陕西省吴起县水土保持生态建设成就与做法

土小宁，李 蓉，梁 月，杨 松，王 丹，徐 楠

（水利部水土保持植物开发管理中心，北京 100038）

吴起，中央红军长征胜利的落脚点，中共中央领导全国革命走向胜利的出发点。黄土高原上一颗绿色的明珠。位于陕西省西北部，地处毛乌素沙漠南缘，西、北与定边县为邻，东南与志丹县接壤，东北和靖边相接，西南与甘肃省华池县毗邻，属黄土高原梁状丘陵沟壑区，海拔在1233～1809m之间。境内有无定河与北洛河两大流域，地形主体结构可概括为“八川二涧两大山区”。属典型的温带中温型季风气候，春季干旱多风，夏季旱涝相间，秋季温凉湿润，冬季寒冷干燥。全县辖6镇6乡1个街道办事处，164个村7个社区1110个村民小组，总面积3791.5平方公里，总人口13.4万，其中农业人口10.6万。这里春季山桃杏梨花烂漫，夏季草长莺飞绿成荫，秋季瓜桃李枣果飘香，冬季青松翠柏树常青。

曾经吴起由于人口的增加，加之干旱少雨，农民为了繁衍生息，年年倒山种地、漫山放牧，以牺牲生态维持生计，使生态环境遭受到严重破坏，自然灾害十分频繁。1997年底，在国家退耕还林 （草）政策指引下，县委、县政府适时提出了“打造绿色吴起，构建温馨家园”的发展理念，全力建设生态文明县，在国家的大力支持下，吴起县开展了“退耕还林工程”、“黄河上中游水土保持重点防治工程”、“黄土高原地区水土保持淤地坝试点工程”、“黄土高原水土保持世界银行贷款项目”、“中韩合作陕西吴起县荒漠化治理示范项目”等一大批生态建设工程。在有效控制水土流失的基础上，改善了生产条件和生活环境，生态环境明显改善，人居环境全面优化，促进了社会经济可持续发展，起到了示范、带动和辐射的作用，成效十分明显。

1 指导思想及工作思路

1.1 指导思想

1997年8月15日，时任中共中央总书记、国家主席、中央军委主席江泽民同志作出“再造一个山川秀美的西北地区”的伟大批示，为当时正在探索恢复植被、改善生态、发展经济的吴起照亮了前进的方向。1998年，吴起县委、县政府在深入调查研究，充分讨论的基础上，大胆地做出了实施“封山退耕、植树种草、舍饲养羊、林牧主导、强农富民”的逆向开发战略决策，掀起了一场史无前例的“绿色革命”，并于当年年底在全国率先实现了全县整体封山禁牧。2009年县委、县政府根据油、气田的开采情况，又适时确立“工业反哺农业、城市支持农村”，提出“打造绿色吴起，构建温馨家园”的发展理念，改变了吴起县农村生产经营方式，促进了生态修复和经济发展。尽管吴起县的领导班子换了一届又一届，但是“保护生态环境、构建美好家园、加快经济建设、实现全面发展”的工作理念不断传承和发扬光大。

1.2 工作思路

生态建设工程涉及面广，是一个复杂的系统工程，涉及资金、技术、人力，模式、体制、机制，运作、监管、评估等方方面面，要采取切实可行的组织措施才能达到预期的效果。吴起县县委、县政府全县一盘棋，建设大生态，囊括水保、林业、农业、扶贫、城建等，采取统筹规划，分步实施；因地制宜，分类指导；突出重点，攻坚克难；高点起步，规范实施；政府主导，全民参与；分工负责，夯实责任。县政府将国家专项资金、地方配套资金、企业注入资金和农民劳务投入捆绑在一起，用于生态建设的项目，业务部门按照行业有关规定进行设计、审批、实施、检查、评估。县财政资金用于生态建设的项目，由业务主管部门进行规划设计，待县政府审批通过后，由业务部门组织相关部门统一、分步实施。

2 生态文明建设主要成效

生态是民生之本，生态是文明之源，生态是经济之基。多年来，吴起县始终把生态建设与经济建设放在同等重要的位置来抓，在经济社会各项事业取得长足发展的同时，生态保护和建设也取得了重大突破。率先推行了禁牧舍饲养畜，创造性实施了“打造绿色吴起，构建温馨家园”，高标准实施了退耕还林 （草）、生态修复、飞播造林、天然林保护、淤地坝建设、土地复垦、梯田建设等系列生态水保项目；率先出台了 《吴起县生态自然恢复区农村人口转移办法 （试行）》，采取生态移民、自然与人工绿化相结合的方式恢复生态。

