中国能源发展战略研究：欧盟经验及启示

祝 佳

（广东金融学院 经济贸易系，广东 广州 510521）

一、问题的提出

能源战略调整是我国经济转型中不可回避的问题之一，欧盟在能源战略制定方面起步较早，在能源领域所追求的主要目标与中国所要达到的能源目标基本一致。因此，欧盟在能源政策方面的经验值得中国学习和借鉴。

从现有研究来看，国外学者对欧盟能源政策的研究比较丰富，但对于中国能源的问题研究相对缺乏。主要可以分为以下四类：一是能源供给安全分析。Bahgat对欧盟能源供给安全进行了研究，认为欧盟面临来自供给和需求两方面的压力，现有能源政策已经不能满足需要，欧盟应向共同能源政策发展［1］。二是能源市场分析。Boots等运用静态两阶段连续博弈的模型构造了两种类型的市场：上下游市场都垄断的天然气市场以及上游市场垄断、下游市场完全竞争的欧盟天然气市场，并进行了对比分析，得出了欧盟天然气市场现在仍处在上下游市场都垄断的阶段的结论［2］。三是能源强度和能效分析。Alcantara和Duarte采用投入产出结构分解法对欧盟各成员国的能源强度进行了比较，发现欧盟各成员国能源强度存在明显差异，造成这种差异的主要原因是经济结构差异，因此欧盟能源政策应注重在冶金和制造业部门提高能效［3］。四是能源政策分析。Montesquiou对欧盟能源政策进行了研究，认为欧盟离共同能源政策还很遥远，在确保能源供给安全、建设内部能源市场方面均进展不大，在能源可持续发展方面却有一定共识并取得相应进展，因此，欧盟未来能源政策的重心应放在节约能源方面［4］（P259－261）。

近年国内学者对于能源问题的研究也越来越多，大多数学者以中国作为研究对象。史丹认为产业结构、对外开放以及经济体制这三个因素对中国能源利用效率影响很大，且影响程度不断加深［5］。沈镭等从能源需求增多、应付突发事件以及能源环境角度对中国能源安全进行了分析，认为中国构建可持续能源战略具有重要意义［6］。此外，基于中外能源对比的文献也有一定数量。吴巧生等利用协整方程对中美能源消费与经济增长之间的关系进行了对比，发现加快工业化进程长期看有利于提高能效，即以较低的能源消费实现较快的经济增长［7］。肖主安对欧盟能源政策中与环境保护有关的政策进行了分析，认为中国制定能源政策也应考虑环境的可持续性［8］。徐明棋从欧盟能源政策的“可持续”特点出发，认为我国在制定能源政策时也应注重将能源与环保相结合，尤其在开发西部能源的过程中要保护好生态环境［9］。

纵观国内外研究状况，对于中国能源问题的研究主要集中在国内，并且以基于中国本身的研究居多，基于中外对比视野的文献相对较少，其中从欧盟能源政策角度出发对于中国能源问题的研究多数集中在定性分析的基础上，定量分析相对不足，本文拟通过系统分析和借鉴欧盟能源政策的经验和教训，对经济转型背景下中国能源发展战略的构建提出一些建议。

二、经济转型背景下调整我国能源战略面临的主要困难

（一）能源强度较高，产业差距明显

1．总体能源强度较高，与发达国家差距大。自1991年以来，中国能源强度总体上呈下降趋势，这意味着尽管中国在提高能效方面取得了一定进展。但与发达国家相比，中国能源强度仍然处于较高水平。以2009年各国数据为例，中国能源强度是欧盟27国的3．63倍、欧盟25国的3．71、是美国的3．38倍、与日本的差距高达6．54倍（见表1）。这反映我国经济增长方式依然是由高投入所推动的粗放型经济增长，能源浪费情况十分严重。

注：（1）这里的能源强度＝能源初级消费量／GDP，kgoe／■为标准油当量；（2）根据Eurostat网上数据库和中经网数据库的数据计算得出（下同）。

2．各产业能源强度差异较大。从中国各产业的能源效率来看，与欧盟等世界其他国家和地区一样，中国第二产业能源效率不仅远远低于其他产业，而且低于平均水平（见表2）。以2009年为例，中国总体能源强度为0．089公斤标准煤／元，这主要是由于第二产业能源强度比其他产业高很多造成的。2009年中国第二产业能源强度为0．014 8公斤标准煤／元，是第一产业能源强度的近8倍，是第三产业能源强度的5倍多。具体到各个部门来看，工业是所有产业部门中能源强度最高的、交通部门次之，这两个部门的能源强度要比其他产业部门高出几倍，例如2009年工业部门能源强度是其他第三产业能源强度的13．7倍，交通部门能源强度是批发零售业的约6．5倍。

