吉林省农村基本公共服务供给的制度模式探析

韩小威

（长春工业大学政治与行政学院，吉林长春130012）

吉林省农村基本公共服务供给的制度模式探析

韩小威

（长春工业大学政治与行政学院，吉林长春130012）

从我国十六届三中全会提出建设公共服务型政府后，公共服务就成了社会关注的热点问题，基本公共服务更是当前讨论的焦点问题。吉林省是农业大省，“三农问题”向来是经济发展中的重中之重。而农村基本公共服务供给状况一直是我省改善“三农问题”的短板，究其根源在于制度安排的不当。因而，改善农村基本公共服务供需矛盾，根本环节在于制度模式的创新，探寻适合我省省情的农村基本公共服务供给制度模式是关键，本文致力于探讨并提出一种新的制度模式，并论证其合理性。

农村；基本公共服务；制度模式

一、农村基本公共服务的相关论证

公共服务已成为当前关注的热点问题，让政府更有效地提供公共服务在很大程度上形成一定的共识。而理解和界定基本概念是研究问题的逻辑起点，对基本概念的演进及所关切的农村基本公共服务作一阐释及界定是必须且必要的。

（一）公共服务和基本公共服务的释义与界定

在理论界，对公共服务的界定基本可以分为两类：一是基于物品性质界定的公共服务；二是基于行为方式界定的公共服务。目前，对公共服务的两种界定方式，是基于不同的理论和视角，因而，对公共服务的界定得出的结论也不一样。

第一种基于物品分类法的界定。即将非排他、非竞争的公共产品概念引申，用公共产品的规定性来代替公共服务的规定性，大体上相当于将公共产品与公共服务等同视之。从理论上严格地讲，只有同时具备非排他性和非竞争性两个特征的物品才是真正的公共服务。但现实中同时具备两种特征的物品并不多。而且现实中政府提供的物品远远超出此界定范围，仅仅靠物品分类理论还是不能解释政府的作为。因而，以公共物品的属性来界定政府提供的公共服务是不准确的，逻辑上也行不通。

第二种基于行为方式界定的公共服务。此界定方法是基于公共服务供给主体的职能来进行判定的。实现、保护和促进公共利益是责任政府的法理义务和政治使命。公共利益应是为符合社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那类利益。公共利益应是公共服务运作的动机所在和终极使命。

从两个视角界定的公共服务均有其适用范围，以物品分类理论为基础的规定局限了公共服务的作用，因此，物品属性不能成为判断公共服务规定性的依据。从本质上讲，政府提供公共服务应以维护公共利益为目的，对公共利益的判断也是判定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益相结合才具有公共服务的特性。公共利益实质上是一个价值判断，鉴于此，公共服务可以界定为：以实现公共利益最大化为目标，提供各种需时，任何物品都可以作为公共服务提供的内容。

对基本公共服务中“基本”的理解，本文认为应从两个角度去限定：一是基于现阶段经济社会的发展水平，能保障民众最为基本的公共需求，即最为根本的生存和发展方面；二是基于政府现有的基本财力状况和可提供的基本支持。从政府供给主体的角度理解，基本公共服务就是在政府可能提供的范围内，向民众提供最基本的与民生息息相关的公共服务。从民众需求的角度去理解，基本公共服务是指全体公民在基本公共服务领域应该享有的同等权利，能够享有相对合理的、均等的公共服务水平。但需要澄清几点：第一，基本公共服务供给并不是让所有人都享受均衡的服务水平，在一定程度上存在差异性是必然的，也是合理的；第二，具有同等特征和生活状况的个体，应享受到大致相同的服务；第三，全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该是均等的，即享有基本公共服务的权力是平等的。总结以上几点，本文认为，在提供基本公共服务方面，应遵循两个原则：一是罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持平等自由原则基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异，但公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对弱势群体最为有利；二是底线平均原则，即基准的公共服务的供给水平应该大体平均，涉及到民生基本问题的公共服务应予以保障，并且是均等无差异的保障。