2.1 领导重视，目标明确，狠抓落实

在水利部和陕西省水利厅及有关部门的大力支持下，吴起县党委、政府坚持把生态建设与经济建设放在同等重要的位置来抓，列为政府工作的重要议事日程。县政府成立了“退耕还林建设领导小组”，县委书记任组长，县长、副县长、人大副主任、政协副主席分别任副组长，乡镇长及县各业务部门负责人为成员，全面加强对“退耕还林 （草）”水土保持生态建设工作的组织领导。召开了全县生态建设动员会，统一思想、提高认识、明确目标、突出重点、强化目标、狠抓落实。

县委政府成立了“退耕还林工程建设管理办公室”，正科级建制，主任一名，副主任3名，在编职工28人。“退耕办”的职责主要是负责全县退耕还林 （草）规划设计，方案编制，指导协助乡镇实施退耕还林 （草）工作；负责搞好全县退耕还林 （草）的政策宣传、业务培训、技术指导和调查研究工作；负责全县退耕还林 （草）面积的核实以及合格率，成活率的检查验收，并配合上级业务部门的抽查、核实、验收工作；审核、批准各乡镇上报的有关退耕还林 （草）粮钱兑现明细表，并分类管理好有关退耕还林 （草）的各种专项经费；负责退耕还林 （草）的管理、管护和成果的监测、调查、评估、汇总以及档案资料的整理和管理工作。为迅速掀起退耕还林生态建设高潮，县委召开了全县退耕还林 （草）生态建设动员会，统思想、明目标、抓落实；各级领导多次深入退耕还林 （草）生态建设区检查指导工作，提出工作思路，帮助解决实际困难。积极争取中央及省级有关部门的支持，依托淤地坝、荒漠化治理、退耕还林工程等国家重点治理项目工程，全面推进全县水土保持生态建设工作。

2.2 健全机构，培植技术，服务目标

吴起县水土保持机构健全，县水利局设有分管水土保持的局长，下设水土保持工作队、水土保持监督站，各乡镇都配备了专职的水土保持技术员。全县从事水土保持工作专业技术人员100多人，能完成大规模水土保持生态建设任务。由于当地石油、天然气等自然资源开发，县财政状况较好，打工是农民家庭主要收入，极少数的老人和妇女从事耕种，群众比较富裕，生活水平较高。人们对改善生态环境的要求比较迫切，治理水土流失积极性较高，全县有好多家造林公司，组织专业人员承包荒山绿化、植树造林活动。

县水利局紧紧围绕“强化队伍素质、提高全民意识、促进生态建设上台阶”的思路，创造性地提出并践行了新时期水土保持生态建设的“五个结合”（结合城镇工业园区、结合公路铁路建设、结合生态产业与生态移民、结合现代农业园区和结合矿区建设来抓水土保持生态建设）和“三个服务于”（水保工作服务于工业建设、服务于“三农”工作和服务于城乡统筹）。

2.3 统一领导，部门协作，群众参与

为了保证全县退耕还林 （草）生态建设的成效，建立起政府统一领导，水土保持部门统一规划，各涉农部门和乡镇协调配合，广大群众参与，集中技术和资金力量，确保完成规划建设目标。县财政局、林业局、水利水保局、农牧业局、城建局、审计局按照本部门的职能、职责，在县退耕还林领导小组统一组织协调下，多部门协作、广大群众参与的水土流失防治机制，为生态建设任务的完成提供了技术保障。

2.4 调整结构，绿化山川，做强经济

由于淤地坝、“三个百万亩基地”、重点区域绿化建设和退耕还林工程、农村饮水安全工程、“中韩合作陕西吴起县荒漠化治理示范项目”的实施，全县累计完成退耕还林 （草）面积244.79万亩，是全国150多个退耕还林 （草）县 （市、区）封得最早、退得最快、面积最大、群众得到实惠最多的县份，成为全国退耕还林（草）的一面旗帜。

一是山川大地变绿。全县的林草覆盖率已由1997年的19.2%提高到目前的62.9%，水土流失治理程度达到76.1%，治理程度达到80%以上的小流域384条，占全县小流域总数的60.4%；全县土壤侵蚀量减少64.7%；土壤年侵蚀模数由1997年的每平方公里1.53万t下降到目前的0.5万t以下，年降雨量已由1997年的478.3mm增至582mm，五级以上的大风已由1997年之前的年均19次降为5次。在最新的EOS卫星遥感图片上，一片浓绿的颜色清晰地勾勒出吴起的地貌轮廓，与毗邻地区形成鲜明的对比。

二是产业结构变优。通过几年的实施，以羊为主的草畜业和以沙棘、山杏为主的林果业已形成了一定的规模优势，成为群众稳定的致富产业。农林牧三业用地比例由1997年的60：34：6调整为9：66：25。

三是农民观念变新。随着退耕还林 （草）的实施，我县越来越多的农民群众从传统的农业生产方式中解放出来，走出农村、脱离农业，发展第三产业。广大群众建设生态、保护生态已成为自觉行动，一个治理生态、保护环境的良好氛围已在全县上下形成。

