徐晓东：共建共享生态文明 (上）

本刊记者 陈向国

徐晓东：

现任国务院参事室特约研究员、中国城市燃气协会分布式能源专业委员会主任委员、万通公益基金会理事长，中国节能协会常务理事、中国可再生能源协会常务理事。曾任全国人大环境与资源保护委员会调研室主任。长期关注环境资源领域新形势、新情况、新动向，对我国能源利用现状有比较系统的调研。

党的十八大胜利闭幕。在胡锦涛同志所做的报告中，生态文明建设被独立成篇予以讲述，并确定了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设共同组成的五位一体的总布局。生态文明建设成为民情舆意关注的焦点。

“生态文明建设不是现在才提出来的，但五位一体是十八大提出的。这充分表明全党对生态文明建设的高度重视。”国务院参事室特约研究员、全国人大环资委调研室原主任徐晓东在接受《节能与环保》杂志独家专访时如是说。徐晓东表示，之所以现在把生态文明建设的重要性以五位一体的形式提出来，是因为现在不仅有了进一步加强生态文明建设的需求，也有了搞好生态文明的条件了。“过去解决吃上饭、吃饱饭是首要的问题，现在这个问题基本上解决了，新的问题就提出来了。这就是我们富裕、幸福的生活是不是可持续的？我们的子孙后代怎么生存下去？今天，良好的环境与生态文明是人民福祉不可缺少的组成部分已经成为社会的共识，人民既要金山银山，也要青山绿水。党的十八大顺应全党全国人民的要求，及时调整国家发展的大政方针，将生态文明建设纳入到总体布局中来，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设融合在一起是发展的必然。”“生态文明建设不仅是一项复杂的系统工程，更是一项社会工程，需要全民参与。生态文明只有共建，才能共享。没有每个社会成员文明素质的提高，没有每个社会成员的身体力行，就不能期待生态文明社会的实现。”徐晓东强调说。

水生态、环境的治理：法律存在缺陷是根本问题

水生态、水环境的好坏在很大程度上反映了生态环境水平的高低。徐晓东在任人大环资委调研室主任期间，曾经参加黄河、长江等多个江河湖泊的水环境治理调研工作，对我国水生态、环境的治理情况比较了解。

质疑：投入巨资治理为何成效甚微？

记者：国家对水环境的治理已经开展了较长的时间，但到目前为止，其成效还远没有达到理想状态。您怎么看待这个问题？

徐晓东：全国人大环资委曾对太湖、淮河、滇池等水系治理的进展及效果进行过调研和执法监督，我参与过其中一部分工作。当时有媒体提出国家投资数百亿治理淮河，但效果不明显。公众不满水污染长期得不到解决，什么原因？是中央和地方政府只重视抓GDP的增长，不重视环境保护所导致？对此，我不完全赞同。水环境治理不理想，原因是多方面的。例如重视不够、管理不力、欠账过多等。但我认为除此以外，法律制度本身存在重大的缺陷，污水防治的机制存在问题。不解决法律上和机制上的缺陷，就难以真正解决水污染问题，也就不能消除人民群众、媒体对政府的不信任。

记者：根源在哪里？请您具体阐述一下。

徐晓东：我国以淡水为对象的法律有两部。一是《中华人民共和国水法》，是从资源的角度规范与水有关的问题；一是《中华人民共和国水污染防治法》，是从保护环境的角度来规范与水有关的问题。《水法》把地表水按水质分为五类，一类最清洁，到五类水质依次降低。劣于五类水质的水资源，是完全丧失水功能的水。大家平时基本上按照地表水环境标准来评价水环境好坏。《水污染防治法》是规范废水排放的法律。两部法律规范的对象虽然紧密相关，但在法律上却是并不相关，彼此脱节。问题就出在这里。

