浅议咸阳市抗旱减灾工作现状及对策

张 扬

（咸阳市防汛抗旱办公室 陕西 咸阳 712000）

咸阳市地处陕西关中平原腹地，总面积10196.4km2，总人口510万人，属暖温带大陆型季风气候，四季分明、雨热同季，多年平均降雨量592mm，时空分布不均，最大年降水量977.6mm（1964年），最小年降水量216.4mm（1977年），年降水多集中在汛期的7月～9月，占年降水量的50%～60%。多年平均蒸发量1416.95mm，远远大于年平均降水量。水资源总量11.29亿m3，人均水资源量仅264.6m3，亩均水资源量仅157.5m3，分别为全省平均水平的16.8%和19.6%。由于降水时空分布不均及资源型缺水的原因，咸阳市干旱灾害频繁，素有“十年九旱”之说。

1 概况

1.1 咸阳市抗旱工程设施现状

咸阳市共有市属小（一）型以上水库66座，其中羊毛湾水库为唯一的大（二）型水库，中型水库主要为黑松林、玉皇阁、冯村、杨家河、老鸦咀等五座，其余60座均为小（一）型水库，总库容2.88亿m3。另外，宝鸡峡在本市境内有大北沟、王家崖、泔河一库、泔河二库、信邑沟等五座水库，总库容2.84亿m3；泾惠渠在本市境内有三原西郊水库，库容1984万m3。各类引水工程129处，年设计供水能力23574.65万m3；建成机电井24121眼，配套机电井22819眼，年设计供水能力47788.58万m3；抽水站1577处，年设计供水能力28189.9万m3。建成万亩以上灌区21处，其中30万亩以上灌区1处（羊毛湾），10万亩～30万亩灌区2处（冶峪河、党家堡），1万亩～10万亩灌区17处。全市灌溉总面积达到389.4万亩，有效实灌面积294.8万亩，占到灌溉总面积的75.7%，旱涝保收面积179.9万亩，占到灌溉总面积的46.2%；节水灌溉面积达到206.4万亩，占到灌溉总面积的53%，其中渠道防渗面积121.2万亩，低压管灌溉面积55.5万亩，喷灌、微灌及其他工程节水面积29.7万亩。

各类水利工程全年完成供水量106496万m3，其中地表水源供水量45832万m3，地下水源供水量60128万m3，其他水源供水量536万m3。全年农田灌溉用水量63932万m3，水浇地亩均用水量186.6m3。

1.2 抗旱非工程设施现状

咸阳市各级抗旱服务组织始建于上世纪90年代中期，在各级各有关部门大力支持下，历经十多年的发展，逐步发展壮大。到目前，基本形成了以市为龙头，以县为主体，延伸乡镇，带动村组的抗旱服务网络体系。共建成发展各级抗旱服务组织74个，其中市级抗旱服务队1个，县级抗旱服务队14个（13个县市区及羊毛湾灌区抗旱服务队），乡（镇）抗旱服务队59个。拥有正式从业人员527人，各类抗旱设备固定资产达到460万元，形成了每日浇地1681亩、每次送水495t的抗旱服务能力。

经过多年发展，咸阳市的抗旱指挥体系建设取得了一定成效。市气象局和水文部门已基本建成了全市水雨情监测网络，并能将信息及时传送市、县防汛抗旱指挥部门。市地下水工作队较早建成全市地下水动态监测网络，已有多年监测系统资料。在防汛抗旱指挥部框架下，形成了定期与不定期会商相结合的防汛抗旱会商制度，能够及时地预知旱情发展动态和制定抗旱对策。2006年，市防办建立了咸阳市防汛抗旱决策支持服务系统，并将网络延伸覆盖至全市各县市区，基本做到了信息共享，获取及时。2004年至今，先后编制完成了《咸阳市城市抗旱应急预案》、《咸阳市抗旱预案》、《咸阳市防抗干旱灾害应急预案》等3个市级抗旱预案，各县市区也相应编制了部分相关预案，初步建立起了较为完善的抗旱应急预案体系。在编制完成各项抗旱预案的基础上，为提高防抗干旱灾害的应急管理和处置水平，2006年7月，在乾县组织开展了全国首次防抗Ⅰ级干旱灾害应急预案演练，实地检测了防抗干旱灾害实际能力，提高了人民群众防抗干旱灾害意识，为进一步完善抗旱预案提供有效依据和实战经验。