四是县域经济实力变强。在退耕还林 （草）的带动下，县域经济快速发展，农民收入稳步增加。2010年全县完成生产总值120.93亿元，财政总收入32.22亿元，其中地方财政收入18.11亿元。县城经济综合实力位居“西部百强县”第13位、“陕西十强县”第4位。

五是农民群众变富。通过积极调整产业结构，大力发展草畜业、林果业等比较优势产业以及劳务经济等，大大增加了农民收入。2010年，全县农民人均纯收入达到5298元，较1997年的887元净增4411元。

2.5 退耕还林，全面封禁，效益为先

全县域内25度以上陡坡耕地全部退耕还林（草），为了巩固退耕还林 （草）成果，1998年，全面实行“封山禁牧，舍饲养羊”，一场史无前例的变革在吴起大地拉开了序幕。舍饲养畜，植树种草以“一夜春风梨花开的势头迅速在这块黄土地上普及。山封了，羊圈了，草种了，林造了。为了使退耕还林退得下、还得上、保得住、不反弹，县委、县政府高度重视基本口粮田建设工作，积极实施口粮田项目。成立了由主管县长任组长、水利局局长任副组长，经发、林业、农业、财政、审计等相关部门负责人为成员的基本口粮田工程建设领导小组，专门负责此项工作。通过多年的建设，现有基本农田31.87万亩，人均口粮田达3亩。坡耕地90%以上得到治理，林草保存面积占宜林宜草面积的比例为62.9%。农民称赞说：“种草要比种粮强，林草能兑钱和粮，羊羔羔住得是楼房，草棵棵胜过苗秧秧”。昔日光秃秃的山山卯卯、沟沟岔岔已被茂密的林草植被覆盖，一些多年罕见的野生动物如狐狸、狼、野鸡等重新出现，许多重点治理区已基本上实现了水不下山、泥不出沟，当地的生态环境得到明显的好转。

2.6 改造灌区，完善设施，节水增效

吴起县建成了较为完善的小型蓄排灌区体系——周长节水灌溉工程。该工程位于吴起东北部的周湾、长城两乡镇，涉及10个行政村，节水灌溉受益总面积达13345.8亩。周长灌区显著地改善了农业生产条件，使得吴起县水土资源得到有效利用，灌区已经成为粮食与经济作物主要产区，农民人均收入有较大幅度增加；农村燃料以石油开采的尾气为主，部分地区发展沼气和太阳能，人居环境也明显得到改善。

2.7 完善法规，加强监督，严格执法

积极完善水土保持法配套法律法规体系。严格按照 《水土保持法》和 《陕西省实施＜水土保持法＞办法》的相关规定，制定了吴起县水土保持方案编制与审批、现场监督检查、水土保持设施验收、石油天然气资源开采水土流失补偿办法，进一步规范了水土保持监督行为；全面增强水土保持监督管理机构履行职责能力，做到“五到位”。将水土保持监督站从吴起县水土保持工作队中分设出来，单独设立，明确了水保监督站为事业单位，正科级建制，编制10人。2010年工作人员已按编制人数配齐，划拨了必要的办公场所并配备了办公设备，有执法车辆、照相机、录像机、录音笔、手持GPS等必要的监督执法装备，2011年财政部门独立预算工作经费，保障了水土保持监督工作正常开展。严格实施“三同时”制度，对批准的项目录入监督档案，定期进行监督检查，跟踪在建项目工程进展，对照批准的水土保持方案，落实治理措施，并进行监督管理。2008年至2010年，项目或工程建设单位均按要求进行了水土保持方案的编制工作，水土保持方案编报率100%。严格按照审批后的水土保持方案和“三同时”的要求进行检查治理情况，开发建设项目水土保持设施落验收率80%，还有部分2010年的新建项目没有验收。2008年至2009年全县共征收建设项目水土流失补偿费、治理费1077920.18元，2010年征收建设项目水土流失补偿费89217878.4元。

2.8 筑巢引凤，科技先导，科教兴县

吴起县领导班子十分重视科技推广、科教兴县工作，将其列入重要工作日程，认真组织制定科技推广方案，定期召开会议，研究部署科技推广工作。适时出台了 《关于加强科技教育工作的决定》、《科教兴农实施方案》、《科技教育奖励基金筹集管理使用办法》、《“十五”科教兴农工作规划》等指导性和规章性文件，与中国水利水电科学研究院、国际泥沙研究培训中心、水利部沙棘开发管理中心、北京林业大学等单位合作开展了沙棘抗旱育苗、干旱造林技术、沙棘病虫害防治技术、沙棘开发利用规划、文冠果开发利用规划、吴起县生态建设综合效益评价、吴起大吉沟退耕还林森林公园规划设计、吴起县森林公园十里绿色长廊规划等。在工作中创造性地总结了一套对科技推广项目实行“四有”（有组织、有计划、有方案、有合同）， “六落实” （人员落实、项目布点落实、推广面积落实、技术措施落实、承包责任制落实、经济技术指标落实）的管理方法，努力使科技推广工作做到规范化、科学化。水土保持实用技术在生态示范工程 （区）建设中得到普遍推广应用，同时，定期开展水土流失动态监测，科学评价水土保持效益。