记者：既然可以排放，为什么会出问题？

徐晓东：自然水体虽有自净能力，但不同水体环境不同，自净能力不同，纳污能力也不同。要保持自然界中水的清洁，排入的污水就不能超过纳污能力。但《水污染防治法》核心是“达标排放”。“达标排放”既是政府管理企业的依据，也是企业守法的表现。至于对于影响人民群众生活的水环境的好坏，反而没有明确的要求和具体责任人。法律中也提到“环境容量”问题，但不具备可操作性。国家为不同行业制定了全国统一的排放标准，排污的标准与准入的水体纳污能力并不挂钩。因此，也就出现政府依法管理，企业达标排放，而水环境越来越差的现象。举一个例子来说，有一桶水，你倒一小杯污水，这桶水水质不会出现大的变化：因为它具备一定的环境容量，有自净能力，但你倒一大杯或更多污水，即使污水达标，积累到一定程度，这桶水的质量也一定会恶化。因为它没有足够的自净能力。同样道理，如果持续向一个水体达标排放，迟早也会超过自净能力，造成水环境恶化。按照“达标排放”的思路保护环境，只要源源不断地在排放，即使达标，治理也不可能有成效。简而言之，地表水与污水排放标准脱节是造成政府依法管理，企业依法排放，而水环境得不到改善的根本原因；是社会不满，政府公信力丧失的原因；也是巨资投入，而治理效果不明显的根本原因。

记者：诚如您所言，很多地方都是边排放、边治理。当然，治理的效果无法理想。那在您看来应采取怎样的措施才能有较为理想的治理效果？

徐晓东：要保护好生态环境，同时充分利用自然界的自净能力，应当对环境保护的体制与机制进行改革。具体说从两个方面入手：一是国家只确定各个水体的功能，不再制订统一排放标准。不同水功能，对水质有不同的要求。有了水质要求环境容量也好确定了。各地方政府根据各水体的环境容量确定污染物排放总量，并通过市场拍卖的方式将排污量分配到各个企业；二是环境监管部门职能从原来的监督企业达标排放改为监测水体水质的变化，监测企业是否按分配的数量与时间排放，同时根据水质变化来调整排污总量。中央、各地政府和企业的首要义务是要保持水“环境达标”，而不再是“排放达标”。排放达标是各级政府实现水环境达标的抓手。政府官员不再是“精神分裂”，为两部各说各话而纠结。保护水环境成为政府与公众共同关注的，必然会改变公众认为政府“说假话、文过饰非”印象，改善人民与政府的关系。

走有序、可控治理之路

记者：您的上述意见被采纳了吗？

徐晓东：全国人大常委会及法工委对我们的调研报告都是认可的。法律修改必须遵循严格的程序。调研报告也转给了环保部，环保部采取了改进的办法：提高排放标准并增加了总量控制的具体要求，在排放的时序上也提出要求。目前，地方政府也积极采取措施，如北京采取了非常严格的污水处理排放地方标准，且远高于国家标准。目前所有的措施都是在现行法律框架允许范围内的。

记者：您的建议在法律修改方面有进展吗？

徐晓东：全国人大环资委根据调研中发现的情况，向全国人大常委会提出建议，对现有法律进行系统全面评估。也就是说，全国人大不仅要监督检查政府对法律的执行情况，也要进行自检，我们称之为后评估。这种做法在其它国家的议会中也有采用，在立法时就写入评估的条款。十一届全国人大环资委用了两年多的时间对现行的资源与环境相关法律进行了评估，现在已经结束。至于什么时候修改、如何修改，要看全国人大五年立法规划或年度立法规划的安排。

记者：现在看来相关法律的修改还需要较长的时间，如何看待这个问题？

徐晓东：体制上，主要是分清中央与地方政府的责任与权力。法律统一、程序统一、原则统一，目标统一，这些大体制必须坚持。保护环境的责任在地方政府。其次，既然地方政府对本地环境负责，全国的环境又千差万别，制订污水排放标准的权力就应交给地方。

为什么没有立即进行修改？因为在现有的低标准下，在各级政府三令五申的情况下，执行情况仍然不理想，如果把这个低的国家标准去掉，地方政府如何执行呢？会不会有的地方政府屈服发展的压力，放宽排放标准或任意扩大排放总量？这也是一个无法回避的问题。我的看法在这个问题上必须走有序、可控之路，不可莽撞行事。

推进能源结构调整与利用方式转化也要力戒空谈、抓紧实干

能源消费结构和能源利用模式与所在国家、地区的生态文明水平高低呈正比。我国以煤为“擎天柱”的能源消费结构注定了二氧化碳等温室气体的高排放量；而能源利用模式的单一与落后不仅同样加重了温室气体的高排放量，而且降低了能源的利用效率。调整能源结构、转变利用方式已成当务之急。但如何实现能源结构的调整，看法不一。