2 咸阳市抗旱减灾工作存在的突出问题

（1）控制性蓄水工程缺乏，调蓄能力差。

全市现有各型水库66座，但大型水库只有1座，中型水库5座，其余60座均为小型水库，66座水库总库容只有2.88亿m3，占水资源总量的25.5%，且相当一部分老化淤积严重，对水资源的调蓄能力严重不足，导致水资源白白流失，实际利用水资源率很低。水利基础设施落后，水利工程调蓄能力低是导致旱情发生的一个重要原因。

（2）水利工程老化失修，工程效益衰减严重。

境内水利工程设施众多，但大都是上世纪六七十年代建成投入使用，受当时技术及资金等影响，相当一部分质量存在先天性不足，加之多年来的运行中管护不到位，造成工程老化失修，带病运行。全市现有66座水库中有24座为病险水库，占到了水库总数量的40%，现有24000多眼机井，1570多座抽水站中，有三分之一带病运行，还有近四分之一不能运行。病险水库不仅是防汛工作中的最大隐患，也是降级抗旱能力的重要原因，小型水利工程的带病运行，是导致灌溉效益低下的最直接原因。

（3）农村饮水安全问题不容乐观。

全市农村总人口388.29万人，“十五”至2008年年底，全市通过实施“甘露工程”、“人饮解困工程”、“防氟改水项目”、“农村饮水安全工程”，全市累计投入建设资金4.3亿元，建成农村饮水工程1260处，解决了159万人的饮水困难问题，农村饮水解困工作取得了很大进展。但据调查，到目前，全市饮水不安全人数仍达120万人，占农村总人口的31%，其中有近30万农村群众仍然没有解决饮水困难，占农村总人口的7.8%，饮水安全形势依然十分严峻。

（4）小型水利设施“重建轻管，重用轻护”问题突出。

目前，全市小型水利工程管理形式主要有三种：一是由基层水利部门管理；二是集体管理；三是承包管理。另外还有相当一部分工程无人管理。长期以来，在小型水利工程管理方面主要存在五个方面的问题：一是重建设轻管理。很多地方以建设工程项目为主，忽视管理的重要性，没有注重效益的发挥。二是产权不明晰，责、权、利不明确，造成只建不用、只用不管、管用脱节。三是管理组织不健全，大部分县市区从上到下没有完善的水利管理组织，缺少指导和宏观调控机制，小型水利管理没有真正落实到组织、体制、产权、经营、效益各个方面。四是工程管护水平低，多数工程没有专兼职管护人员，维修经费缺乏，老化失修严重。五是经营能力低下，没有很好利用小型水利工程开展多种经营项目，已有的多种经营项目很少，甚至多数小型水利工程荒废。

（5）抗旱服务组织发展艰难，能力不强。

随着近年来抗旱任务的不断加重和抗旱投入不足、设备更新缓慢、队伍体制不顺等因素的影响，目前，全市各级抗旱服务组织的发展十分困难，应急抗旱能力与所承担的抗旱任务相差甚远。一是体制不顺，抗旱服务队伍不稳。抗旱服务组织大多为自收自支性质，抗旱灌溉、拉水送水、排洪除涝等均为公益性质，收入微薄，加之抗旱服务运行承办越来越高，维持正常运行十分艰难，出现了技术人员流失，队伍不稳定和服务体系有网无点的状态。二是投入缺乏，抗旱能力不强。近年来，事业单位改革和国家对抗旱服务组织专项投入力度减小，抗旱服务组织发展后劲不足，因而导致部分县级抗旱服务对因经费缺乏举步维艰，滚动健康发展无法保障。三是设备老化，抗旱服务水平偏低。由于没有稳定的资金投入，先期配发的抗旱设备经过十几年的运行使用已经严重老化，一些设备濒临报废，目前全市抗旱设备固定资产为460万元，完好率仅为58%，大量的抗旱设备得不到补充更新，从而导致旱情发生时应急能力不强，无法满足量大面广的抗旱需要。

