跨域治理决策的动态演化路径与均衡策略研究——理论与现实层面的考察

蒋 辉

(吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000)

一、引言

跨域治理是对治理理论和新区域主义的有机整合，它强调在多赢、平等、协商、对话和互动的价值导向下，通过跨越行政区域的各利益集团的合作、交流和联合行动建构某种形式和意义上的动态制度框架和机制，是一种建立在跨界协同管理基础上的新型治理模式。在这种地方治理系统中，多重主体的参与是其重要特征之一，其所涉及的主体不再局限于中央与地方间和地方与地方间的二元关系，还涵盖了除中央与地方政府外的公私组织、非正式部门、志愿团体、准政府结构，并在上述主体间形成一种合伙共治关系。大量实践表明，在这些关系中，最为重要的还是区域内地方政府间的互动关系，可以认为，政府间在跨域合作方面付出的努力和最终的决策在很大程度上决定了跨域治理机制能否真正发挥效果。随着区域经济的崛起和市场体制改革的不断深入，地方政府在行政决策中已开始潜意识地具有“人格化”的趋势，它开始在成本、收益的导向下确定政府的决策演变和最终的决策选择利弊，尤其是在涉及到那些区域溢出效应的公共决策行为时，利益导向的趋势更为明显。在此环境下，我国地方政府间的关系不再是计划经济体制下的兄弟关系，而逐渐演化成了一种带有市场意蕴的“竞合”关系，这种关系强调在不触动他人核心利益的基础上实现自己的收益最大化，并且要求决策者在不断地试错和调整过程中使自己的决策趋于理性，因而上述政府决策的过程表现出了典型的行为生态学的特征①Simon，“Theories of Decision－making in Economics and Behavioral Science，”American Economic Review，Vol.49，No3，1959，pp.253－283.。本文尝试引入演化博弈的思想来分析跨域治理决策中的地方政府行为，力图模拟出地方政府在跨域决策过程中的行为演化路径和均衡策略，并从现实层面验证跨域治理决策的演化过程、最终的均衡策略以及影响均衡策略的相关变量。

二、跨域治理决策的路径与逻辑:演化博弈视角下的分析

(一)理论假定与模型构建

按照R.A.W.Rhodes，R.Leach和Percy－Smith等人的观点，治理行动中行动者之间具有显著的权力依赖关系，任何治理的过程和治理结果的产出必须借由行动者之间的资源和权力磋商和博弈来完成①R.A.W.Rhodes， Understanding Governance:Policy Networks， Governance， Reflexivity and Accountability，Buckingham:Open University Press.1997，p.123.R.Leach and Percy－Smith，Local Governance In Britain，New York:Palgrave.2001，p.214。由于发展的起点、历史传统、经济社会发展水平、观念形态、制度基础、行政管辖面积等方面的差异，区域内各政府赖以进行跨域治理决策和行为的权威、合法性、资金、组织能力、信息、土地、人力、社会资本等地方性决策资源拥有量并不相同，即使是互为比邻的地区，由于上述原因，它们在处理跨域公共事务方面的能力是不同的，因而其在跨域治理中获得的收益和付出的成本也不相同，由此提出第一个假定:

假定1:拥有地方性决策资源较多的政府在跨域治理中无论是选择“搭便车”还是积极治理，其收益更多而付出的成本更少。

借鉴Hay和Morris建立的一个产品内分工模型②Donald A.Kay，ed.，Industrial Economics and Organization，Oxford University Press.1991，p.34.，同时为使研究更为简化，我们假定其他诸如企业、志愿团体、非盈利组织等机构和个人并不纳入模型中，由此提出假定:

假定2:跨域治理系统中只有两类相互独立的地方政府Ⅰ、Ⅱ，且Ⅰ类拥有的地方性决策资源比Ⅱ类更丰富，因此博弈是非对称的。

由假定2可知，Ⅰ类地方政府在跨域治理中无论是选择“搭便车”还是积极从事治理，较之于Ⅱ类政府，其所得多而付出的成本更少。地方政府具体的治理行动策略将会形成如下几种可能:“跨域合作，消极观望”、“跨域合作，跨域合作”、“消极观望，消极观望”、“消极观望，跨域合作”。