如何发展核能存在明显分歧

记者：毋庸质疑我国已经是二氧化碳的排放大国。随着对能源需求的刚性增长和消费结构在短时间内难以有质的改变，温室气体的排放绝对总量仍会增加。这给十八大提出的强化生态文明建设任务增加了难度。您如何看待这个问题？

徐晓东：的确，我国二氧化碳的排放量居于世界首位，因此，调整我国能源消费结构、转变能源利用模式是实现十八大提出的建设生态文明目标必须完成的任务。但目前在如何具体调整能源结构和转变利用模式的认识上还有分歧。认识上的分歧永远会存在，但前进的步伐不能停。

记者：根据您的了解，在调整能源结构和转变利用模式中存在哪些不同看法？

徐晓东：不理解为什么出台“一刀切”政策，全部封杀内陆核电站。

日本福岛核电站事故发生后，对我国的核电发展带来很大的影响。一下子核电站几乎全部停下来。我个人的看法，核电对我国节能减排至关重要。没有核电的较大规模的建设，我国难以实现降低碳排放的目标。

发展核电要确保安全，步伐稳健没有错，但稳健不是等到今天的核电站安全运行二三十年，证明无事后再走下一步。退一步说，即使现有的核电安全运行并退休了，也不能保证新的核电站就不出事故。

核电站为什么一定要修在大城市边上？有领导建议在西北人烟稀少的地方建设大规模核电基地，我认为非常有道理。中国有广阔的国土，许多的地方不适宜人类居住。在这些荒芜人烟的地方我们曾经实验过原子弹。连核爆炸都经历了，还怕不会爆炸的核电站？退一万步讲，即使核电站出现问题，其危害也不会大于核武器爆炸试验，况且我们的核电技术已经达到领先水平，安全性大大提高。国家电网特高压输电技术也已经成熟，输送距离已经超过数千公里，完全有条件实现核电大发展。英国、法国、日本、德国这些国土狭小的国家如果有我们这样的条件，还会弃核吗？我们中国有许多他们没有的难题，也有许多他们没有的优势。为什么我们一定要跟着他们走呢？要扬长避短！在沙漠中修建核电站会有许多技术上难题，如冷却，相信也是可以解决的。

在沙漠中修建核电基地，可在经济下行阶段拉动国民经济，对国家的平稳发展亦有益。我们可将核电建设与煤炭退出挂钩，五千万火电年耗二亿多吨煤。没有替代能源，煤炭是无法退出的。如果修建五千万千瓦甚至一亿千瓦核电站，配套以特高压输电设施，我们完全可以有信心制订一个切实可行的煤炭退出的规划。

煤炭开采对生态环境的影响也很大，每年也要死人。累积下来也不比核电事故少。

发展核电会对相关方的利益带来影响。要协调好相关方面的利益，比如输出地与输入地的政府财政收入关系。可以吸引煤炭大省和煤老板入股参与核电的建设，为他们平稳实现转型创造条件。对贫穷落后地区，要有特殊的政策。总之要设计好政策，实现合作共赢。

记者：问题是人们对曾经发生的核电问题心有余悸，颇有一些“一朝被蛇咬，十年怕井绳”的感觉。对于这个问题应该如何看呢？

徐晓东：自人类利用核能以来，发生了三次大的核电事故：前苏联的切尔诺贝利核电厂、美国三里岛核电厂和新近的日本福岛核电泄露事故。现在的技术比之前已经有了明显的提高，安全性更可靠。最近有一位华裔专家针对我国的情况提出，中国要特别注意核文化的建设。核电站发生事故与核文化建设落后有关。核文化的核心是必须严格遵守规章制度。尽管很多操作都是电脑操作，但所有的自动化的设备最终仍然是人在掌控。在技术提高的前提下，加强核文化建设可以把核泄漏的几率降到极低。中国进入工业社会时间不长，许多工人是从农民转过来的，缺乏工业化生产的素养，纪律观念、法制观念淡薄。整个社会的法制观念也不强，容易出现有法不依、有章不循的情况。这是核电站出事故的大隐患。