（二）农村基本公共服务的释义与界定

农村公共服务作为公共服务的一部分，具有公共服务的所有特性。农村公共服务应定义为：以公共利益的需要为目的，由政府为主要责任人，在农村地区内提供的在农业、农村和农民生活中共同需要的服务。农村基本公共服务，从本质上理解，即为根据实际情况，为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为公共利益服务的最基本的事务。而其中对“基本”的确定，需要本着几个原则：第一，平等的原则。这项原则是指在农村地区，无论相对来说经济发达程度高与低，全体农民都应平等获得的公共服务，是基本的保障。第二，连续性原则。这项原则是指无论在任何情况下，都不可以停止提供的公共服务，如中断，就会影响农民的基本生存和发展。第三，以人为本的原则。这项原则是指以农民的基本需求为出发点，提供的与农民基本生活质量息息相关的公共服务，重视弱视群体的基本需要。

二、吉林省农村基本公共服务供给状况论证——以义务教育和医疗保障情况为例

吉林省行政区划9个辖市（州），41个县（市）和19个市辖区，798个乡镇。根据第五次人口普查结果显示：全省总人口为2680．22万人，其中农村人口为1349．16万人，占人口总数的50．34%，农村特困人口70．03万人，占农村人口的4．6%。可见吉林省是一个农业大省，“三农问题”是吉林省经济建设和社会发展的重中之重。

（一）吉林省财政支出及财政支农支出状况

由于政府用于农业的支出大部分主要用于农村公共服务和公共产品的供给，政府支农支出与支持农村公共服务建设的支出高度相关，因而，本文以财政用于农业的支出来衡量政府对农村公共服务的投入。

表1 2005－2010年吉林省财政支农项目表 单位：亿元

表中可见，财政支农支出从总体走势上来看是上扬的。然而，比较2005－2010年财政收支状况（见表1），支农支出费用的增长可谓杯水车薪，吉林省财政支农支出比重小，支农比重最高的情况也不过占总支出的13．8%，且增长幅度缓慢，2005－2010年的6年间，仅增长了7个百分点。同期，我国财政用于农业的支出占财政总支出的比重年平均为8．7%，可见，财政支农资金占财政支出总额的比重明显低于全国平均水平，这在一定程度上也反映了政府财政支出的非农偏好。就目前增加的投入来说，要想短时间从根本上解决农村医疗条件差、卫生环境恶劣、生产设施落后、教育体制不完善等各方面问题可谓天方夜谭。

（二）吉林省义务教育供给状况

在我省经济的稳步发展的同时，不可否认的现实是义务教育并没有实现跨越式的发展，仍然存在着很多不均衡的现象。

第一，义务教育经费投入不足。近些年来，吉林省委、省政府每年都在加大对义务教育的投入力度。义务教育得到很大改善。尽管如此，与不断增长的农村义务教育需求相比，投入的增长幅度还是太慢了，很难满足快速发展的教育需要。

表2 2009年全国预算内教育经费占财政支出比例情况

年度人均预算内教育经费数量在一定程度上反映当地经济和社会发展水平，反映当地财政保障能力，反映当地教育发展水平。由表2可见，2009年吉林省人均预算内教育经费235．36亿元，在全国31个省市自治区中排名第18位。尽管我省2009年人均预算内教育经费数量比上一年208．23亿元有所增长，但增长的幅度和其他省市相比，仍不算快。而且，预算内教育经费占财政支出比例比上年有所下降，没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。

表3 2003－2009年吉林省各级教育生均预算内教育事业费增长情况（单位：元）

从表3的数据来看，普通小学和普通初中的生均预算内教育事业费在不断提升，较前几年有了较大的改善，但从经费的分布来看，吉林省各级教育生均预算内教育事业费中，普通高校的生均预算内教育事业费是在整个各级教育中最多的，普通小学和普通初中即义务教育阶段生均预算内教育事业费远远少于其他各级教育。尽管至2009年，义务教育阶段的预算内教育事业费较前几年有了很大的突破，但仍未超出其他各级教育，这是一个非常值得关注的问题。

第二，义务教育师资队伍情况薄弱。在实行“分级办学，分级管理”的义务教育时期，由于教育资源分布的不均衡，很多欠发达地区的骨干教师也纷纷流向发达地区，造成当地教育质量持续下滑。这种现象在吉林省也同样存在，并且比较严重。

