从长沙市水利建设经验看咸阳市水利融资体制改革

杨宣政 朱小林

（1.咸阳市水利局 陕西 咸阳 712000；2.咸阳市秦都区水利局 陕西 咸阳 712000）

2011年4月至6月，受咸阳市委组织部委派，笔者作为咸阳市第三批赴经济发达地区挂职学习干部，赴湖南省长沙市挂职学习，任长沙市水务局局长助理职务。由于职务上的便利，在几个月的时间里，对长沙市水利建设经验做了一些调研。长沙市在水利建设的许多方面都做出了骄人成绩，受到各方面的关注，特别是在水利投（融）资体制改革方面尤为突出，水利部曾经多次在长沙召开经验交流会，许多省市也专门派出学习考察团考察学习。

1 基本情况

1.1 概况

长沙市为湖南省省会，位于湖南省东部，湘江下游长浏盆地西缘，下辖四县市五区，总面积11819.5km2，总人口704万人，其中城区人口363万人。2010年，长沙市实现地区生产总值4547.05亿元，工业总产值3230.84亿元，地方财政收入342.21亿元，人均GDP超过1.1万美元。GDP全国省会城市排第7位，全国百强城市第18位。区内有国家级开发区3个，分别是长沙经济技术开发区（位于长沙县），长沙高新技术开发区及宁乡经济技术开发区，进驻有LG电子、可口可乐、日立、诺基亚、摩托罗拉、戴尔、爱立信等世界500强企业超过40家，拥有“三一重工”、“中联重科”等国内行业龙头企业。

全市有5km以上河流303条，市城区有4条河流，全市有千亩以上圩堤71条，长562km，万亩以上圩堤24条，长382km，城市堤防185km。全市有大小水库629座（其中大型水库2座，中型水库18座，小型水库100座），机电泵站总装机15万kW，小水电5.6万kW。

1.2 水利投资公司与融资情况

长沙市水利投资公司（下文中简称为水利投）现有员工100多人，9个部室，2家全资子公司，2家合作公司，具备了现代集团公司的基本框架。公司自运作以来，通过政策投资、银行贷款、土地回报融资、社会融资等形式，共筹措资金21.2亿元，其中通过项目运作为城市防洪工程融资6亿元，银行部门信贷融资6亿元，政策融资4亿元，行业支持2.4亿元，其余为公司自筹，偿还水利工程历史欠款2.8亿元，公司资产规模15亿元。水利投资公司的成功运作，为政府减轻了负担，探索了一条多元化经营水利的新路子，为长沙水利建设发展做出了重大贡献。

2 长沙市水利建设投资管理有限公司运作情况

2.1 公司成立背景

从大背景上来讲，长沙水利投成立有两个方面。首先是1998年大洪水，其次是长沙市城市大发展。1998年大洪水后，长沙市启动了长善皖防洪工程建设，由市里统一组织、统一领导、统一投资，改变了原来分区而建、分散投入的方式，由银行贷款搞建设。当时贷款由长沙市水利建设公司和长沙市信托投资公司共同承贷了1.63亿元。但随着防洪工程的推进，资金缺口越来越大，银行系统对承贷人的要求越来越高，以前承贷方已难以担此大任。1999年10月，市政府批准成立长沙市水利投资管理有限公司，由分管市领导任董事长，市水利局局长任总经理，由市财政局承诺出资3200万元组建，承贷的贷款由财政贴息和还本。

2.2 水利投发展的几个阶段

2.2.1 非市场化运作阶段（1999年10月～2003年6月）

这一阶段，公司的主要职能是承贷。长沙市在这一阶段主要建设了潇湘大道防洪工程、湘江东岸防洪工程，彻底改变了湘江城区段脏乱差面貌，配合橘子洲，成为了长沙市有名的湘江观光带，市民休闲娱乐的好去处，带动了湘江两岸经济发展和社会繁荣，取得了巨大的社会效益。在公司运作上仍是和长沙市水利局政企合一，工程建设采取单项工程成立指挥部的形式，人员由水利系统抽调，水利局的主要资金基本用于防洪工程建设上。随着工程项目铺开，公司承贷的额度越来越大，贷款也越来越困难，拖欠施工企业工程款成为常态，由此引发的矛盾日益突出，长沙市水利局也陷入进退两难的境地和矛盾之中。2003年6月，水利投共承贷了2.7亿元，拖欠工程款2.3亿元。

2.2.2 市场化运作阶段（2003年7月以后）

2003年7月，水利投仅靠贷款过日子的路愈来愈艰难，水利工程特别是防洪工程建设所需资金难以为继。长沙市委、市政府经过广泛调研，专题研究水利投融资工作。决定创新水利投融资体制，实施“经营水利”战略。从此长沙市水利投资公司开始了新体制下的运作，走向了市场化的发展道路，开创了水利建设史上经营水利的先河。