由假定1和假定2可知，如果地方政府Ⅰ、Ⅱ都消极观望等待对方积极治理跨域事务，各自的收益分别为 π1、π2，π1＞π2，地方政府Ⅰ、Ⅱ同时选择合作行动都对跨域事务进行积极治理，Ⅰ类政府由此获得的收益为R1，Ⅱ类政府为R2，这里R1＞R2。设F1和F2分别为地方政府Ⅰ、Ⅱ在跨域治理过程中所面临的诸如民众抵制、上级施压甚至惩处、因制度创新导致的批评与否定等各类风险，根据常识可以认为，Ⅰ类政府比Ⅱ类政府受到各种风险的概率要小很多，因此F1＜F2。C1和C2分别为Ⅰ、Ⅱ类地方政府的初始成本，由此可知，Ⅰ类地方政府通过积极地跨域合作治理所得的收益为R1－F1C1，Ⅱ类地方政府积极行动的所得为R2－F2C2。众所周知，如果在合作治理过程中一方采用“搭便车”策略，则必然意味着另一方会在此种合作中受损，假定在此种情况下积极主动一方的损失值为K2，而消极观望的收益方获得的增益为K1，K2－K1即为跨域治理中因为一方主动另一方消极所产生的外部效应，一般K2均大于K1，因此此类外部效应值越大，越容易使地方政府在跨域治理中做出“搭便车”的决策。由此可得出相关收益矩阵如下表:

表1 地方政府间在跨域合作中的收益矩阵

(二)跨域治理决策的稳定均衡策略分析

我们分别用p和q来表示Ⅰ类、Ⅱ类地方政府中采用跨域合作策略的概率，则Ⅰ类、Ⅱ类地方政府中采用消极观望策略的概率分别为 (1－p)和(1－q)。由此可计算出Ⅰ类政府采用跨域合作策略和消极观望策略的期望收益分别为U1=q( R1－F1C1)+ (1 －q )(R1－F1C1－K2)，U2=q( π1+K1)+ (1 －q) π1，其可能获得的平均收益为U=pU1+ (1 －p) U2，同理，Ⅱ类地方政府分别采用跨域合作和消极观望策略的期望收益为V1=p(R2－F2C2)+(1－p)(R2－F2C2－K2)，V2=p(π2+K1)+(1－p)π2，其可能获得的平均收益为V=qV1+(1－q)V2。

进行演化博弈分析，最重要的是找到“演化稳定策略”和“复制动态”。ESS是指如果整个种群的每一个个体都采取这个策略，那么不存在一个具有突变特征的策略能够侵犯这个种群，而复制动态实际上是用以描述某一既定策略在一个种群中被采用的频数的动态微分方程。根据Malthusian的观点，只要采取这个策略的个体适应度 (收益)比群体的平均适应度 (收益)高，则这个策略就会在群体中增长①K.A.Jehn，“Qualitative Analysis of Conflict Types and Dimensions in Organizational Groups，”Administrative Science Quarterly，No.3，1997，pp.530－557.，即这种策略的增长率应大于0②聂尔德:《基于演化博弈视角的中小企业融资分析》，《财经问题研究》2011年第6期。，由此分别得到Ⅰ类和Ⅱ类地方政府采用积极治理策略的动态模拟方程:=U－U和=V－V，即有:11

而由微分方程组构成的系统，它的平衡点的局部稳定性可由该系统相应的雅各比矩阵的局部稳定性获得③Friedman D，“Evolutionary Games in Economics，”Econometrical，No.59，1991，p.67.。对微分方程组 (1)(2)分别求关于p、q的偏导数，可得出雅各比矩阵为:

根据局部稳定分析法对5个均衡点分析发现，其中只有2个是稳定的均衡策略 (ESS)，即O(0，0)和G(1，1)，它们表示了地方政府两种决策行为的极端:Ⅰ类和Ⅱ类地方政府要么都采用积极的跨域治理策略，要么都采用消极观望的策略。演化博弈的结果还表明，在上述复制动态过程中有2个不稳定的均衡点F和K，E为鞍点。

表2 跨域治理动态系统局部稳定分析的结果

(三)跨域治理决策的动态演化路径分析

由图1可知，Ⅰ类和Ⅱ类政府跨域治理系统演化博弈的结果是多种的，采取哪种策略要看系统最初的状态是什么，如果初始状态位于C区时，演化均衡结果为O(0，0)，即Ⅰ、Ⅱ类地方政府都选择消极观望。如果初始状态位于B区，演化均衡结果为G(1，1)，即都将采取跨域合作的策略，在跨域治理利益分配和成本分摊机制合理、政府间合作关系密切、跨域合作成本和风险较低的前提下，均采用跨域合作治理策略这种情况可能出现，但似乎这种可能性较小。如果初始状态位于其他区域，则上述模拟系统演化的方向是随机的，这反映在政府跨域治理决策中即为可供选择的决策组合是多元的。

