乡镇财政税收模式研究

刘 艳

本文立足于城乡统筹大背景，以推动乡镇财政税收与农村经济发展间实现共生效应为着眼点，进而讨论税收模式的优化途径。不难看出，当前关于这方面的文本资料还较为少见。为此，本文诸多观点仍处于探索阶段。

一、当前乡镇财政税收面临的挑战

关于乡镇财政税收所面临的挑战而言，不能同日而语。毕竟，我国从东部到西部不乏存在财政状况较好的工业乡镇和旅游乡镇。针对这一事实，笔者将在总括层面从两个方面提出目前的挑战。

（一）税收来源所面临的挑战

早在上世纪90年代中期就实施了分税制，这里且不讨论当前乡镇事权和财权是否平衡，但从中央取消农业税后乡镇财政困难则成为不争的事实。有学者在前几年指出，应增大对农村工商业的征税力度，从而弥补因农业税取消所带来的财政亏空。可是事实证明，首先诸多乡镇企业仍处于二次创业阶段，并不具备承受过高税负的能力，再者一味依赖这种模式将可能导致乡镇税基萎缩。这就使乡镇税收来源问题面临着两难选择的境地。目前，乡镇财政失去了原来的主要收入来源，只能依靠分税制改革后留给地方的一些小税种。这些小税种税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，增长潜力有限。

（二）税收使用所面临的挑战

中央在推动农村经济发展上，除了减轻广大农户的税收负担从而提升了他们生产积极性外，还使得乡政府扮演着更加独立的区域经济规划角色。从目前所反馈的信息可知，在辅助农户自主创业以及促进乡镇企业内涵发展上，都采取了直接或间接的财政支持。前者体现为，依靠乡财政为农户拓展销售渠道并提供运力帮助；而后者则表现在土地、人力等资源的投入上。

以上两方面的挑战都是客观存在的事实，在应对挑战时须遵循“先易后难”的方法路径。

二、城乡统筹背景下对挑战应对的思路

任何一项模式创新或优化都不能脱离此时的国情，而城乡统筹便是当前乡镇地区所面对的现实情形。从上文阐述中可以感知，随着我国农村经济改革试点的逐步扩大，乡镇一级将可能出现事权与财权的不平衡态势。为此，在现状短时间内难以改变的前提下，惟有从税收使用的角度下工夫。

（一）税收差异管理

在全国范围内来看，各乡镇的经济行为能力不同，进而其税收充裕程度也就不同；并且，在同一县域内的不同乡镇之间，也存在着税收状况的优劣之分。因此，本着充分调动乡政府积极性的原则导向，可以向税收条件较好的中心镇适度下放财政权。而对于条件不够理想的其它地方，则采取“县镇”联动管理。

（二）建立资金监管

在有限的税收来源情况下，应强化对税收资金使用的监管力度。这里存在一个问题，乡镇税收一般使用于农村公共产品的提供上，包括修路和农田水利工程。这就意味着，首先难以衡量资金使用的效益性（公共产品具有强外部性特征）；同时，上述建设过程存在着规模大、劳动力人数多的状况，进而对于资金的流向和流量也难以把控。为此，应建立针对税收资金监管的绩效管理办法。

三、思路指向下的对策构建

（一）完善乡镇财务管理机制

首先，加强乡镇政府债务管理，防止出现新的不正常债务，化解债务风险。对经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的中心镇，应进一步扩大乡镇财政管理的自主权，以调动其发展经济和组织收入的积极性;对经济欠发达、收支规模小的乡镇，则可实行“乡财县管”，由县级财政直接进行规范管理。其次，在具体的财务管理上，要加强乡镇财务会计集中核算工作，充分发挥乡镇会计核算中心的作用。要建立债务消化监督和报告制度，上级财政要对下级政府债务进行监控，并作为财政工作考核的一项重要内容。

（二）健全公共管理体制

按照十七届三中全会精神，继续推进公共财政覆盖农村政策的实施，建立新型的公共管理体制。一方面，做到县乡政府农业机构的设置和工作职能根据各自的需要和市场来决定，不需要再和中央政府“对口”，尽可能的减少机构设置，提高工作效率。另一方面，在分权的基础上做到“评估管理”。

四、小结

本文以推动乡镇财政税收与农村经济发展间实现共生效应为着眼点，进而讨论税收模式的优化途径。任何一项模式创新或优化都不能脱离此时的国情，而城乡统筹便是当前乡镇地区所面对的现实情形。为此，应在税收差异管理、建立资金监管等方面展开模式合理化构建。