2.9 明晰产权，落实责任，规范管理

县林改领导小组的统一领导下，围绕林改任务、范围、政策和目标，采取生动活泼、内容丰富、通俗易懂的多种宣传方式，进一步加强宣传。全面开展了林改，通过走访，查阅林业档案，收集有关图表、林权证、承包和管护合同等资料，制定出台改革意见、实施方案等文件。按照实施方案，逐山头、按地块、分户主、块块勾绘，以号登记、分批公示、多次讨论，达到山林不漏地块、地块不缺户主、真实可靠、人无异议。到目前为止，全县实际完成有改革任务村158个，村民小组1055个，完成勘界面积387.3万亩，签订承包合同23939份，所有登记的林权申请表现已全部输入计算机。

为了保证田间配套水源工程长期发挥效益，首先落实工程管护责任人，竣工后交付所在乡镇管理，做到水利设施专人管理；其次建立健全工程维修、养护、用水、节水、水费征收等各项制度，形成水源工程合理利用的良好局面，各项水土保持措施管护责任落实到位，持续发挥了水土保持经济效益、生态效益和社会效益的有机统一。

2.10 夯实基础，宣传到位，规范运作

吴起县基础工作规范，档案资料完整齐全。退耕还林文件、资料、图件整理规范，而且统一标定的区、片、块位置和编号，兑现的资料保留的齐全，形成“一镇一图，一村一档，一户一书，一地一牌”的管理模式，把每一块退耕还林（草）落实到图，落实到地，落实到人，落实到1：10000或1：5000的土地利用现状图上，图件清晰，反映退耕还林 （草）生态建设整个过程；图表册等有关资料已经全部整理归档，做到永久保存并逐级备案，工程建设管理基本实现制度化、规范化、标准化；宣传标志统一规范。建立经济适用、整洁持久的水土保持宣传标志，主要设置在交通沿线和城镇、村庄周边；按照有关规定进行统一编号、登记。

2.11 围绕中心，开发资源，做大产业

吴起县已经拥有188万亩沙棘林，是全国沙棘面积第一县。吴起县紧紧抓住这一资源优势，着力培育和发展沙棘产业，结合示范区和开发区建设，努力实现基地、产出、加工、销售一条龙，延长产业链、提高附加值，提高产业化水平，把资源优势转化为经济优势。延安圆方集团等企业已开发上市了沙棘茶叶、沙棘油、沙棘饮料等系列产品。

吴起县在充分调查研究的基础上，确立了以发展文冠果为主的生物质能源林基地建设，从2010年开始，每年以20万亩的速度推进，力争用五年的时间，建成百万亩文冠果基地。目前吴起县与武汉凯迪控股有限公司已达成在吴起进行林业综合项目开发的初步协议，采用“企业＋政府＋农户”这一组织链条，在吴起县实施生物发电、林业产品深加工等项目，促进文冠果产业的发展。

3 主要做法和经验

多年来，吴起县党委、政府始终把治理水土流失、改善生态环境作为全县的重点工作来抓。在生态建设中坚持“五项原则”：一是坚持人与自然和谐持续发展的原则。以科学发展观为指导，科学规划，合理布局，改善和保护生态环境，建设生态文明。二是坚持环境与经济、社会协调发展的原则。生态环境的改善要与经济发展水平相一致，结构转型升级、资源开发、基础设施建设要同生态环境建设和保护相结合，实现资源永续利用，生态良性循环。三是坚持景观生态多样性原则。生态建设应遵循多样性原则，不仅要体现生态功能，而且要构建合理的景观空间格局，体现观赏性和艺术性。四是坚持统筹规划，因地制宜，突出重点，体现特色的原则。五是坚持生态效益、社会效益、经济效益相兼顾原则。紧紧围绕生态建设和社会主义新农村建设，应用已有的先进科研成果和生产管理手段，采用现代化的生产、经营模式，以技术创新带动产业化发展，逐步构建水土保持生态文明建设示范体系立足实际，充分发挥区位、交通、环境、资源优势，调动企业和群众的积极性，坚持高起点、高标准、高效益，因地制宜，突出重点，体现特色。合理利用优质自然资源，大力发展绿色产业，努力创建生态文明。