系统演化博弈的结果还与鞍点E的位置有关，鞍点越靠近G点，则都采用消极观望策略的概率更高;鞍点越靠近O点，则都采用积极治理策略的概率更高，而鞍点的位置又与博弈支付矩阵中的各参数有关，由此可以认为，系统会在某些支付矩阵参数的影响下向不同的均衡点收敛，在面对跨域公共事务时，地方政府是否做出积极的跨域治理决策在很大程度上取决于支付矩阵函数中某些重要参数。我们假定其他参数不变，只单独考察每个参数变化对于决策结果和跨域治理决策的影响，各个参数变化对均衡和决策结果的影响如表3所示，其中括号中表示的是参数负向变化时的影响结果。

图1 地方政府跨域治理决策的动态演化路径

表3 参数变化对博弈均衡结果和决策的影响

由表3可知，当R1、R2变大时，鞍点E的位置会向左下方变动，B区面积增加，C区面积减少，同时博弈的演化结果接近G点，表明Ⅰ类政府和Ⅱ类政府所选择的跨域治理决策是积极治理;当 F1、F2、C1、C2、K2－ K1、π1、π2增加时，鞍点E会向右上方移动，演化博弈的均衡结果是接近O(0，0)，地方政府所采取的跨域治理决策是消极观望。

通过上述理论分析我们可以得到两个重要结论:(1)地方政府进行跨域治理决策的过程是一个不断尝试和调整的过程，决策动态模拟演化的路径较多，表明现实中地方政府在面对跨域公共事务时的决策空间较多，但理论上稳定的均衡策略只有两个——要么各方都积极参与跨域治理，要么都消极观望，而消极观望这种均衡策略是应该从地方政府的备选决策集中排除的，这违背了政府存在之要义，自然是法律、社会和民众所不允许的，因而现实中地方政府在处理跨域事务时唯一的选择便是积极合作、协同治理;(2)一些重要的参数可以影响模拟的决策演化路径，参数R1、R2与系统演化博弈的收敛方向及地方政府积极治理决策的程度之关系是正向的，R1、R2值越大，地方政府进行积极的跨域治理的可能性越大;参数 F1、F2、C1、C2、K2－ K1、π1、π2与系统演化博弈的收敛方向及地方政府积极治理决策的程度之关系是负向的，参数值越大，地方政府进行积极地跨域治理的可能性越小。

三、跨域治理决策过程的现实考察:基于“锰三角”环境治理个案

(一)“锰三角”环境治理案例背景

湘渝黔边区“锰三角”地带地处湘渝黔边区，行政辖区主要包括了湖南湘西州花垣县、贵州松桃苗族自治县和重庆秀山土家族苗族自治县，该地区蕴藏了大量锰矿，自上世纪90年代以来涉锰企业如雨后春笋般不断涌现，该区已经成为中国乃至世界上举足轻重的电解锰生产基地，被冠以“锰三角”之称。在利益的驱使下，一些企业一味开采、加工，对于由此造成的污染不加任何处理，任意向外排放废气废渣，并肆意将含有大量致癌物质的工业废水直接排向当地的主要河流清水江。沈从文名作《边城》中描绘的那条令人魂牵梦绕的河流变成了剧毒的“黑河”，当地生态环境急剧恶化，人畜开始罹患各种恶性疾病，老百姓无法进行正常的生产生活，对此，当地群众多次联名分别向湖南、重庆、贵州相关地方政府汇报、致信、投诉，但由于涉及跨流域治理问题，各地虽然采取了几次联合执法但都没有形成长效的治理机制，治理效果相对有限，当地群众开始成立污染治理自治组织“拯救母亲河行动代表小组”，并发起了多次“制度外抗争”事件，多家涉锰企业被打砸、围堵，同时村民通过各种渠道向媒体和上级政府寻求支持，为扩大影响甚至爆发了清水江流域40多个村民委员会的负责人联名向中央辞职的严重政治事件，相关主流媒体开始集中关注清水江污染事件。胡锦涛等中央领导人对此高度重视，先后数十次对该区的污染治理问题作出重要批示，要求环保部挂牌督办，各省市负责的行政领导立下军令状，谁不主动治理污染就免谁的职。一场声势浩大的三省合作治理污染战役开始打响，各方积极行动，地方政府、媒体、民间力量、企业和环保组织通过各种方式纷纷参与到“锰三角”跨域污染治理中来。经过几年治理，“锰三角”跨域污染治理取得了显著成效，2009年国务院副总理李克强同志两次做出批示，要求当地巩固成果，总结经验。同年环保部在湘西召开的“锰三角”环境综合整治工作座谈会上高度肯定了该地区跨域环境治理的经验。至此，“锰三角”跨域治理模式开始走向成熟并逐渐成为我国跨域治理的典范。近两年来，“锰三角”区域内各地政府在武陵山集中连片贫困区积极尝试更为广泛深入的跨域合作与治理。