表4 吉林省义务教育阶段教师学历情况

从吉林省义务教育阶段教师学历结构来看，专科生最多，研究生和本科生逐渐在增多，高中阶段以下学历在逐渐减少。表中可见，女教师比例相当高，占据义务教育阶段绝大部分，性别不均衡比较严重。

（三）吉林省农村医疗保障供给状况

对我省农民群体的医疗提供更为全面的支持与保障，这一过程的实现是一个长期的过程，目前保障机制正处于趋向成熟的初期，新农合仍然存在着一些亟待解决的问题。

第一，新型农村合作医疗基金募集、管理难度大。新型农村合作医疗稳定的缴费机制还没有建立，基金募集十分艰难。目前，吉林省仍然采取走村入户的收缴方式，需要大量的人力、物力，缴费的成本较高。即使是基金募集到位后，管理难度也很大。募集到的基金是有限的，报销比例大，要赤字；报销比例小，农民不满意。募集到的基金，管理好了，农民积极参加新型农村合作医疗；管理不好，农民不愿意持续参加新型农村合作医疗，而且会引起他们的不满。

第二，农村卫生机构基础设施建设相对落后。农村卫生服务供给能力仍然不足，突出表现为房舍及医疗设备仍然短缺。一是多数县级医疗机构房舍陈旧，亟需改造；县级医疗机构作为农村地区医疗急救中心和技术指导中心，缺少应有的大型医疗设备；二是40%左右的县级妇幼保健机构业务用房不足，部分妇幼保健机构还缺少基本装备，特别是用于公共卫生服务的装备更加短缺；三是乡镇卫生院建设问题突出，地方政府对乡镇卫生院投入长期不足，乡镇卫生院房舍陈旧，设备简陋，功能不完善。

第三，农村卫生人才匮乏，业务水平亟待提高。吉林省36个县医院现有职工10974人，其中业务人员占79．5%，比例偏低。各级医疗机构每千人口拥有卫生技术人员数量：省级4．07、县级3．24、乡级1．60、村级1．25，农村卫生技术人员比例明显低于全省人均数量。乡镇卫生院中，大学本科生仅占职工总数的0．9%，大专生占12．9%，中专生占61．4%，无学历人员占24．8%；拥有副高以上职称的只有7．9%，其中正高职称人员仅有0．5%，农村卫生高中级人才极度匮乏。

第四，医保药品价格过高，可享受医保药品种类过少。从目前来看，新农村合作医疗提供保障力度尚小，农民获得的资助有限。从实践中看，在合作医疗筹资增加的同时，加强对医疗服务的监督，提高参保农民的补偿比例，是最为关键也是最为迫切的问题。因为我国从过去计划经济到现在，都是靠政府财政拔款的方式解决这一问题的，可是，对于这种方法缺乏一种有效地追溯手段，而且没有一个长效机制来决定财政到底应该拿出多少钱来。这造成了约束效应不强，调整的弹性空间很大，一旦财政吃紧，首当其冲就把农村卫生的部分牺牲掉了，农民的根本利益无法得到切实的保障。

三、吉林省农村基本公共服务供给不足的制度溯源及制度模式分析

从20世纪70年代以后，中国经历了巨大的社会变革，我国在经济上取得巨大成就的同时，也同样激发了一系列矛盾，农村基本公共服务的供需失衡现象正是在社会巨变的过程中凸显的问题，而其背后隐藏的是深刻的制度根源。

（一）人民公社时期农村公共服务供给的制度模式分析（1958—1978年）

人民公社由于采取了以人民公社为基本经济共同体的方式，因而，当时农村社区的大多数公共服务都是由公社或大队组织农民自己提供的。人民公社体制下，实行的是党政不分、政经统管的制度模式，公社既是农村经济管理组织，又是一个基层政权组织，集农村一切政治、经济和社会事务管理的大权于一体，拥有调动绝大部分农村人力、物力和财力的权力，对所属的生产大队和生产队实行严格的行政化管理。从人民公社时期起，自上而下的公共服务供给方式开始形成，并深刻的影响了此后的公共服务供给制度。

