牲了农民的利益。近几年虽然国家实行了粮食直补政策和最低收购价政策，但补贴数额有限，粮食最低收购价定价较低，对农民增收有限［11］。过低农产品价格使主产区农民生产粮食的比较效益较低。

（二）粮食生产对税收没有贡献

农村税费改革之前，粮食生产者向国家交纳农业税，但由于粮食生产的比较效益较低，粮食对地方政府的税收贡献极少。农村税费改革后，我国取消了农业税，粮食生产者不仅不交税，反而还能享受政府的补贴，粮食生产对税收的贡献为零。因此，以粮食作为支柱产业的地区税收收入少，地方政府财政困难较多，居民享受的公共服务也少。这也是“粮食大省，财政穷省”的根本原因。

（三）粮食生产影响了粮食主产区推进工业化、城镇化

改革开放后，东部沿海地区凭借优越的区位条件，抓住国际制造业向中国转移的机会，大力发展工业，很多地区减少了粮食生产，大量的土地用来发展第二、三产业，经济迅速崛起，城镇化发展较快。上世纪80年代初期，我国30个省市区中有21个是粮食输出区（包括江苏、广东、浙江在内），到了2007年，国家确定的粮食主产区只有13个，真正粮食净调出省份只有6个［10］。进入新世纪后，我国东部地区制造业逐渐向中西部转移，中西部地区本可以抓住这一机会，发挥市场调节作用，适当放弃粮食生产，大力发展工业，推进城镇化，实现经济快速崛起。但发展工业需要占用大量的土地，与完全依赖土地的粮食生产形成了矛盾。国家为了粮食安全，保18亿亩耕地红线，采取了行政调控手段，给有些粮食主产区发展工业戴上了“紧箍咒”，尤其是近期国家又制定了主体功能区规划，实行越来越严格的土地政策，制定了基本农田保护制度，为粮食主产区的工业化形成了约束，一定程度上牺牲了粮食主产区很多发展工业的机会，同时也影响了粮食主产区城镇化的有力推进。

（四）粮食主产区承担的权利、责任与利益不对等

萨缪尔森在论述公共物品的特征时，论述公共物品有两个特征：一是公共物品的非竞争性和不可分割性，即每个人对该物品的消费都不会减少其他人对该物品的消费，任何一个人所能消耗该物品的数量都与该物品的消费总量相等。显然，粮食安全具有非竞争性，一个国家的粮食安全必须保证每个公民的粮食安全，一个人的粮食安全对其它的粮食安全不会有竞争。二是公共物品的非排他性，即每个人无论是否购买，这一物品所带来的好处不可分割地散布于整个社区里。对于粮食安全，无论个人是否愿意购买，只要国家粮食安全了，不愿意购买的个人也自然而然地享受到了粮食安全。根据上述分析，粮食安全这一物品完全具备上述两个特征，正如国防安全一样，是一种纯公共物品［12］。既然是国家纯公共产品，国家应该对提供公共产品负责。然而国家从上1994年开始，以“米袋制”省长负责制形式将生产粮食的权利和责任下达给地方政府［13］，部分地将粮食安全的责任委托给下级地方政府，在政绩的考核下，粮食主产区政府不得不花费更多的精力和财力确保粮食生产。即在市场机制不能充分发挥作用、国家行政力量居主导地位的形势下，粮食产区与销区之间的利益关系不可能主要通过市场来协调。国家本应该对等弥补主产区的利益，但国家只建立了对粮食生产者的利益补偿机制，给粮食主产区仅有少量的利益补偿，没有考虑到粮食主产区为了粮食生产增加了推进工业化、城市化的机会成本，粮食主产区承担的粮食安全的权利、责任和利益补偿严重不对等。

四、国外在粮食主产区有关利益补偿机制方面的做法和经验

经济外部性理论认为，（准）公共产品在其供给和消费过程中会产生外部性，外部性解决的途径在于外部效应内部化。实现外部效应内部化的公共政策机制有：第一，政府干预机制。阿瑟·庇古（A.C.Pigau）指出，政府应采取适当征税和补贴的经济政策来矫正外部效应，这种政策建议被称为“庇古税”；第二，市场机制。罗纳德·哈里·科斯（Ronald H.Coase）认为，外部效应内部化可以通过市场交易形式即自愿协商的方式来实现。综合以上方法，戴尔斯（Dales）认为，单靠政府干预或单靠市场机制都不能真正实现外部效应内部化，只有两者结合才会效果显著。