(二)“锰三角”跨域环境治理决策的重要变量与博弈参数的控制

“锰三角”治理过程中，随着一些重要决策变量的引入，治理绩效逐渐发生变化，从最初的效果欠佳到最后的生态环境基本恢复并得到中央和环保部的高度肯定。这些变量主要体现为一些参与治理的力量。我们把这些直接影响跨域决策的变量分为三类:压力型变量、激励型变量和动力型变量。压力型变量主要是外部力量介入从而使地方政府在跨域治理决策中不得不考虑的因素，诸如上级政府的关注、媒体的舆论监督、民众的诉求等，这些变量往往是地方政府有强烈内在抵触情绪但又必须接受的，它们是推动“锰三角”地方政府被动参与跨域治理的主要力量;激励型变量虽然也是来自外部，诸如上级政府的政策资金扶持、政治晋升的承诺、创新举措被肯定、民众好评等均属于激励型变量，由于其能给地方政府带来各种可能的好处，因而具有较强的吸引力，但这类变量的激励效应是短暂而不持续的，并且一些变量的效应无法当前体现而可能是未来的一种预期，因此激励程度有限，在这类变量作用下，“锰三角”地方政府间或尝试跨域合作，但仍存有消极观望的心态;动力型变量则是内生的，地方政府出于对当地经济社会持续发展和民生的考量，逐渐树立了持续发展和合作共赢的观念，在此前提下“锰三角”地方政府开始积极寻求全面的跨域合作与治理。上述变量是逐渐介入到“锰三角”治理过程中来的，各种变量的综合作用在很大程度上调整了上述博弈决策参数 R1、R2、F1、F2、C1、C2、K2－ K1、π1、π2的值，使得R1和R2的值不断增大，而使F1、F2、C1、C2、K2－ K1、π1、π2的值不断变小，这些变量通过各种作用方式改变了上述参数值，进而决定了“锰三角”治理的阶段性特征，并使地方政府最终的策略选择趋向于积极参与跨域治理行动。

(三)动态“试错”与最优决策演化的真实情境

纵观“锰三角”环境治理过程，政府的决策行动体现出了显著的“试错”和“最优选择”特征，整个决策演化过程取决于政府“成本—收益”分析基础上的最优选择逻辑，因而呈现出显著的阶段性:消极抵制阶段，由于清水江流域横跨了几个省市，对其进行治理属于典型的跨域合作范畴。由于治理责任不明，治理成本分摊不均，各地均不愿承担积极的角色，更没有人主动提出会议协商，治理行动消极，因而效果不明显，污染仍在继续。积极尝试阶段，随着污染形势的进一步严峻，涉污群体事件频繁，各媒体集中报道，中央开始强力介入。在各种政治力量重压之下，地方政府开始意识到必须进行实质性的跨域治理合作，因此三地政府尝试签订了多项有关跨域合作的协议，建立了联席会议制度，不断探索形成了“环保局班子流域负责制”、“流域停产制”、全方位监控等措施，搭建了系统的跨域治理制度平台。同时中央还定期拨付专项经费，经费分配跟当地实施的治污项目和治理绩效挂钩，此举极大激发了地方政府治污主动性。全面合作阶段，通过中央政府各项政策引导，以及参加环保部等部委多次举办的区域持续发展等培训班，相关政府领导开始反思当地固有的发展方式，逐渐树立起持续、绿色发展和合作共赢发展的理念，开始积极谋划地方经济结构的转型，积极探索文化旅游、特色农业、环保工业等绿色产业的发展之路，一些先期发展基础较好，拥有较多地方性决策资源的县市开始主动寻求区域内的合作发展之路，如湘西州的花垣县积极探索与相邻的重庆秀山合作开发边城文化旅游系列产品。同时，乘借武陵山集中连片贫困区发展上升为国家战略的大好契机，“锰三角”地区各地政府积极协调，大力探索在区域整体扶贫发展、民族文化保护、生态保护和基础设施供给等领域的跨域合作机制。当地政府在各种压力、动力、激励的多重推动下，已经从根本上认识到必须积极扩大跨域合作的空间。上述决策演化过程中政府“人格化”的理性动机非常显著①政府的理性不是纯粹如西方经济学假设的人的理性那样唯利是图，而是指它在考虑公平、正义和民众的需要的同时也会做效率和收益的评判，一项决策若能在满足公众需要的同时又能为地方长期发展、财税增收、政府美誉度提升等方面带来积极作用时，政府会更为积极的推进该项决策的实施。，它们在潜意识的“成本—收益”考量下进行最优决策的反复试错。在开始时，由于没有足够压力、激励和动力，积极跨域治理的总收益和边际收益不足以推动“锰三角”地方政府采取积极地措施，因而在现实中政府未采取实质性的措施。随着各种外在和内在因素的介入，政府在反复的“成本—收益”权衡下尝试寻找最优的决策，并且理性地认为积极的进行跨域治理的程度越高，自己可能获得的政治、经济、社会和区域发展方面的收益会更大，因此推动决策行为沿着“消极抵制—被动合作—积极尝试—全面合作”的路径演化，并确定最优的均衡策略为“全面合作”。