表2 中国各产业能源强度 （单位：公斤标准煤／元）

（二）能源消费增长迅速，能源对外依赖性日益增加

1．能源总消费增长迅速，能源缺口越来越大。从中国能源总消费的增长来看，1991～2010年间，中国能源总消费从10．38亿吨标准煤上升至32．49亿吨标准煤，增幅高达213．09%。将中国能源生产与能源消费的情况对比来看，自1991～2010年间，中国能源生产量从10．48亿吨标准煤上升到29．69亿吨标准煤，增幅为183．2%。低于能源总消费量的增长幅度，这说明如果中国继续采用这种粗放型经济增长方式，那么未来中国的能源缺口会越来越大，例如中国1991年出口0．1亿吨标准煤，而2010年却需要进口2．8亿吨标准煤，进口量大幅增加。

2．石油对外依存度上升，供给安全受到威胁。中国煤炭基本可以自给自足，并有少量出口；天然气近年来可是逐渐开始有进口；而中国石油资源相对匮乏。自20世纪90年代中国就开始进口石油，而且随着近年来中国能源消费的持续增长，石油缺口也逐渐加大，从2005年的1．44亿吨标准煤攀升至2009年的1．94亿吨标准煤，接近石油消费量的一半，而且有加剧的趋势，这使中国石油供给安全备受威胁［10］（P113－114）。

（三）能源消费结构不合理，能源环境问题日益严重

中国能源消费结构与发达国家能源消费结构差异很大。在发达国家，主要消费能源为石油和天然气，煤炭在发达国家能源消费中的比重已经大大下降。然而在中国能源消费品种中，煤炭占有主要地位，石油其次，而天然气和其他能源消费所占比重较小。2009年煤炭、石油、天然气和其他能源在中国能源总消费中的比重分别为70．4%、17．9%、3．9%和7．8%。中国以煤炭为主的能源消费结构主要是由中国以煤炭为主的能源资源结构所决定的。但尽管中国煤炭资源较为丰富，优质煤炭资源并不多，烟煤比重近3／4［11］（P41－42）。

（四）各地区在能源领域内的差异明显

由于中国幅员辽阔，因此导致中国各省市和地区在能源领域差距明显［12］（P12－13）。从中国的能源禀赋来看，中国能源资源的地区分布极其不均衡，经济发达的东部地区能源缺乏，而经济相对落后的西部地区能源较为丰富。从整体能源分布来看（见表3），中国大部分能源资源都集中在华北地区，其比重高达40．97%，华南地区极为缺乏，其能源资源占全国比重都未超过0．86%。中国能源消费地区分布则呈现出与能源禀赋相反的格局，能源禀赋较低的东部地区能源消费比重较大，而能源禀赋较高的西部地区能源消费量所占比重却相对较小。

表3 2009年中国各地区能源资源占全国比重 （单位：%）

三、欧盟能源政策经验借鉴

欧盟作为世界能源进口大户，十分重视其能源政策。经过几十年的努力，欧盟已形成了完整的能源发展战略，并提出了明确的发展目标：确保能源供给安全、提高市场竞争力和实现可持续发展。这对于世界各国来说都是值得学习的经验。此外，欧盟由27国组成，各成员国在能源供求、相关技术开发方面差异都很大，欧盟能源政策在制定时都考虑了欧盟各成员国之间的差异并取得了一定的进展，而我国各省市在能源资源、能效水平等方面也同样存在很大差异。因此，欧盟能源政策的经验很值得中国借鉴。