国外在解决粮食生产者利益补偿问题时主要通过加大粮食生产直接补贴和价格支持等手段让农民获得更多的收益。如美国在1995年1月1日WTO《农业协议》生效前后，增加直接补贴，运用价格支持政策、限耕限售政策和鼓励出口政策对粮食生产者进行利益补偿。欧盟通过设立庞大的“欧洲农业指导与保证基金”支持农产品的出口补贴、农产品价格支持等。日本采取收入补贴、生产资料购置补贴、灾害补贴、农业保险补贴、贷款优惠等对生产者进行补贴。印度政府对粮食生产者进行价格支持、制度收购、粮食配售保证生产者利益［14］。

由于种粮食比较效益较低，国外也存在粮食主产区税源少导致财政收入较少的情况，各地区之间财力不平衡，但发达国家大都通过比较完善的转移支付制度对粮食主产区进行补偿的。如：（1）美国。尽管联邦、州和地方政府的事权和财权划分比较清楚，但由于各州和地方的资源富裕程度、经济发展水平、产业结构和支出水平不同，在划分收入之后，仍存在纵向和横向的财政不平衡，粮食主产区收入少。为解决纵向和横向的财政不平衡，联邦政府在20世纪50年代实行了财政转移支付制度，通过专项补助、分类补助、一般收入分享等形式，使粮食生产地区利益得到补偿，居民的福利得到保证。（2）加拿大。有一个较为庞大的联邦政府对省的转移支付制度，每个财政年度转移支付支出占联邦财政总支出的30%左右。加拿大通过固定项目补助（GPE）、加拿大援助计划（CAI，）和财政均等化计划（ET）三项转移项目，确保了粮食主产区利益和居民的福利。（3）德国。在以实现纵向平衡为主的前提下，实施了独具特色的横向财政转移辅助性方法，使财政收入在各州之间以及各市镇之间横向转移，提高贫困州或市镇的财政收入，缩小贫困地区与富裕地区之间的财政收入差距，从而在一定程度上起到地区间财力平衡的作用。德国的横向分配包括两个层次：一是德国16个州级财政单位之间的分配；二是州内各个市之间的分配。通过财政平衡，富裕州向贫困州的横向转移，使各州获得财力的平均值保持在98－110%之间，粮食生产区利益也得到保证［15］。

五、建立粮食区域利益补偿机制的对策建议

从2004年开始国家实行粮食直补政策后，加上强大的行政手段确保了我国粮食总量连续实现8年增长的局面，我国粮食供需达到基本平衡。但这种平衡是脆弱的，因为我国的人口基数太大，不能依赖国际贸易保证我国的粮食供需平衡，而我国当前在耕地充分利用的条件下，粮食供给也只能达到需求的95%。粮食生产不能完全依赖行政手段，还必须用市场的手段，建立粮食区域利益补偿长久机制，弥补粮食主产区的利益损失，调动粮食主产区生产粮食的各方面积极性。

（一）中央政府负有建立粮食区域补偿机制的责任

既然国家粮食安全是纯公共物品，国家就应该负责提供公共产品的义务，中央政府对粮食生产负有主要责任。当前中央政府与地方政府发展粮食生产的委托与代理关系中，中央政府通过“米袋子”省长负责制等行政调控手段，给地方政府制定了强制性粮食目标约束，确保了国家粮食安全，但这种长期的行政调控手段，也带来很多负面效果，粮食主产区生产大量粮食，保证国家粮食安全，但不能得到相应的回报，与粮食主销区的经济差距、居民公共服务水平差距越来越大，明显违背了市场经济的原则，长期下去，势必造成“上有政策，下有对策”的局面，使中央粮食调控目标大打“折扣”，影响粮食安全。因此，粮食调控除了行政手段外，要更多地依靠经济手段。有学者倡导粮食主产区和主销区建立协作机制，本人认为这比较难，因为粮食安全是公共产品，有较强的外溢性，有“便车”可搭，主销区肯定不愿意建立这种协作体系。对粮食主产区的利益长久补偿机制需要中央政府建立，中央政府也有责任建立这种机制。