吴起县在总结“封、改、退、还、建、调、转、促”退耕还林 （草）“八字”经验的基础上，以“打造绿色吴起，构建温馨家园”为理念，以“增绿”为主题，以“增效”为中心，通过与上级有关部门密切协作，积极申请项目，引进资金，协作攻关，带领广大群众，采取生物措施与工程措施相结合的办法，进行水土保持综合治理，成功实施了大批综合治理项目和实验研究项目，促进了当地农业增效，农民增收。大量卓有成效的小流域治理工程、坝系工程、退耕还林（草）工程等，为吴起的生态与经济建设奠定了坚实的基础，成为吴起的“生态骨干工程”和“三农问题”的“民心工程”。一批批项目落地，一项项工程竣工，在吴起县的荒山秃岭中，出现了一座座绿山、一道道清水，推进了吴起水土保持和生态建设的进程，也为进一步生态建设、经济建设和可持续发展积累了丰富的经验。

3.1 退耕还林，把握国家生态建设有利契机

吴起县紧紧抓住退耕还林 （草）的有利时机，在工作中坚持“封、改、退、还、建、调、转、促”等做法，达到了恢复植被、改善生态的目的。封，就是实行封山禁牧，防止人为破坏，依靠自然修复能力恢复植被。1998年，吴起县经人代会讨论通过，制定出台了 《关于封山绿化舍饲养羊的决定》等一系列文件，掀起了一场封山禁牧的历史性革命。当年，全县淘汰出栏当地土种山羊23.8万只，实现了彻底地封禁。改，就是改放牧为舍饲。为了解决封山禁牧和传统放牧之间的矛盾，吴起县以典型示范、政策扶持等办法，推行舍饲养畜，解决林、牧矛盾。退，就是将低产坡耕地全部退耕。1999年，国务院作出“退耕还林，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的“十六字”指示方针后，吴起县及时完善工作思路，除人均留足2亩口粮田外，一次性将25°以上的155.5万亩坡耕地退耕到位。还，就是在退耕地和荒山荒坡还林还草。为了加快植被恢复，吴起县建立健全了政策支撑体系、组织保障体系、技术服务体系、林草管护体系、监督检查体系和奖惩激励体系，确保了退耕还林 （草）工程的顺利实施。建，就是认真贯彻落实退耕还林 （草）的“五个结合”，加强农田水利、农村能源、移民搬迁等建设，调整农业产业结构，发展农村经济，千方百计促进农民增收，巩固退耕还林 （草）成果。调，就是调整林分结构。吴起县退耕还林 （草）工程起步早、面积大，工程实施的前期，没有很好地进行总体规划和作业设计，加之，吴起县自然条件恶劣，在工程的实施当中，为了确保成活率、合格率，曾一味地追求单位株数，经过多次的补植，造成纯林特别是纯沙棘林面积过大，林分结构不合理，给良好植物群落的建立和生物链的形成造成了一定困难，更为严重地是存在着重大的病虫害、森林火灾隐患。为此，吴起县及时进行决策，从2007年起，每年计划调整林分结构20万亩，小叶杨合同育苗1000万株，每年列支2000万元，用5年的时间，对全县所有的退耕还林 （草地）块进行林分结构的调整。同时先后启动了“一点一线工程”、迎川面绿化工程、“四山绿化工程”、“井场绿化工程”、退耕还林森林公园等生态建设工程，这些工程标准高、质量高、投入大，树种多为常绿树种，有效地改善了吴起县的林分结构。通过这些措施，进一步提高了吴起县退耕还林 （草）的质量，促进了森林生态系统的恢复。转，就是转变发展战略，转变农业生产方式，增加农民收入，巩固退耕还林 （草）成果。一是转变退耕还林 （草）的发展战略，把退耕还林 （草）的主要工作由造林补植转变到质量和效益的提升上，不断提高退耕还林 （草）的层次。经多方调研论证，2007年县委、县政府决定以县城城区为中心建设100平方公里的退耕还林森林公园，这是全国首家以退耕还林为主题的森林公园，其目的就是在吴起县退耕还林 （草）现有成果的基础上建设集生态修复、休闲旅游和产业发展于一体的森林公园，建成黄土高原最大的植被建设与生态修复科技示范样板，达到巩固退耕还林 （草）、促进生态建设、促进城镇建设、优化人居环境、发展旅游产业、调整产业结构、展示科技成果、推动科技进步、继承革命传统、再现历史文化的目标。二是转变农业生产方式，没有产业，农民不富；农民不富，生态难保。在退耕还林 （草）伊时，吴起县就确立了以羊为主的草畜业和以沙棘、山杏为主的林果业，加大投入、倾力扶持，使主导产业规模迅速壮大，质量逐步提高，产业化链条不断拉长。近年来，吴起县又把社会主义新农村建设作为战略任务，按照“稳牧兴菜抓果”的思路和“一村一品”的发展模式，加快农业产业结构的调整，提升产业开发的质量和效益。从而让广大人民群众增收有保证，退耕有信心，成果有巩固。促，就是促进城乡一体化发展。按照“工业反哺农业、城镇支持农村”的思路，牢固树立“打造绿色吴起、构建温馨家园”的发展理念，按照“民要富县更强、城乡共同繁荣”的要求，以调整经济结构和转变发展方式为主线，坚持好字优先、好中求快、统筹城乡的发展原则，精心实施“石油支撑”、“教育强县”、“生态文明”、“绿色产业”、“适宜人居”、“社会保障”、“交通畅通”、“安全饮水”、“平安创建”、“旗帜引领”等十大工程，紧扣子女成才和安居乐业两个目标，抓住社会保障和平安稳定两个关键，主打“绿色产业”和“金色工业”两个品牌，破解安全饮水和交通道路两个瓶颈，着力把经济结构做优、把现代农业做好、把石油工业做强、把农村建设做新、把城镇建设做靓、把民生好事做实，加快城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，使工业与农业、城镇与农村综合发展，促进城乡在规划建设、设施优化、产业发展、市场信息、政策措施、生态环保、社会事业等方面一体发展，着力形成城乡一体的大交通、大教育、大文化、大卫生和大社保体系，真正让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，让城镇居民享受到自然生态的田园风光。