可以肯定地说，人民公社时期，在农业基本建设及基本社会保障方面取得了突出的成绩。基本公共服务供给走了用劳动力最大限度替代资金的道路，农民在较大的范围内被最大限度的动员和调度起来。但这些成就是在既定的资源约束和资源禀赋，以及特定的制度环境条件下才会取得的。而人民公社时期的“统包统分”、“政社合一”的公共服务供给制度模式也因为具备了这些可能性，因而，实现了高层决策者对乡村社会高度的整合和治理，以制度外供给方式为主完成了本应由政府承担的公共服务供给任务。在特定时期，因为具备了相应的条件，才使这样的制度模式起到空前的作用，而以后却无可复制。

诚然，人民公社时期公共服务供给在很多方面至今为人念念称道，然而，权力过分集中的人民公社体制使农民的生产经营主体地位“虚置”，严重压抑了其生产积极性，其自身存在的无可克服的弊端，使这样的制度模式必然难以持续。

（二）家庭联产承包责任制至税费改革前农村公共服务供给的制度模式分析（1978—2000年）

家庭承包责任制时期，农村公共服务的供给与管理模式采取的是“乡政村治”的方式。这一制度在极大地促进了农民个人的生产积极性的同时却也削弱了集体的力量，经济的市场化使得乡镇政府不再像人民公社那样拥有巨大的资源调动能力，行政命令全乡的劳动力义务为某个村建设公共设施的这种公共产品成本在非溢出范围内进行分摊已经很难了，造成农村公共服务供给的萎缩。

此阶段，政府，尤其是乡镇政府及下属村委会依然是农村公共服务提供的重要组织者。然而，中央政府把公共服务供给的责任过分下放是出于释放本级政府财政压力的目的，所以，县乡政府事权严重大于财权，基层财政的好坏就直接关系到农村公共服务供给的状况。农村公共服务供给主体在此阶段已初步形成供给多元化的趋势，但涉及农业生产和农民生存环境的公共服务供给依然主要是由农民“自给自足”来完成的，农村公共服务的供给主体仍主要是由乡镇政府和村民自治组织来承担。虽然从制度类型来看，农村公共服务供给制度已不再是单一政府供给制度，而是呈现了以政府供给为主、以私人和其他非政府组织供给为辅的供给制度集合，但在制度内容上，农村公共服务的政府供给制度却仍是人民公社时期农村公共服务供给制度的延续。

家庭承包制时期的农村公共服务供给制度虽是对人民公社时期农村公共服务供给制度进行了部分创新，但其实质并未改变，所以说，这一时期的农村公共服务供给制度实际上是公社时期农村公共服务供给制度的延续，实际上已经形成了农村公共服务供给体制变迁的路径依赖。

（三）税费改革以来农村公共服务供给的制度模式分析（2000年至今）

乡镇制度外财政的迅速膨胀，导致农民的负担不断加重，农民负担问题伴随着财政体制的制度变革一直在迅速膨胀着，直至上个世纪九十年代后期，问题已经十分严峻，引起了一系列严重的不良后果，于是农民减负变成迫在眉睫需要解决的问题。

农村税费改革对农村公共服务的供给带来强烈的冲击，然而，对农村公共服务供给体制的影响却不甚明显。很多方面依然呈现以往的制度特征。这主要表现在：

首先，在供给主体上，仍以基层政府为主，政府缺位和错位现象仍然存在。在供给的主体上，沿袭、强化了税费改革前已经呈现出的多元化状态，但仍以各级政府，尤其是乡镇政府及村委为主。

其次，在筹资机制上，仍分制度内、制度外两种途径，财政转移支付实现均等化目标并未达到。制度内的筹资机制的变更，主要表现于农业税的取消，这样就更多地依赖于上级财政的转移支付。

再次，由历史沿袭下来的自上而下的行政命令式的管理仍为主要方式。上级政府以文件和政策规定的形式下达，通过将政府确定的经济发展目标层层分解，下达县、乡和村，再由村将每一项指标落实到每个农民身上，这种带有很强的指令性、主观性、统一性的程序已经成为一种习惯。

四、吉林省农村基本公共服务供给有效制度模式的构思

目前农村公共服务领域中出现的问题，主要根源在于缺乏合理的公共服务的制度安排。所以，农村基本公共服务供给问题要想从根本上得以解决，就必须把它定位于是一个制度创新的问题。