表4 影响“锰三角”跨域环境治理决策的重要变量

四、结论及政策启示

基于有限理性的假定，决策主体在博弈过程中对行为策略选择实际上是一个不断试错不断学习的过程，决策者开始不一定就能找到最优的策略，但在反复博弈过程中，出于理性的考虑，他们往往会趋向于选择那些从长期而言能利己的稳定策略。本文通过演化博弈的方法模拟了地方政府在跨域治理过程中的行为逻辑，探讨了其可能选择的策略空间，同时指出地方政府跨域治理决策行为的演化博弈过程存在两个局部稳定的进化稳定策略:各方均积极治理或均消极观望，演化博弈过程受初始状态的影响。但是通过一些重要变量的介入可以控制某些关键参数，并激发和保持地方政府做出跨域治理决策和行为的积极性和内在动力，使治理决策系统演化为唯一的稳定结构状态:同心协力，积极合作。通过“锰三角”跨域环境治理的个案考察可以发现，上述理论分析结果是有极强现实意义的:在缺乏某些监督和制约时，各地出于自身利益的考量往往不愿积极主动的参与跨域治理，但通过中央施压、责任明确、民间政治精英抗争、媒体报道监督和专项拨款利益激励等变量介入，决策参数发生了变化，地方政府由被动的参与跨域合作变成积极主动的寻求扩大合作治理的空间，在应对跨域公共事务时唯一的最优均衡策略便是积极参与跨域合作治理。

上述理论和实证层面的分析表明，应该大力创造条件引入更多的压力型、激励型和动力型决策影响变量，以决策相关参数。实践中可从以下方面加以推进:第一，上级政府应积极支持、高度关注下级行政部门和机构在跨域事务治理方面的横向合作，并通过适当的权力下放赋予下级政府更多的跨域合作的权力，对于地方政府的创新、尝试和“试错”给予适当的容忍和肯定;地方政府则应积极取得上级政府的大力支持，并摈弃传统的行政管理理念，尽量减少“决策试错”的历程和由此带来的行政低效。第二，各级政府应注重公共管理的回应性、效率性、多样性、平等性等多元化需求，强调多元互动、平等对话和致力于构筑网络关系，构筑一个涵盖地方政府、企业、准公共部门、自治组织、民间政治精英、媒体等多主体的跨域治理系统，丰富决策影响变量集，增强对决策参数的可控性。第三，拥有较丰富地方性资源的地方政府应在面对跨域性公共事务时更为积极主动，采取多种方式推动那些地方性资源相对欠缺的政府积极参与到跨域治理中来，相关地方政府之间应积极沟通、协商、对话以寻找有利于保障各方权利的合作模式和机制。第四，应充分保障积极治理者的获益，避免跨域治理的收益横向外溢，降低观望者“搭便车”的收益，为此可通过行政契约的形式构造一种类似于企业间“松散型战略联盟”的组织结构和合作模式。第五，构建的跨域治理机制应有利于形成各方认同的较大的区域共同利益，并使各方在交易成本较小的前提下自觉做出政策调整和制度创新，从而打破可能出现的行政区行政的“锁定”状态①金太军:《从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析》，《中国社会科学》2007年第6期。。