绿色小水电评价的作用、内容及标准分析

禹雪中，冯 时，贾宝真

（中国水利水电科学研究院 国家水电可持续发展研究中心，北京 100038）

小水电开发在提高农村电气化水平、改善农民生产生活条件、保障应急供电、温室气体减排等多方面做出了重要贡献，有效促进了我国农村经济和社会的发展。另一方面，水电工程的建设和运行可能会对生态系统造成一定程度的不利影响，而我国的小水电开发与农民利益密切相关。2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用，大力发展农村水电。这表明保护生态环境和农民利益将继续成为未来一定时期我国水电行业需要重点关注的内容[1]。

为了尽量降低水电工程的不利生态影响，瑞士和美国分别建立了绿色水电认证和低影响水电认证制度，从技术评价和经济激励两个方面促进水电站业主降低不利影响和进行生态修复[2-3]。2010年，国际水电协会(International Hydropower Association, IHA)发布了《水电可持续性评估规范(Hydropower Sustainability Assessment Protocol)》，从环境、经济、社会等方面进行水电开发可持续性的评估[4]。国际经验表明，开展水电工程的环境认证或可持续性评估，有助于水电开发采取措施避免或减轻负面影响、提高综合效益[5-6]。本文对国内外相关认证制度、评估方法和技术标准进行了归纳分析，根据我国小水电开发的特点和问题，对绿色小水电评价的作用、内容和标准关键问题进行了概要分析。

1 国内外相关认证制度和评价标准分析

开展绿色小水电评价，需要在充分借鉴国内外相关认证制度和技术标准的基础上，根据小水电的特点，进行更具针对性和有效性的制度设计和技术标准研究。目前可供借鉴的内容主要包括绿色(低影响)水电认证制度、水电可持续性评估规范和我国水利水电工程环境影响评价等相关技术标准。

1.1 绿色/低影响水电认证制度

瑞士的绿色水电认证和美国低影响水电认证在机制上十分接近，可以用技术评价和经济激励两个方面进行概括：建立技术标准对水电工程的生态环境影响进行评估，满足标准的水电站可以获得认证，这些电站能够以绿色水电或低影响水电的标志进行市场营销，从而获得额外收益，并且这些收益必须用于电站影响区域的生态修复。

绿色水电认证标准从水文特征、河流系统连通性、泥沙和河流形态、景观与生境、生物群落5个方面反映健康河流生态系统的特征，并通过5个方面的管理措施来实现，即最小流量管理、调峰、水库管理、泥沙管理、电站设计，环境要求与管理措施的内容形成环境管理矩阵，对于矩阵中的每项内容提出了评估标准。低影响水电认证标准考虑了8个方面的内容：(1)河道水流；(2)水质；(3)鱼道和鱼类保护；(4)流域保护；(5)濒危物种保护；(6)文化资源保护；(7)公共娱乐功能；(8)未被建议拆除。

绿色水电认证和低影响水电认证的技术标准都是针对水电工程的生态环境影响进行评价，绿色水电认证基本采用定性判断的方法，低影响水电认证把执行相关管理部门的规定作为认证依据，两者都没有明确提出定量的技术指标和标准。

1.2 水电可持续性评估规范

2008年开始，IHA组织包括政府、国际投资机构、开发商以及非政府组织等机构代表，经过广泛的研讨、试用和完善，于2010年11月正式发布了《水电可持续性评估规范》，为开展水电开发的综合评估提供了一套全面和可操作的技术工具。评估规范可以供水电投资、运营、建设、管理等部门进行水电项目可持续性评估而使用，从而为决策和管理提供支持，还可以为水电开发的利益相关者提供对话的工具。

在结构方面，水电可持续性评价规范包括四个部分(Section)，分别为前期阶段、项目准备、项目实施和项目运行，这四个部分对应着水电开发的不同时间阶段。每个部分都包含数目不等的主题(Topic)，这些主题代表具体的评价内容。每个主题都由主题说明、评分方法和评价指南三个部分组成，以指导具体的评估工作。评价规范采用5分制进行评分，1分为最差，5分为最好，3分表示基本良好。评分一般从评价、管理、利益相关者支持水平、遵守规定和计划、效果5个方面进行，评分方法列出了每个级别得分需要满足的要求。

IHA的水电可持续性评估规范综合考虑了环境、经济和社会三个方面，评价要素比较全面，但是对于各个要素的评估都是基于定性描述的方法，没有提出具有较好代表性的评价指标和量化的阈值标准。