（一）农村基本公共服务供给新制度模式的构想

提出农村基本公共服务供给的新制度模式，需要从供给主体的确定开始，因为有什么样的供给主体模式就决定了公共服务的供给方式是怎样的。

首先，公共服务供给主体提供服务方式的确立。无论以什么样的模式提供公共服务，以什么样的方式提供公共服务，公共服务的主体是单一的还是多元的是必须要确定的前提。根据公共服务供给的一般规律，从供给主体来说，政府、私人和第三部门都是供给主体，只要具备一定的必要条件，三者都可达到农村公共服务的有效供给，但这样的条件几乎难以具备。公共服务供给主体的确定，其背后的实质性问题是政府与市场之间的权衡。事实上，政府与其公共部门垄断公共服务的供给，或是市场与其私人部门垄断公共服务的供给，都不会有效率最大化的结果。这就需要政府建立一种合理供给制度来满足公众需求，是以政府与其公共部门垄断供给制度为主，还是采用多中心供给制度，就成为必须面对的选择。理性的制度安排，应当建立政府与市场混合、公共部门与私人部门职能互补的制度框架。

其次，公共服务供给主体职责的确立。市场机制并不是万能的，它也有许多其作用不能够奏效的地方。公共服务供给问题，尤其是农村公共服务供给问题，就是其中之一。因为公共服务本身的性质决定了会普遍存在不用付款就可以消费的“搭便车”机会，这一点就决定了政府对公共服务供给具有天然的、不可推卸的责任。更重要的是只有政府具备这样的能力，如若说私人部门对是否提供公共服务有选择的余地的话，那么，政府相对来说，是无可选择的，必须要提供。

再次，公共服务供给制度具体模式的确立。在政府对农村公共服务供给中，主要有两种具体模式，一种是直接供给型，一种是间接供给型。政府直接供给型是指农村公共服务的供给由政府决策、政府在公共财政基础上筹资、政府生产、政府分配的模式。相当于政府为公共服务提供一条龙服务，全过程由政府全部负责。间接供给型有两种形式：一是政府主导型；一种是政府诱导型。政府主导型是指农村公共服务的供给主要由政府决策、筹资、生产、分配的模式，也就是说政府不是这些农村公共服务的唯一供给者，非政府主体也供给着这些农村公共服务。政府主导型供给模式一般有两种形式：一种是政府直接投资经营的方式；一种是政府拥有全部资本，法人团体以企业经营的方式。政府诱导型主要是农村公共服务的供给在政府必要的引导和保障下，由农民的需求为基点，来决定公共服务的生产和分配，而公共服务的生产可由私人介入。

建立农村基本公共服务供给的新制度模式，从以上几点分析可得，关键在于几个方面：第一，农村公共服务的供给不再是政府的专利，除却市场失灵的范畴需要政府部门承担全部环节的供给外，应增强农村公共服务的市场准入机制，实行多中心供给机制。第二，确保多中心供给机制能提供有效的、公平的农村公共服务，关键在于政府职责的发挥。第三，不同地区、不同类型的公共服务供给模式要有所不同。公共服务供给的制度模式可以是单一的，但在制度模式的运用中，需要灵活。因而，基本公共服务的供给方式应打破以往单一的、统一的模式，针对不同情况，灵活运用，充分发挥多中心供给的制度优势。

基于以上分析，结合我省农村公共服务供给的现状和农村公共服务供给的制度变迁历程，本文提出符合现阶段社会发展的农村基本公共服务供给的新制度模式：政府责任制下的农村基本公共服务“政府主体型”供给与“契约型”供给结合的制度模式。提出的制度模式基点出于两条：一是必须符合吉林省省情，即吉林省市场经济尚不成熟，市场机制和规则还不完善，农村的市场尤其不完善且落后的情况；二是政府是唯一的责任者。就是对于农村基本的公共服务，政府可以不是唯一的供给主体，政府与其他供给主体以契约的方式与合作方合作，政府监督生产，提供支持，在必要的公共服务领域承担采购。但无论由谁来提供，政府必须在其中明确职责：政府是农村基本公共服务供给的统筹者和责任人，即政府要对农村公共服务供给的结果负责。

（二）农村基本公共服务供给的新制度模式在我省实践运行中的理性分析

第一，我省农村基本公共服务供给短缺，须打破依赖政府财政单一供给的模式，探寻适合各地农村特点的公共服务多样化供给制度模式，拓宽供给渠道，改善供给不足，走出供给困境，是新制度模式建立的基础。