（一）欧盟建立的能源战略储备有效地防止了能源供给波动

从欧盟的发展经验来看，过度依赖外部能源的局面使得欧盟在能源方面受制于人，经济安全也受到威胁，俄罗斯几次断油断气对欧盟能源供给和经济安全都造成了很大障碍。因此，为了减轻这种能源供给中断和波动对欧盟能源的影响，欧盟建立了90天的强制能源储备义务来保证石油供给安全，并要求各成员国将其转化为本国的立法［13］。从现有几次石油和天然气中断危机中欧盟的表现来看，欧盟很好地处理了几次石油危机（1990～1991年海湾战争期间、1998～1999年OPEC 3次减产以及2005年8月底的卡特里娜飓风）和天然气危机（2007年和2009年俄乌天然气之争），证明了建立石油储备是防止石油供应突然中断、保障石油供给安全的重要方法。

（二）欧盟致力于能源来源和渠道多元化

欧盟不仅有很高的能源对外依存度，而且欧盟能源进口主要集中在少数国家。欧盟石油主要来自于地中海周边的中东和非洲地区、俄罗斯以及挪威，进口比重超过80%。天然气进口主要来自于俄罗斯、挪威和阿尔及利亚。固体能源主要来自于俄罗斯、哥伦比亚、南非和美国。从能源总体进口情况来看，欧盟对俄罗斯和挪威的依赖极其严重，比重高达24%和14%。进口来源的高度集中对欧盟能源供给安全造成了严重威胁。因此，欧盟致力于加强与外部能源生产国之间的联系以实现能源来源和渠道多元化。从欧盟的经验可以看出，欧盟重点加强与波罗的海、地中海、东欧、中亚和里海地区以及拉丁美洲和加勒比海地区这些能源储备较丰富国家的合作［14］。通过首脑会议、能源部长级对话等方式来加强与这些国家政治层面的合作，从欧盟能源来源和渠道多元化战略的实施结果来看，欧盟新增了很多能源进口来源国和过境国，进口比重也有所上升，但由于欧盟能源过高的对外依存度，该政策短期内并不能改变能源来源高度集中的状况。

（三）加强内部能源市场一体化

在内部大市场实现一体化之后，欧盟自20世纪90年代开始着手促进内部能源市场的一体化，并将建设一体化的欧盟电力和天然气市场作为出发点。自1990年开始，欧盟陆续颁布了3个电力指令和3个天然气指令，同时还陆续颁布了2个欧盟电力跨国贸易共同规则和2个天然气欧盟跨国贸易共同规则，并在2009年成立了专门的机构对欧盟内部能源市场一体化的情况进行监督［15］。从欧盟能源市场一体化的建设情况来看，欧盟大部分成员国都开放了电力和天然气市场，但在引入竞争机制方面并不尽如人意。欧盟针对这个情况也在颁布相关规定，要求各成员国在2011年3月之前将内部市场一体化的有关指令纳入国内法，从而加强该政策对成员国的约束力［16］。

（四）加强能源技术开发

从欧盟的发展经验来看，欧盟一方面通过在国际上加强与能源消费国的技术研发合作以实现自身能源技术进步，另一方面通过在内部加强成员国之间的合作使欧盟新成员国可以从老成员国引进先进的能源技术，这种方法使得欧盟新老成员国都得以提高清洁能源开发水平和节能增效水平，而且新成员国还通过引进先进能源技术获得了更快的发展。欧盟能源技术开发主要包括节能增效技术的开发和非化石清洁能源的开发。

四、经济转型背景下中国能源发展的战略选择

中国“十二五”规划延续了“十一五”规划对能源的重视，指出中国能源政策的发展方向，即“推动能源生产和利用方式变革，实现产业转型升级”。从中国能源政策所追求的目标来看，尽管侧重点不同，但与欧盟能源政策所追求的保障能源供给安全、市场竞争力和可持续发展三个主要目标是相一致的。因此，本文在借鉴欧盟能源政策的基础上对新形势下中国能源政策的战略选择提出一些建议。

（一）制定能源综合发展战略，建立单一国家级能源监管机构

首先，中国应制定统揽全局的能源综合长期发展战略，并将其立法化。中国应尽快制定能源长期发展战略，同时整合各种分散的与能源有关的法律法规，并在适当时机以法律形式加以固定，这有利于保证中国能源战略的权威性、连续性和透明度，从而确保中国能源政策的贯彻实施。其次，中国应建立单一国家能源监管机构以确保能源综合发展战略的有效执行。中国应建立可以代表国家战略和意见的、统一的能源管理部门，从而对整个能源产业的发展和利益进行综合协调和宏观调控，并促使能源部门与其他国民经济各部门协调发展。重建能源部或国家能源委员会都是可行的选择。