1.3 我国相关技术标准

我国在水电工程的环境、经济和移民等方面都建立了相应的技术标准。在水电开发的生态环境保护方面，在规划环评、建设项目环评、环境保护设计、竣工环保验收四个阶段都有相应的技术标准，小水电工程也有环境影响评价和环境保护设计的技术标准。经济评价标准主要侧重于项目准备阶段进行经济可行性的评价，小水电项目也建立了经济评价规程。我国水电开发的社会评价和技术标准基本是移民安置方面的内容，包括移民安置规划、安置规划设计、实物调查以及移民后期扶持等具体内容。

这些技术标准涉及的时间阶段基本是规划、设计、建设和运行初期，没有包括水电工程的长期运行阶段。而水电工程对生态环境的影响更多体现在工程运行阶段，并且工程对生态环境的影响过程大多具有动态特征，很多效应往往需要一定时期后才能显现。因此不能认为通过竣工环保验收的工程在环境上就一直是可接受的，还需要在工程运行过程中进行持续的监测、评估和管理。水电工程的经济和社会评价也都具有类似的特征。

表1 国外水电认证制度、评估方法及我国相关技术标准比较分析

在技术内容和评价指标方面，这些标准主要规定了规划、评价、设计和验收的内容、方法和要求，但基本没有涉及如何衡量水电工程生态、经济和社会影响的趋势和程度，例如，环境影响评价和竣工环保验收中进行环境影响可接受的判断，主要是专家根据环评报告和竣工调查报告进行综合判断，无法定量判断工程环境影响的程度。

综合以上内容，对国际和国内相关认证制度和评价标准的主要作用、基本内容和标准特点归纳如表1所示。

2 绿色小水电评价的含义及作用

针对当前和今后一定时期我国小水电行业发展过程中需要解决的突出问题，在借鉴国际经验的基础上，根据我国小水电开发的工程特点以及经济社会条件，开展绿色小水电评价，鼓励和引导小水电开发更加重视生态环境保护、惠及当地农民利益，实现水能资源的科学开发和可持续利用。

2.1 我国小水电开发的主要问题

当前我国小水电开发存在的问题主要表现在生态环境保护、农民利益维护以及水资源综合利用三个方面。我国小水电站大多建在山区小型河流，由于受到自然条件限制以及传统水能资源开发技术理念的影响，很大一部分小型水电站为引水式电站，一些流域引水式电站的比例达到70%，水电站下游形成减水或脱水河段，对河流生态系统造成不利影响。同时我国的小水电主要集中在经济落后地区，尽管小水电开发对促进广大落后地区的经济社会发展作用显著，但是近年来随着投资体制改革逐渐深化，小水电的投资主体日益多元化，民营化水平已超过80%，小水电开发出现了单纯追求商业效益，对农民利益重视不够，较少承担水资源综合利用任务等问题。

近期，水利部提出了建设“民生水电、平安水电、绿色水电、和谐水电”的发展目标[1]，对于解决小水电开发的主要问题具有很强的针对性，这些也是绿色小水电评价主要关注的问题。

2.2 绿色小水电评价的含义

绿色小水电是指在环境、社会、经济和安全等四个方面表现优秀，处于行业先进水平的小水电站。绿色小水电站评价是依据评价标准对运行阶段的小水电站进行评价，达到标准要求的电站可以获得经济激励。绿色小水电站评价具有以下特征：

(1) 绿色小水电评价是对小水电站在环境、社会、经济和安全方面的表现进行全面评价，相对于国外以生态环境为主要内容的绿色水电认证具有更广泛的内涵，具有可持续性评价的特征，这也体现了我国水电开发“环境友好、社会和谐、经济合理、安全可靠”的要求。

(2) 绿色小水电评价是以综合的视角，对在环境保护、保证民生、经济效益、运行安全方面表现优秀的小水电站进行遴选，是一种“选优”的评价。对于评价结果优秀的小水电站，可以获得技术、经济和政策等激励，从而形成示范效应，引导小水电开发和运行过程中主动保护生态环境和农民利益。

(3) 绿色小水电评价的评价对象为已经运行的单个小水电项目，这是对我国目前水电工程管理制度的完善和发展。随着我国水能资源开发程度的提高，水电行业的发展重点必将从工程建设转移到运行管理，绿色小水电评价适应和代表了这一发展趋势。

(4) 绿色小水电评价是一个长期和动态的过程，在小水电工程运行的过程中需要进行定期评价，以反映工程环境、社会、经济和安全方面的表现，从而使得小水电站能够持续保持较高水准。