农村公共服务的短缺是一种制度不均衡的表现，当发生不均衡时，制度变迁过程最大的可能是从一个制度安排开始，并只能是渐渐地传到其他制度安排上去。农村基本公共服务的供给问题是在家庭承包制的制度环境下出现的制度不均衡现象，这种制度的不均衡发展到今天已经影响到了整个制度结构的安排，因而，这种制度已经到了必须改变的时候了。但制度的演变是需要过渡的，当前农村基本公共服务供给短缺和不公平问题是亟待解决的，城乡之前尚存在巨大差异，目前如何谈得上统筹发展？因而，探讨一种适合各地农村特点的多样化的供给模式，以缓解供需结构失衡，提高供给效率，尽快解决农村基本公共服务供需失衡的状态是当前最重要的问题。

政府责任制下的农村基本公共服务“政府主体型”供给与“契约型”供给结合的制度模式，意在倡导农村基本公共服务供给的多元化，不拘泥于一种固定的模式。概括来说，针对不同特点、不同地区的农村基本公共服务，可采用政府直接供给、政府间接供给、政府补贴、公私合作供给、市场供给等灵活多样的供给方式，使农村基本公共服务供给能面向农村居民不断变化的现实需求。农村基本公共服务供给的新模式是基于使农村基本公共服务供给更有效率，为农村社会和谐发展创造基础条件的基础上创建的。

第二，农村基本公共服务供给权责混乱，事关农民生存基本权力的基本公共服务供给须明确政府的主体职责，缕清各级政府之间的职责范围，强调政府的责任，是新制度模式秉持的主旨。

当前，农村公共服务引入市场化等非政府供给方式，这虽然是有可能提高供给效率的方式，但并非万能的。公共服务的民间供给，由于存在着“搭便车”和集体行动的问题，在不提供非集体性商品和个人可选择性激励的情况下，理性的经济人是不可能提供这类物品的。所以，这样做有可能使得一部分民众难以获得最基本的公共服务，而确保这些服务人人获得，正是社会公平和谐所在。政府掌握着公共资源，公共服务的公共属性，决定了政府有不可推卸的责任。

首先，转变政府价值取向上的非农偏好势在必行。长期以来，政府实行了向工业、城市倾斜的资源战略配置，农业、农村资金通过财政、金融渠道流向工业和城市，致使城市的公共服务供给无论从数量上还是质量上都远远高于农村，而农村的基本公共服务供给却成了被政府长期忽略的角落。改变现状，必须要改变政府的价值取向。

其次，改变政府自身行为的混乱迫在眉睫。农村基本公共服务主要由中央政府和地方政府承担，公共服务的供给主要体现的是政府的生产性职能和再分配职能。可由政府直接供给，也可通过公共预算为其融资间接供给。农村公共服务或溢出效应较强的农村基本公共服务的事权上交省级政府，由其直接承担供给资金或融资。省级政府应统筹全省的农村基本公共服务供给情况，对贫困与滞后地区，应予以重点关照。财权下放，财权当前主要集中于省级，县乡财力极为有限，县乡在事权上移的同时，应按事权决定财权的原则，将农村基本公共服务供给的财权适当下放，实现财权事权对等。事权与财权确定后，要各负其责，上级承担的支出不能转嫁给下级，上级政府委托给下级政府承办的事务，应足额安排专款。因而，从长期看，应逐步完善纵向的转移支付制度，根据收入能力及支付需求，合理确定各级之间的转移支付比例，不能再按原有的基数划分。

再次，克服政府各级之间职责权限混乱刻不容缓。政府作为农村公共服务的主要供给者，各级政府的权责必须要有一个合理的分工。各级政府应本着有利于实现社会公正、与财权对称、与能力相称的原则，根据不同层次政府的优势和劣势，兼顾效率，确定各级政府在农村基本公共服务供给中的责任，并必须以法律的形式予以确定。必须在宏观上保证公共资源在不同地区、不同区域、不同社区间的公平配置；必须确保基本公共服务供给在农村各地区达到人人共享。无论以何种形式提供基本公共服务，最终需要为结果负主要责任。省级政府要结合省情，对基本公共服务在本省内的供给制定具体的制度、措施，与中央事权配套供给农村最基本的公共服务，需与县级政府合作完成的项目，必须为后果负责，而不是移交负责。市级政府主要承担本辖区内的区级政府事权，起上转下达功能，不具体直接承担农村公共事权，主要是减少农村基本公共服务提供资金的周转层级，以利于提高效率。县乡级政府目前债务沉重、财政困难，需要各级政府加大转移支付的力度，并确保专项资金的到位和专款专用，将农村基本公共服务供给落到实处。