3.2 科学规划，为生态建设提供技术支撑

为了使全县的退耕还林 （草）生态建设更加科学合理，1999年吴起县林业局组织相关专家编制了 《吴起县退耕还林生态建设规划》， 《规划》中涵盖了退耕还林 （草）生态建设的规模、面积、林种配置的模式、措施和技术及其组织实施的措施等方面的内容。县政府组织技术人员逐村逐地块规划，按照近村、近水、近路的原则，坚持因地制宜、突出重点、分步实施，优先解决困难退耕农户的生产、生活问题，切实保证基本口粮田和农民增产增收问题。还编制了 《吴起县沙棘资源建设与产业发展规划》、《吴起县文冠果基地建设与产业开发规划》、《吴起县沟道整治专项规划》、《湫沟小流域坝系建设规划》等，这些《规划》不仅是吴起一系列专业规划的重要组成部分，同时也是进一步贯彻落实党中央、国务院关于生态建设的战略部署，探索新时期开展大规模生态建设与发展区域经济相结合的重要举措，是实施绿色采油、资源与环境统筹兼顾发展的重要组成部分。《规划》的全面实施可以有效促进吴起这一国家重要能源基地的可持续发展，真正实现“地下褐色资源，地上绿色能源”同步开发、生态经济相互促进的目标，再建一个可持续的地上绿色能源资源开发基地，以此来掀开吴起生态建设和经济发展的又一光辉灿烂篇章。

3.3 加大投入，为生态建设提供资金保障

（1）建立资金融入机制，营造资金投入良好氛围

为了保证生态建设的顺利进行，县党委、政府一方面加大投入，另一方面积极争取国家和上级部门的项目支持，同时也积极融入社会和个人的资金，加大生态建设的力度。

政府投入。县财政每年用于生态建设的资金不低于当年财政总支出的5.0%，同时积极争取上级专项资金、企业出资、发动群众投工投劳。各有关部门将相关生态建设的各项资金集中捆绑使用，提高资金的利用率。

上级扶持。积极争取国家财政资金和水利部重点工程资金扶持，截止2006年国家退耕还林（草）补助资金2.928亿元，从2007年开始荒山绿化总投入2000万元；水土保持重点工程和坝系工程总投入达9600万元。用足用活国家制定的一系列建设生态的优惠政策，一切涉农资金向水土保持生态建设倾斜。

金融支持。协调金融部门，对符合金融政策的项目提供贷款融资，多渠道、多层次、多方位筹措建设资金，建立多元化投资机制，保证建设投入。

社会投入。坚持国家、集体、个人共同投入，积极推进林权制度改革，研究制定一系列促进生态建设的优惠政策，激发社会各界参与水土保持生态建设的积极性。

（2）明确生态建设目标，落实部门资金投入数量

从1999年退耕还林 （草）开始国家累计已经投入生态建设资金达13.8亿元，县政府财政累计配套投入生态建设与保护资金近12亿元。

3.4 健全制度，为生态建设提供政策保障

为了保证退耕还林 （草）生态建设的质量，县政府严格计划管理、工程管理和资金管理，出台了 《吴起县巩固退耕还林 （草）成果基本口粮田建设项目实施办法及建设标准》、《吴起县巩固退耕还林 （草）成果基本口粮田建设项目实施方案》等相关文件，一系列管理办法、规章制度的制定、出台，为项目建设顺利实施奠定了坚实的基础。

计划管理。根据每年上级下达的退耕还林（草）生态建设任务和计划内容，各实施单位要精心组织、周密安排，严格按照设计进行施工。每年按照工程建设的实际情况，编报项目投资明细，按程序上报。