可再生能源利用仍然面临并网输电障碍

记者：现在国家采取了积极的措施推动可再生能源的利用，据您的了解还存在哪些问题？

徐晓东：制约中国能源发展的另一个障碍是电网等企业的垄断。突出的表现是各种能源发电并网难。可再生能源发电并网，在法律上并没有障碍，只是规划、技术上存在不配套的问题。虽然进展不令人满意，但也在一步一步向前走。前些日子，我到某地供电局了解光伏分布发电上网的问题，发现所要填写的申请表格是针对企业法人的，而没有考虑私人、自然人的问题。我向电力部门有关负责人反映情况后，他们答应马上研究修改。我感到十八大后，从中央到地方都在努力转变工作作风。

但目前仍然处于僵持状态的是天然气分布式能源发电并网的问题。天然气分布式能源有传统电源的特性，具有非常好的可控性，可对电网平稳运行、安全运行给予有力的支持。但由于各种原因，并购比可再生能源更难并网。面对坚强的国家电网难免产生畏难情绪，萌生退意，欲孤网运行。需要强调的是发展分布式能源，一定要坚持上网、并网，不能因为并网难就放弃。没有网络，就无法发挥天然气分布式能源的优势。分散生产，社会共享，是今后能源发展的方向。联网、上网对能源结构调整有重要的意义。

我们寄希望于新一轮改革，解决体制和机制的问题，特别是不合理能源价格和电价形成机制。相信在减排的压力下，我国政府会采取必要的行动的。

摒弃争论，加快页岩气开发

记者：美国的页岩气开发极大地缓解了国内能源供应紧张的局面。我国也在抓紧页岩气的勘探与开采，在此过程中应注意哪些问题？

徐晓东：加快页岩气的勘探、开采，是我们调整能源结构的重要内容。美国的页岩气成功开采确实给它带来了实实在在的好处，也使我们看到了解决我国清洁能源的新途径。我国也必须抓紧页岩气开采，如果我们在这个领域有所突破的话，那将缓解能源紧张的问题，也减少污染物的排放。国土部把它单独作为一个矿种进行勘探、开采，陕西、四川都在搞。另一方面，每立方米0.6元的财政补贴也很有力度。应该说整体的形势不错。任何地下的资源开采都要对地下的结构带来影响，目前许多人对地下水感到担忧，页岩气开采过程中的压裂会污染地下水。据悉压裂不是开采页岩气的独有技术，在石油和煤层气开采中也已经使用多年。对此，我觉得应当认真对待，但不可因噎废食。

记者：在开采的过程中存在着到底是页岩气还是天然气的争论。如何看待这样的争论？

徐晓东：的确有这样的争论。但是，我个人认为争论不应影响开采。页岩气与天然气是同一种物质，只不过赋存的方式、地点有所不同罢了。有人曾打比喻说，天然气就像已经成熟并且已经收到仓库的粮食，而页岩气则是已经成熟但尚未收割、分散存在田里的庄稼。如果在收割分散庄稼时，有幸碰到了存满粮食的仓库，那就开仓取粮——总之一个目的：缓解能源安全与紧张问题。

天然气一定要采取分布式方式利用

记者：自去年国家四部委发布天然气分布式能源发展指导意见的文件后，天然气分布式能源领域动静越来越大。请您对天然气分布式能源的特点及需要注意的地方予以阐述。

徐晓东：所谓分布式能源并不是一种特殊的能源，是一种与集中式相对的能源利用模式。所以有的人建议，天然气分布能源改名为分布式供能系统。分布式能源的一次能源可以是煤、油、燃气、可再生能源等各种能源。它的特点一是靠近用户，二是梯级利用，冷热电三联供，能效高、排放低。

我要强调是的，在所有的一次能源中，天然气是最适合分布式利用的。它的清洁、方便是其它能源无法相比的。按照传统的方式，简单以气代煤，是不合理的。天然气的价格高于煤炭，单纯发电或供热，成本必然高于烧煤，需要财政大量的补贴。像北京这样的城市需要补贴的领域太多了，如公交、地铁等等。补贴太多就会给财政带来压力，五位一体建设的后劲会受到影响。上海市是我国发展天然气分布式能源最好的省级单位。建议北京市政府向上海学习，采取切实措施推动天然气分布式能源的发展。

在社会层面，我认为应该采取天然气进小区不进户的做法，在小区搞能源站，搞冷热电三联供，以提高能源的综合利用率。节能降耗，不仅是供应端的事，也是需求端的责任，也需要改变我们的消费模式和消费习惯。

……未完待续