政府责任制下的农村基本公共服务“政府主体型”供给与“契约型”供给结合的制度模式创建的主旨就是要突出政府责任，无论具体的供给方式是怎样的，最终各级政府都要为农村基本公共服务的供给效果负责。

第三，农村基本公共服务供给需要多主体间协调好相互之间的关系，充分发挥政府的核心作用，有效促进农村基本公共服务供给的多主体协作关系，是新制度模式运行的原则。

面对我省复杂的现实情况，这种新制度模式必须在运行中有弹性机制。这一制度模式侧重强调两点：一是政府的核心作用，二是供给方式需灵活。概括地解释，政府发挥其核心作用是在政府各层级之间理顺各自的职责范围的基础上，需在基本公共服务供给过程中发挥其“掌舵”的作用。而供给方式灵活是要认清政府是基本公共服务的提供者，但不一定是直接的生产者，但这种分离并不意味着政府完全脱身事外，转交给市场后再无责任。具体运行设想：

政府主体型供给。这种供给方式的主旨在于突出政府是供给责任主体。政府在公益性较强、而且相对比较缺乏的农村基本公共服务供给中担当主要供给者，并承担全部的责任，依法对最终的供给结果负责。

契约型供给。就是强调契约在农村公共服务供给中的作用，交易是通过契约实现的，通过最优的契约安排，实现农村基本公共服务的有效供给。政府将原先垄断的公共服务的生产权向私营公司、非盈利组织等机构转让，由政府根据不同地区农民的基本状况来确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非盈利部门招标承包。承包商在契约许可的范围内自由配置资源。这样，农村公共服务提供者的目标函数必然会通过契约安排直接影响公共服务参与者的行为模式。政府以对承包商的契约管理代替了原先对行政组织的等级控制，这样可以避免由此产生的寻租成本和个人私利。在这样提供公共服务的方式下，存在两种产权契约：一是政府拥有完整的产权，只是将经营权交由私人运营商。在这种合作策略方式下，政府作为资产所有者，执行投资决策权，并承担相应的财务风险，而具体的经营决策权则完全交给私人厂商，包括具体的生产、销售、成本、质量控制等。另一种产权契约方式是政府仅拥有部分产权，将剩余产权和经营权交由私人厂商。在这种策略合作方式下，产权的部分完整性可以使政府灵活应对投资和财务风险，将部分投资决策也交给市场处理，进一步降低了政府决策失误带来效率损失的可能性。

政府与私人经济主体不同的契约合作方式，决定了公共服务供给的一部分决策权要让渡给市场，这使政府担负的决策职能有了一定程度的减弱，但这并不意味着政府从公共决策领域全身而退。相反，政府应当转变角色，从以往的政策直接制定者转变成政策制定的指导者、规制者。无论以何种方式供给，农民的基本利益至高无上，政府必须充分发挥其核心作用，以保障农民公平获益为目的，提升农村基本公共服务供给效率，满足各地区农民的基本需求。

［1］陈昌盛，等．中国公共服务：体制变迁与地区综合评估［M］．北京：中国社会科学出版社，2007．

［2］〔美〕迈克尔·麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济［M］．毛寿龙，译．上海：三联书店，2000．

［3］梅德平．中国农村微观经济组织变迁研究［M］．北京：中国社会科学出版社，2004．

［4］龙兴海，曾伏秋．农村公共服务研究［M］．长沙：湖南人民出版社，2009．

［5］王小林．结构转型中的农村公共服务与公共财政政策［M］．北京：中国发展出版社，2008．

韩小威（1973－），女，经济学博士，中国社会科学院经济研究所博士后，长春工业大学政治与行政学院副教授，硕士生导师，主要从事社会主义市场经济理论研究。