3 抗旱减灾工作良性发展的措施

（1）加强小型抗旱水源工程的建设和管理。近年来，咸阳市先后启动了引石过渭、亭口水库、红岩河水库等大中型水源工程建设，但相对而言，由于重视程度不够、资金欠缺、管理不到位等因素制约影响，小型抗旱水源工程发展明显滞后。根据目前全市小型抗旱水源工程分布及运行现状，结合抗旱减灾实际需要，应进一步加大对小型抗旱应急水源工程的资金投入，采取以奖代补等形式，大力开展小型水源工程建设与修复，特别要加强乾县、礼泉、泾阳、三原旱腰带地区及北部山区川道有水源条件地区的水源工程建设，切实解决这些地区的灌溉难问题。同时，要加快推进小型水利设施产权制度改革，明确权、责、利，保证水利设施抗旱效益长久发挥。

（2）提高抗旱服务组织抗旱服务能力。根据抗旱服务组织目前发展困境，要按照“巩固县级，发展乡级”的思路，从理顺抗旱服务组织公益体制、加大资金投入等方面入手，加大对各级抗旱服务组织的支持力度，稳定队伍、发展队伍，不断增强队伍的抗旱服务能力，更好的发挥机动灵活的抗旱减灾优势。同时，易旱地区还应依托抗旱服务组织，利用其人员、管理和物资仓库优势，建立抗旱物资储备机制，储备必要的水泵、发电机、钻井机、管材及拉送水车辆、消毒净水设备、非工程抗旱剂等抗旱物资，满足应急抗旱需要，平抑抗旱设备物价，增加抗旱减灾手段。沿渭、沿泾等易旱易涝地区，还应积极探索实践抗旱服务队和抗旱洪抢险机动队的合并与整合，避免重复建设和重复投资，做到旱涝兼顾、设施共用、优势互补、有旱抗旱、有汛防汛。

（3）加快人饮解困步伐。抢抓国家实施民生工程，民生水利，加大安全饮水建设力度的历史机遇，依托中省各项安全饮水投资项目，按照项目带动的思路，进一步加快安全饮水工程建设步伐，加快解决农村饮水不安全问题，不断提高农村群众饮水安全保障率，切实把党和政府这一以人为本、关注民生的亲民惠民政策落到实处。

（4）建立健全旱情测报体系。结合防汛监测预警体系建设，加快建设全市的旱情测报分析体系，每县市区建设具有典型代表性的旱情自动监测预报点2个～3个，并建立市级汇总分析中心，实现旱情信息实时监测、快速传输、自动分析，为全市抗旱减灾决策提供科学依据。

（5）加强抗旱节水技术的推广应用。咸阳市是一个资源型缺水地区，随着社会经济的快速发展，水的供需矛盾将会逐步显现加剧。要按照建设节约型社会的要求出发，从切实提高水资源利用率着手，加强节约用水工作力度，加强抗旱节水技术的推广应用。应建立2个～3个以抗旱节水新技术应用示范为主的抗旱科技示范园，省市予以重点支持和扶持，发挥带动示范作用，加快推进节水技术的广泛应用。

（6）进一步修改完善抗旱预案。去冬今春，全市发生了严重干旱灾害，市防汛抗旱指挥部根据《咸阳市防抗干旱灾害应急预案》先后启动实施了Ⅱ级抗旱应急响应，各受旱地区也根据旱情发展，启动了相应级别应急响应，积极开展抗旱减灾工作。抗旱减灾实践证明，抗旱预案的推行为各级各部门科学、高效开展抗旱减灾工作提供了很好的支撑。但通过本次实践，也暴露出预案中还存在着可操作性不强、抗旱措施不够明确和具体等问题。应深刻总结抗旱预案实践应用的经验教训，对照实际，进一步修改完善各级抗旱预案，切实提高抗旱预案的科学性、合理性和可操作性，为抓实做好新时期的抗旱减灾工作奠定基础。陕西水利