工程管理。严格按照基本建设程序办事，在搞好规划设计基础之上，坚持按设计组织施工，按工程进度安排建设资金，按工程监理考核工程质量，建立起规划、施工、检查、验收等一整套行之有效的管理办法，为全面掌握本年度退耕还林 （草）工程的数量和质量，制定了 《退耕还林生态建设项目实施管理办法》、《加快羊草产业化建设的实施意见》、 《开展“退耕还林管护”和“农业产业开发”的意见》；完善了 《实施水保工程建设项目施工招标投标管理规定办法》、《水保工程建设监理实施细则》等一系列规章制度；制定了 《黄土高原地区水土保持淤地坝工程吴起坝系项目管理实施办法》等有关质量管理规章制度。对能实行招投标的建设项目实行招投标管理，确保各项工程建设质量。

资金管理。严格执行“工程建设资金管理办法”，在执行中实行“监理”和“报账”制度。建立健全项目资金使用和财务管理制度，做到专款专用。项目建设的一切开支必须符合相关的财务会计制度。项目建设同时接受上级业务部门和地方财政、审计等部门的检查和监督。

3.5 创新管理，为生态建设提供高效服务

（1）理清思路，创新机制和超前的思路相结合

吴起县之所以在短短几年时间里由一个农业弱县、工业小县、财政穷县发展成为全市乃至全省的经济强县、工业大县、财政富县，并以“全国退耕还林第一县”、“陕西十强县”而闻名全国，主要得益于创新的精神和超前的思路。从1998年提出封禁退耕，到2003年确立“工业反哺农业、城市支持农村”，再到2009年“打造绿色吴起、构建温馨家园”战略的提出，引发了全县农村生产经营方式的重大变革，促进了生态建设和经济发展。几次思路的超前谋划，使吴起的各项工作抢占了先机，赢得了主动，使退耕还林（草）实现了“封得住、退得下、还得上、能致富”的目标。吴起人始终以先人一步、早人一时的思路和步骤，做到了思路早形成、思想早发动、目标早明确、任务早落实。正确决策和超前谋划，体现了以人为本的科学发展观要求，促进了吴起生态修复和经济发展。搞好生态环境建设，政策是关键，机制是保障。退耕还林 （草）以来，吴起县建立了组织保障、个体承包、钱粮兑现、技术承包、林草管护、奖惩激励6种机制，明晰了产权任务、落实了兑现政策、规范了技术要求、强化了服务指导，使全县上下形成了领导干部有责任抓、部门单位有任务搞、技术人员有标准管、农民群众有信心干的齐抓共管格局，推动了退耕还林 （草）工程的顺利实施。

（2）政府主导、企业拉动和群众参与相结合

退耕还林 （草）工程是一项系统复杂的生态工程，需要政府的大力扶持和支持，需要各级各部门的通力协作，县委、县政府始终把退耕还林（草）工作作为一项重要工作来抓，不断加大扶持和支持力度，在退耕还林建设中，针对种苗费不足的问题，县财政予以了补贴，保证了工程的顺利实施，每年又拿出2000万元，专门用于退耕还林林分结构的调整，同时，县政府自筹资金，启动了数项生态绿化工程。在工作经费的落实上，我们将退耕还林工作经费列入了县财政预算，每年预算100万元，用于退耕还林工程的管理。在退耕还林 （草）后续产业上，加大投入，倾力扶持，狠抓产业规模扩大、品种改良、龙头企业、营销服务，使主导产业规模迅速壮大，质量逐步提高，产业化链条不断拉长，成为农民稳定的致富产业。同时，县政府把水土保持生态建设和当地经济发展紧密地结合起来，再加上政府的扶持及宣传，大大地提高了当地企业和群众参与水土保持生态建设的积极性，实现了“政府＋企业＋群众”的生态建设模式。“政府”负责项目的全面管理，确保运行机制的顺利通畅，在制度层面做好服务。“企业”发挥产业拉动作用，保证原料有销路。县内龙头企业，每年从农民手中收购原料，极大地调动了农民种植与管护沙棘、仁用杏、紫花苜蓿等林草植物的积极性，使得项目深深扎根于群众之中，有力地保证了项目的建设成果。“农户”既是种植管护的劳动力，也是项目实施的主要受益者。农户通过参与生态建设工程，首先得到来自国家的工程补助款；同时，通过采收原料向企业出售，再次获得收益。在这一机制中，真正让农民得到了实惠，体现了政府“执政为民”的理念。

（3）全面规划、综合治理与局部开发相结合

由于吴起是我国主要的石油化工基地，开发建设中不可避免地会对环境造成影响甚至破坏，且极易导致该区脆弱生态系统的逆向演变与恶性循环。单纯的先破坏、后治理模式不能从根本上解决开发建设与环境之间的矛盾。县委、县政府开创性地确立了以全面治理解决局部开发的模式，将生态建设定位于影响全县范围，通过科学规划与整体布局，以封禁、控制建设区外围的大面积荒山荒沟的水土流失为主，使当地生态系统与环境功能整体得以恢复与健全，从而解决开发建设对环境的影响，达到有效治理生态环境的目标。