2.3 绿色小水电评价的作用

通过开展小水电绿色评价，可以通过行业典范的引导作用，促进小水电保护生态和改善民生，有利于为小水电站建立良好的公众形象，对于我国整个水电行业还具有宝贵的探索和实践价值。

首先，绿色小水电评价通过技术评价标准和经济激励机制的有效结合，可以提高小水电业主保护生态和改善民生的积极性，实现农村水能资源开发与环境保护、改善民生的多赢，从而形成引导小水电科学合理开发的有效机制。法规、政策和技术体系建设是解决小水电行业存在问题，实现农村水能资源有序开发、可持续利用的根本途径，绿色小水电评价是健全农村水能资源管理体系的基础性工作之一。绿色小水电评价通过示范引导和经济激励作用，既能促进实现保护生态和惠及民生的目标，也能够维护水电站业主的经济利益，适应了政府管理从指令性向指导性发展转变以及充分利用经济杠杆作用的发展趋势，更易于被电站业主主动接受，从而提高了实施的有效性。

第二，绿色小水电评价有助于公众正确认识小水电工程的作用及影响，并且进行有效的公众监督。水电工程的空间和时间影响及范围都比较广泛，水电工程的生态影响涉及水生和陆生生态，水电开发还会影响到区域经济和社会发展，环境和社会影响的范围都比较大。另一方面，世界各种文化大多将河流视为一种重要的文化象征，人类活动对河流的改变往往引发各种争议，对筑坝工程的争议在国际上由来已久。随着我国人民生活水平的提高和环境意识的增强，社会公众对水电开发的环境和社会问题日益关注，小水电也成为争议的焦点。通过开展绿色小水电评价，可以提高小水电在社会公众心目中的形象，为小水电开发营造良好的社会环境，推动小水电有序、健康、科学发展。

第三，绿色小水电评价对于我国大中型水电工程建立有效的运行管理机制具有探索和示范价值。2011年底我国小水电总装机达到6212万kW，占小水电技术可开发量的48%，东部一些地区的开发率已经超过80%。总体而言，运行管理已经成为我国当前小水电行业的主要问题，许多地区除了增容改造不再建设新的小水电工程。2011年我国水电装机容量达到2.3亿kW，水能资源开发率达到约39%，为实现2020年可再生能源占一次能源消费比例达到15%的目标，2020年的常规水电装机容量需要达到3.3亿kW，届时水能资源开发率将达到61%。可以预见，在未来10年内，运行管理将超过工程建设逐步成为我国水电行业的主要任务。绿色小水电评价建立的工程运行阶段综合评价标准、经济和管理激励机制以及评价组织实施方式等经验，都将为整个水电行业提高运行管理水平、完善管理机制提供有益的经验。

3 绿色小水电评价的主要内容

根据我国小水电行业的技术特点、需要解决的问题以及发展方向，确定了绿色小水电评价的主要内容，包括环境保护、社会发展、经济效益和运行安全四个部分，对于每个方面确定一定数目的评价主题，对于每个评价主题识别出具有代表性的指标。

3.1 环境保护

图1 绿色小水电评价主要内容示意图

根据水电工程影响生态环境的一般特征以及小水电的特点，在环境保护方面绿色小水电评价主要考虑水文情势、河流水质、生物多样性、景观和温室气体减排5个主题。水电工程运行引起的水文情势变化是河流形态、环境和生态因子变化的驱动力，因此是水电工程生态效应评估的关键要素之一。小水电工程大多处于小型河流，而且很多是引水式开发方式，对河流水文情势的影响更加突出，所以是绿色小水电评价特别关注的内容。河流水质主要评价水电站引起的水体自净能力变化对库区水环境质量的影响。生物多样性评价主要关注小水电站对水生、陆生生物多样性的影响以及生物多样性保护措施制定和执行情况。景观评价主要关注小水电工程与景观的融合程度、电站建设造成的土地扰动恢复情况。水电具有显著的替代化石能源、减排温室气体的作用，由于小水电土地淹没和移民都比较少，温室气体减排的作用更加明显，因此在环境保护部分的评价中考虑了温室气体减排的主题。

3.2 社会发展

绿色小水电评价的社会评价包括移民、利益共享以及水资源综合利用3个主题。移民方面的评价主要关注移民数量和移民安置效果，具体包括单位装机移民数量、移民生活安置效果、移民生产安置效果、移民收入水平和移民满意程度等内容。利益共享是指水电工程受影响地区能够分享水电开发的收益，分为直接收益和公共服务改善两种形式进行评价，直接收益是指直接受影响的群体获得的各种形式收益，公共服务改善是指基础设施、就业、教育、医疗等形式的公共服务改善的效果。水资源综合利用方面的评价主要考察按照设计功能工程实际实现情况，主要功能包括防洪、灌溉、供水、航运、水产养殖等。