（二）建立能源战略储备

从上文的分析可知，中国石油对外依存度将不断加大，石油供应越来越依赖国际资源，能源供给也存在一定的不确定性。因此，中国有必要学习欧盟建立战略储备来减少这种不确定性的影响。从中国目前的石油战略储备情况来看，石油战略储备体系建设刚刚起步，离有效运作仍然相距较远，难以保证石油的有效供应。因此，中国一方面应就建立石油储备制定相应的法律，就石油储备的宗旨、目标、石油储备数量和种类、石油储备模式和地点、资金、管理以及应急反应机制做出明确规定，确保中国石油储备的建立依照法律运行，从而使得中国大规模资金投入发挥应有作用，实现石油储备体系分阶段建成并逐渐开始正常运作。另一方面，在储备模式上中国可以考虑建立混合储备模式以确保储备的安全性和经济性。从中国目前的情况来看，由于中国石油储备建设才刚刚起步，在制定相关法规和管理体制方面都缺乏经验，因而在初期应以对石油储备控制较好的政府储备为主，然后再慢慢加入市场化运作的企业储备，逐渐建立混合储备模式。在中国石油储备相关法规和管理体系完善之后，开始慢慢过渡到兼具上述两种储备优点的机构储备模式。

（三）发展国际能源合作

由于我国当前能源进口、尤其是石油进口依赖性在不断增加，因此我国应积极开展能源外交，实现能源供给来源和渠道多样化。中国能源进口主要来自于中东地区、非洲以及俄罗斯联邦地区。因此中国应积极开展与中东地区、非洲和俄罗斯联邦的能源外交，为中国与能源出口国的战略合作和贸易往来扫清政治上的障碍，尤其要加强与距离较近且石油储量丰富的俄罗斯联邦之间的能源外交。此外，从中国能源运输渠道来看，中国石油运输主要是通过少数几个具有战略意义的通道和海峡（波斯湾和马六甲海峡等），因此中国在加强与能源出口国合作的同时还应对中国能源输送渠道所经各国加强合作，同时还要加强开拓新的能源渠道以分散单一渠道的风险。此外，中国可通过在税收和相关产业政策方面给予一定优惠的方式支持本国企业开拓海外油气资源，从而达到占领新的石油资源和渠道，确保中国能源供给安全的目的。

中国还应该加强与能源消费国的技术合作。作为世界上新崛起的主要能源消费大国，中国在能源技术方面却远远落后于其他能源消费大国，因此中国也应学习欧盟的经验，通过加强与能源消费国的双边和多边合作，引进先进技术，从而实现中国在清洁能源开发和提高能源效率、实现能源节约方面的跳跃式发展。同时中国也应参加一些国际能源合作机制，例如国际能源机构（IEA）、世界能源大会（WEC）等，通过这些国际能源合作机制加强对能源技术的合作开发和引进。

（四）立足国内，实施以清洁能源为主的多元化发展战略

多年来，中国能源自给率一直保持在90%以上。而且从中国能源资源的储量来看，中国能源资源十分丰富，很多资源尚未开发，因此中国应继续坚持立足国内解决能源供给问题的做法，同时要加强中国能源的清洁程度，在确保供给安全的同时尽量减少能源开发利用给环境带来的负面影响，努力实现经济、能源与环境的协调可持续发展。首先，实施以“清洁煤”为主的能源战略、同时加强石油和天然气勘探开采。一方面要求煤矿开采业提高环保、资源回收率以及加强能源技术开发；另一方面，在加大外部引进的同时也要加强对本土石油和天然气的勘探开发。其次，加强核能和可再生能源技术的开发和利用。当前中国非化石能源消费比重相当低，而核能和可再生能源的禀赋却很丰富，能源研发投入也远远低于发达国家水平。因此中国应将发展核能和可再生能源技术放在中心位置，组建国家可再生能源中心对关键技术进行研发，并将可再生能源的发展列入各级政府的产业发展和科研攻关计划。抓紧制定与可再生能源开发和应用相配套的可操作的实施细则，通过各种行政和市场手段促进可再生能源等清洁能源的开发，尤其是西部地区的能源开发和利用。