长沙市委、市政府研究水利投融资问题主要决定：

（1）公司暂定为副县级全民事业单位（长沙市水利系统级别普遍偏低），有绩效后再考虑升级或干部高配。核定事业编制10人，人员经费由财政全额拨款。编制主要为公司领导和专业技术人员，管理层人员从水利系统选调，一般人员面向社会招聘。

（2）公司实行企业管理，主要职能是：管理水利工程项目，盘活水利资产，利用水利项目融资，国债资金、世界银行贷款资金、配套资金的使用和资产运作抵押等。自2005年后，党政领导不再担任公司职务。

（3）水利投资公司纳入长沙市政府统一管理，资产管理由长沙市国资委负责，水务工作由市水务局负责，运作由分管副市长负责。

3 长沙水利投融资特色

长沙市水利局从2001年开始经营水利的探索，他们借鉴珠江三角洲等发达地区的先进经验，结合长沙的实际，提出要“跳圈”的设想，即跳出农业水利的窄圈、工程水利的旧圈、弱质水利的怪圈，瞄准现代水利目标，运用经营的理念，在水利建设和管理方面进行了一系列的探索。

一是成立长沙水利建设投资公司，通过市场化运作水利建设项目，吸纳民间资金。水利投资公司从2001年成立开始，就是市场经济的“新生儿”，完全按市场经济的新机制运行，在市场经济中成长壮大。在市政府大力支持下，他们利用城市防洪工程改造裁弯取直后新增城市用地和被保护土地增值等有利条件，将370亩土地进行市场化运作，作为水利投资公司的启动资金。此后，长沙市城市防洪工程通过水利投资公司，采取民营资金进入、合资开发、独资经营等多种模式，吸纳大量民间资金。长沙市圭塘河综合整治项目引进民营资金1.5亿元建设了高标准防洪工程，市水利投资公司还从项目开发中得到了1000万元保底利润，并享有开发项目三成收益权。五合垸综合整治工程腾出土地1500亩，与湖南投资公司合作开发，由其注入水利建设资金4亿元，合作开发项目一次性回报利润2.75亿元。在此基础上他们又成功地运作了捞刀河改道工程、圭塘河中下游综合整治工程。这些项目的运作都实行项目业主制，向社会公开招标，水利部门真正做了名副其实的业主。

二是在盘活水利资产上进行了新的探索。开展了小型水利工程产权制度改革，盘活小型水利资产。长沙县对小型水利工程产权制度改革，明晰所有权，搞活经营权，率先盘活全县小型水利资产。浏阳市发挥水利资源优势，大力引进发展股份制小型水电事业。望城县把两个中型水库作为运作水利资产的突破口进行资源的优化配置。全市出现了像白鹭湖、石燕湖、同升湖、青竹湖、千龙湖等一批水利资产大为增值的典型。长沙市水利经济发展较快，有水利企业204家，水利产业主要有建筑业、小水电、供水、旅游、渔业等，2004年产值13.5亿元，利润8200万元。

三是在工程管理方式上进行新的探索。城区已建成的防洪工程，由政府进行公开招标，选择物业公司进行日常管理。

另外，通过水利投资公司这个平台，吸引了大量的民营资本投入水利建设，取得了很好的社会和经济效益。水利建设投资公司运作的仅五合垸综合整治工程的捞刀河改道工程2个项目，就为水利建设融资7亿多元。通过市场化运作水利项目，实现了水利工程建管分离，同时有利于政府机关的廉洁。

4 对咸阳市投融资体制改革的建议

（1）成立咸阳市水利工程建设投资管理有限公司（水务集团公司），进一步落实咸阳市委、市政府关于加强水利发展改革意见提出的“加快筹组水务集团，搭建融资平台”精神。利用这个平台实现水利投融资的多元化，解决水利资金融资难和投入不足的问题。

（2）争取市委、市政府有关政策和工作上的支持：一是对公共水利资源进行确权。凡政策、法规明确，水利工程及其保护范围内属于水利部门的水土资源进行确权，明晰产权手续，确保国有资产的保值增值。二是通过水利工程整治新增的土地划归水利部门，作为资产注入水利工程建设投资管理有限公司，规划、国土等部门在办理有关手续时给予相应支持。三是通过防洪工程整治后，对被保护土地增值部分要提取一定比例资金，作为防洪工程建设补偿。四是赋予水务集团（或水利投资公司）水利项目运作和建设的业主职能，归口水利项目的包装、招商、融资、建设和管理。五是对公益性和准公益性水利建设项目，由政府配套土地，在水利建设基金、土地出让收益中提取的专项资金予以支持，募集的资金由财政予以贴息。陕西水利