（二）建立粮食区域补偿基金

粮食主产区的责任和收益远远不对称，中央对粮食生产的直接补贴只弥补了一部分粮食生产成本，但没有弥补粮食主产区由于生产粮食而增加工业化和镇化的机会成本。改革开放30多年，东部地区发展很快，经济发展水平很高，多年来中西部粮食主产区一直为维护粮食安全和支持东部地区的发展，不能老是为国家和东部发展作贡献，现在应该是得到补偿的时机了。因此，国家应在现有粮食补贴体系下建立粮食补偿基金，粮食主销区应成为粮食基金的主要来源，基金主要用来补偿粮食主产区利益，用于主产区粮食间接投入和提高居民公共服务水平，使粮食生产地区人民一样享受到国家改革开放和经济发展的成果收益。具体运作方式：先测算各省的粮食缺口或盈余量（正值表示缺口，负值表示盈余），再测算各省应上交（获得）粮食补偿金数额。公式如下：

粮食缺口（盈余量）＝该省上年人口×（全国上年粮食产量/全国上年总人口）－该省上年粮食产量

该省上年应上交（获得）粮食补偿金数额＝粮食缺口（盈余量）×单位粮食弥补价格

（三）中央加大向粮食主产区财政转移支付力度

我国农村公共产品的供给一直缺位，国家对农村的欠账太多，特别对农村生产设施欠账太多，如农村小型水利设施落后，常年失修，损毁严重，河流缺乏治理。粮食主产区大都是欠发达地区，财政非常困难，农业设施更差，影响了粮食生产，长期下去会影响粮食安全。如近两年我国两湖及南方的旱灾，农业水利问题突出。因此，中央要加强对粮食主产区的财政投入，加大向主产区财政转移支付，增加对主产区农业基础设施的投资额度，特别是要加强水利建设和中低产田改造的投入，不断提高主产区的粮食综合生产能力。2011年，中央出台了关于加强水利建设的1号文件，非常正确和及时，建议在水利建设资金分配时，要有重点地向粮食主产区倾斜。需要强调的是，中央对粮食主产区基础设施的投入，不能需要地方配套，以免加大粮食主产区的财政负担。

（四）建立健全国家耕地保护补偿制度

我国耕地保护制度对耕地减少起到了巨大作用，在这一问题上，要给农民一个合理的诉求渠道，利用经济手段来进行耕地保护，用国家转让非农建设用地资金，中央财政建立耕地保护基金，用于地方政府和农民对耕地保护的经济补偿。每年对保护耕地有突出贡献的基层政府和农民，给予奖励和表彰。

（五）健全与完善粮食主产区金融支持政策

主产区农民和农业企业都缺少资金投入，制约了粮食生产和加工的积极性。为解决主产区农村资金紧张状况，要放松对农村金融的管制，加快建立普惠型农村金融体系。一是明确各类正规涉农金融机构职能，强化银行业金融机构的支农责任。二是放宽农村金融机构准入政策，规范发展多种形式的新型农村金融机构。发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为主的地区性中小银行。三是鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务。在加强管理和规范的基础上，继续扶持村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款服务公司等新型农村金融机构。四是大力支持植保、农机、加工、育种等产前、产中、产后服务性企业的发展，解决这些企业的资金困难，加大种粮大户、农业专业合作组织的资金扶持，促进农业集约化、产业化和规模化发展。五是积极发展粮食主产区政策性农业保险。加大国家对粮食主产区农业保险的支持力度，通过保费补贴等手段，扩大投保范围；通过税费减免、财政补贴等政策手段，鼓励商业性保险机构进入农村保险市场；通过多种渠道筹集资金，建立农业巨灾风险基金；积极发展农业再保险，通过财政补贴和委托代理方式，鼓励商业性保险公司为农业原保险提供再保险支持。

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