（五）将节能增效作为能源政策重点

中国能源效率远远低于发达国家，中国应借鉴欧盟经验，也将节能增效作为能源工作的重点来抓。可以考虑在以下几方面实施相应措施：第一，实施全方位节能战略，将节能降耗融入各个行业，同时将工业、交通运输业、建筑业以及家庭生活能源消费作为节能工作的重点来抓。第二，调整产业结构。通过将调整产业结构产生的结构效应以及减少产业结构自身能效提高所产生的效率效应相结合的方式，实现中国节能目标。第三，加强技术开发和推广。致力于提升煤炭、油气开采的技术水平、建立高质量的能源运输网络。对于中国现有已开发成熟的技术，要加强其应用水平；对于仍然在研发中的技术，采取重点突破的战略，集中力量将中国现有最迫切需要的技术开发出来，同时加强对相关技术人员的培养和培训，实现中国节能技术水平的跨越式前进。

（六）加强市场体制改革，建立市场化的价格体系

中国各地区能源市场都没有形成市场化的体制，有些能源市场的价格还由政府直接进行调控。这导致中国能源价格并不能反映能源实际供求状况，不利于中国能源的优化。因此，中国必须加强市场体制改革，建立市场化的价格体系，可以考虑采取以下措施。首先，中国应进一步深化国有石油企业产权多元化的改革，鼓励私人企业以投资或参股方式进入能源工业的竞争性领域，但在关系到国民经济命脉的战略性领域，要注意限制私人企业的发展。其次，逐步放开对能源价格的控制，使中国国内能源市场价格能够反映实际能源供求关系。第三，政府要加强对能源市场的监管，对于能源市场上价格的非正常波动能及时进行干预，避免能源市场上出现大规模价格波动的情况。最后，加强对能源市场基础设施的建设。

［1］Bahgat，G．Europe’s Energy Security：Challenges and Opportunities［J］．International Affairs，2006，（5）：82—88．

［2］Boots et al．Trading in the Dwnstream European Gas Market：ASuccessive Oligopoly［J］．Energy Journal，2004，（3）：73—102．

［3］Alcantara，V，Duarte．R．Comparison of Energy Intensities in European Union Countries：Results of a Structural Decomposition Analysis［J］．Energy Policy，2004，32（2）：177—189．

［4］Montesquiou，A．Rapport De Information Sur La Politique Européenne de L＇énergie［R］．Paris：Sénat Session Ordinaire，2006．

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［7］吴巧生，成金华，王华．中国工业化进程中的能源消费变动——基于计量模型的实证分析［J］．中国工业经济，2005，（4）：30—37．

［8］肖主安，陆根法．欧盟可持续能源政策及其对中国的启示［J］．环境保护，2005，（1）：68—37．

［9］徐明棋．欧盟能源政策特点及对中国能源政策和西部开发的借鉴意义［J］．世界经济研究，2006，（11）：78—82．

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［11］魏一鸣．中国能源报告：战略与政策研究［M］．北京：科学出版社，2006．

［12］中国能源发展报告编委会．中国能源研究报告——区域篇［M］．北京：中国统计出版社，2006．

［13］European Council．Council Directive 2009／119／EC of 14September 2009Imposing an Obligation on Member States to Maintain Minimum Stocks of Crude Oil and／or Petroleum Products［EB／OL］．（2009-09-14）［2011-10-20］．http：／／eur-lex．europa．eu／LexUriServ／LexUriServ．do？uri＝CELEX：32009L0119：EN：NOT．

［14］European Commission．Communication on Security of Energy Supply and International Cooperation-the EU Energy Policy：Engaging with Partners beyond Our Borders［EB／OL］．（2011-09-07）［2011-10-20］．http：／／eur-lex．europa．eu／LexUriServ／LexUriServ．do？uri＝CELEX：52011DC0539：EN：HTML：NOT．

［15］European Commission．Regulation 713／2009Establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators［EB／OL］．（2009-07-13）［2011-10-20］．http：／／eur－lex．europa．eu／LexUriServ／LexUriServ．do？uri＝CELEX：32009R0713：EN：NOT．

［16］European Council．Directive 2009／72／EC Concerning Common Rules for the Internal Market in Electricity and Repealing Directive 2003／54／EC［EB／OL］．（2009-07-13）［2011-10-20］．http：／／eur－lex．europa．eu／LexUriServ／LexUriServ．do？uri＝CELEX：32009L0072：EN：NOT．