（4）科学研究、示范试验与技术推广相结合

县政府与中国水利水电科学研究院、国际泥沙研究培训中心、水利部沙棘开发管理中心、北京林业大学、西北农林科技大学等科研院所建立技术依托和协作关系，并聘请专家教授组成专家科技咨询小组，把国家973项目、科技支撑项目、部委948项目、公益性项目等引入，尤其是“十一五”期间，国家科技支撑项目“西北农牧交错带严重侵蚀区植被恢复与造林技术研究”、“黄土干旱阳坡抗旱造林与植被恢复技术研究”、“水蚀风蚀复合区生态治理模式研究与示范”、“黄土高原水土保持植被恢复技术试验示范”等在吴起全面实施，结合吴起生态建设的技术需求，对河堤的加固、节水灌溉、抗旱造林、新品种推广等各技术环节开展技术咨询和技术指导，及时解决工程建设过程中的技术难题。积极引进推广水土保持科研新成果、沙棘等植物新品种和先进实用的技术，始终保持各项工程建设技术的先进性，不断提高生态建设的科技含量。

（5）合理配置、加强管理与验收兑现相结合

“三分造林七分管护”，林木管护重于栽植是水土保持生态建设成果得以长期巩固的保证。县政府为了加强管护，每年投入大量林木管护经费及劳动力。为了提高群众爱林护林意识，每年进行大规模的义务植树；为了让地方居民共同参与林木抚育与管护，将林木收益的绝大部分给了地方村社居民，林木保存率因之一直保持在较高水平上。

植被恢复绿化造林执行中，林木栽植后由施工单位抚育保活3年，满3年后成活率达到要求方可结算，并按实际成活数量进行结算，成活1株，结算1株。这一制度确保了林木成活率、保存率和生长率。林木平均成活率达到了90%以上，补植成活率均在97%以上，高出国家颁布的造林标准5%～12%。

为了保证田间配套水源工程长期发挥效益，首先落实工程管护责任人，竣工后交付所在乡镇管理，做到水利设施专人管理；其次建立健全工程维修、养护、用水、节水、水费征收等各项制度，形成水源工程合理利用的良好局面。

吴起县委、县政府几届班子都把自己工作的重点放在退耕还林 （草）工程建设上，一任接着一任干，一张蓝图绘到底，才使全县退耕还林（草）面积不断扩大，成果得以巩固。

绿是希望，绿是富庶；绿是母亲眼中的柔情，绿是羔羊脚下的跳跃；绿是生命的丰美，绿是美好远景的描绘。一路走来的吴起，胸中充盈着追逐绿色的梦想，背后是满眼苍翠的绿色，面前是一条康庄大道，直入天边……

3.6 理水节水，为生态建设提供水资源保障

为了确保新增基本农田的有效增长，确保粮食自给有余，维持国家粮食安全。吴起县水利局把旧坝配套、燕窝坝治理和沟道整治作为新增农田的有效途径来抓，努力做到新修一亩，利用一亩，发挥效益一亩。一是加强宣传，提高全民水资源忧患意识。加大宣传力度，实行全民节水，广泛、深入、持久地开展节水宣传，倡导节水的文明生活方式，培育珍惜水、爱护水的道德意识和自我约束意识，不断提高公众的水资源忧患意识和节约意识，共建节水型社会。二是建立和健全各种法规，依法治水和节水。我们严格落实《水法》、《水污染防治法》、《陕西省节约用水办法》和 《延安市节约用水管理办法》等各项相关法规，同时我们还适时地出台了 《吴起县水资源管理办法》、《吴起县节约用水管理办法》，制定了 《吴起县节水型社会建设实施方案》，坚持科学治水、依法治水，围绕水资源的配置、节约和保护，确保各项节水工作顺利开展。进一步加强监督管理，严格污水排放和地下水开采和管理。三是进一步完善水资源配置利用方案，推广使用节水设施和技术。通过对全县水资源论证分析，设立水源保护区域，防止水源枯竭和水源污染，保证城乡用水安全。四是进一步落实计划用水、计量管理，以量征费措施。五是认真贯彻 《水土保持法》，加强预防监督，不断巩固治理成果。加强了境内资源开发和生产建设项目水土保持方案的审批、管理、落实工作。加大执法力度，加强日常监督工作，经常对建设项目区进行定期不定期检查。严格开展建设项目水土流失治理工程验收工作，促进了项目建设单位对项目建设水土流失治理的速度。

一曲生态恋歌已在黄土丘陵中唱响，浓浓绿色的田野山间肆意流淌。绿了山川，绿了心情。从昨天到今天，吴起人用实际行动履行了他们建设家园、绿化山川的承诺。汗水、泪水，甚至是血水，吴起人付出的努力换来大地一片绿装，花香遍野。绿，终于在吴起山川的荒山漠野延伸了。