3.3 经济效益

经济效益评价主要涉及工程自身经济性和区域经济贡献两个主题，促进工程所在地区经济发展是水电开发的重要目标之一，而工程自身经济效益是工程实现促进区域经济发展目标的基础，因此小水电工程的经济效益需要从工程经济运营稳定性和工程对区域经济贡献两个方面进行衡量。在工程经济运行稳定性方面，主要考虑电站的盈利能力和财务风险控制能力两项内容。对于电站的区域经济贡献，主要通过电站的资金利税状况进行评价。

3.4 安全运行

小水电工程安全运行的保障需要依靠安全生产制度的落实，实现防患于未然的目标。在安全运行方面，绿色小水电评价主要考虑日常管理和应急管理两项内容，具体包括制度建设和措施准备。

图1显示了绿色小水电评价的主要内容，在4个部分的评价内容中，环境保护和社会发展是小水电开发重点关注的内容，因此也是评价工作的重点，可以通过评价主题设置以及评价权重进行体现。

4 评价标准关键问题

为了提高评价的客观性，绿色小水电评价的指标和标准尽可能实现定量化，对于难以定量化的指标，可以通过专家定性判断的方法进行评价。根据绿色小水电评价的类型和特点，评价基线和标准阈值是确定评价标准的两个关键问题。

4.1 评价基线

绿色小水电评价采用应用较为广泛的分级标准评价法，评价基线是确定评价标准的基础。如图2所示，分级评价需要首先确定低基准线和高基准线，进而在两者之间进行分级，每一级赋予不同的得分。由于绿色小水电评价属于“选优”类型的评价，因此满足小水电开发相关政策和技术标准要求是评价的低基准线，满足合规性要求可以得到最低得分，在评价内容上表现达到优秀水平是评价的高基准线，可以得到最高分。对于中间级别的得分，可以根据每项指标的分值以及分级数目，决定每个级别的标准范围。

图2 评价基线示意图

4.2 标准阈值

对于各项分级标准，主要采用以下3种方法确定：(1) 借鉴已有标准或研究成果，包括水文情势、水生生物多样性和温室气体减排，以这些标准或研究成果的相关阈值确定分级标准；(2) 参照行业水平确定分级标准，包括景观中的土地扰动恢复情况、工程运营稳定性、区域经济贡献；(3) 对照同期水平或设计要求，移民安置效果是与参照人群的同期生产生活水平进行对比，水资源综合利用是以工程设计要求进行比较；(4) 专家经验，包括水电站入库和出库水质变化程度的评价标准由专家经验制定；(5) 定性判断，包括景观融合程度，陆生生物多样性、利益共享、安全日常管理和应急管理。

5 结论

绿色小水电评价比较全面地涵盖了小水电开发的环境、社会、经济和安全问题，通过选优和激励发挥引导示范作用，是我国农村水电开发管理领域一项基础性和创新性的措施。在初步研究的基础上，可以针对技术标准、激励方式、评价机制等关键问题进行试点、总结和推广，逐步建立成熟的评价体系。

[1]胡四一. 抓机遇, 谋发展, 推动农村水电工作再上新台阶[J].中国水能及电气化, 2012, 6: 2-8.

[2]Christine Bratrich, Berhard Truffer, Klaus Jorde, etal. Green Hydropower: A New Assessment Procedure for River Management[J]. River Research and Applications, 2004, 20: 865-882.

[3]Low Impact Hydropower Institute. Low Impact Hydropower Certification Program: Certification Package[R]. 2004.

[4]IHA (International Hydropower Association). Hydropower Sustainability Assessment Protocol[R]. 2011. London: International Hydropower Association.

[5]唐万林, 禹雪中. 国外水电环境认证制度对我国的借鉴意义[J]. 长江流域资源与环境, 2007, 16(1): 123-127.

[6]杨桐鹤, 禹雪中, 冯时. 水电可持续发展的概念、内容及评价[J]. 中国水能及电气化, 2010, 68(8): 9-14.

[7]禹雪中, 夏建新, 杨静, 等. 绿色水电指标体系及评价方法初步研究[J], 水力发电学报, 2011, 30(3): 77-83.

[8]代成良, 禹雪中, 贾宝真. 绿色水电工程建设规划的概念、内容及方法[J]. 水力发电, 2012, 38(2): 1-5.