论地方国有建设投资公司发展改革的途径

熊代成 吴 璞

0 引言

在国家宏观政策支持下，为获得充足的建设资金，完善城市基础设施，地方政府成立了各种国有建设投资公司，在地方经济和社会发展、基础设施建设等方面它做出了巨大的贡献，不仅为地方政府筹集了充足的建设资金，而且代政府履行了修建和完善城市基础设施的职能，改变了地方政府传统的投融资模式以及政府在地方建设中担当的角色。但随着地方国有建设投资公司的发展壮大，存在的问题也日益明显，如产权不明晰、融资渠道单一、决策不科学、管理效率低等。

受美国次贷问题引发的全球金融危机影响，国内外金融环境不断恶化，地方国有建设投资公司的融资变得十分艰难，加上越来越多优秀的民营企业和外资企业参与地方建设，市场竞争愈发激烈，企业的生存和发展受到严重威胁和挑战。在面临复杂多变的内外环境，地方国有建设投资公司只有改革创新，探索出一条可持续发展之路，才能屹立不倒。

1 地方国有建设投资公司的定义和作用

地方国有建设投资公司是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构。

经过实践证明，地方国有建设投资公司在以下几方面作用突出:1)推动地方基础设施建设。通过构建国有建设投资公司，地方政府有效整合了基础设施建设职能，并从成本收益角度出发，进行合理、高效的规划，提高了基础设施建设的效率。2)为地方基础设施筹集大量建设资金。这是地方国有建设投资公司存在的重要作用之一，通过运用各种企业融资渠道改善政府融资途径单一、融资成本高的状况，为地方基础设施建设筹集资金。3)控制政府投融资风险。在企业化运作的框架下，地方国有建设投资公司必须遵循企业的风险评估、风险监管和风险控制的一般做法，在一定程度上避免了由政府部门直接运作所可能出现的随意性和盲目性问题，有利于投融资风险的控制。4)明晰政府定位和推进政府职能转型。通过构建地方国有建设投资公司，地方政府把总体规划、宏观管理和绩效监督的职能归于政府，而将项目投融资的直接运作和项目建设管理等事宜交给地方国有建设投资公司，不仅明晰了政府的职能定位，而且推进政府职能转型。

2 地方国有建设投资公司存在的问题

1)政企不分。地方国有建设投资公司成立的特殊背景和作用决定了企业的经营管理具有鲜明的政治特色。企业的高层决策者和管理者均由地方政府按选拔定员的标准，并非按现代企业管理的标准选拔和任命，如公司董事长和总经理一般是由市、县政府在行政职能部门中选派，这种选拔机制迫使地方国有建设投资公司的经营目标具有双重标准，既有经济目标，又有行政和政治目标。当两者发生冲突时，企业的领导者往往选择后者，为了完成政治目标而不计成本，可完全不考虑企业的经营效益和可持续发展，直接影响企业的盈利能力和发展能力。

2)公司所有权虚置化。地方国有建设投资公司的出资人(即县政府)均不实际运营公司，但却拥有企业资产的所有权及人事罢免权。企业名义上是一个独立法人，但实际上却并没有完全处置公司财产和经营决策的权力，公司所有权虚置化，导致出资人与企业间的制衡严重失调，企业无法相对独立的经营，管理者也难以从公司自身利益出发经营和管理企业。

3)融资渠道单一，融资成本较高。地方国有建设投资公司大多净资产规模有限，缺乏良好的财务形象，可以通过企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、上市等方式实现融资的企业较少，大多仅仅采用土地抵押、地方政府担保的贷款方式进行融资。但随着房产限购政策以及从紧货币政策等国家宏观政策的调控，国有土地未来价值存在不确定性，造成企业获得商业银行贷款难度增加，贷款比例不断降低，这样的负债结构和融资渠道，往往融资成本也较高。

4)缺乏自主创新能力。作为地方政府投融资体制改革和政府角色转变的载体，地方国有建设投资公司主要为地方基础设施建设筹集可持续的资金，代为履行政府的建设职能。企业的成立和运营管理均带有鲜明的行政职能，具有强烈的政治性、任务性和垄断性，均以完成政治任务为目的，未充分参与市场竞争，导致企业严重缺乏创新能力，尤其在技术创新、管理创新、制度创新、产品创新、融资渠道创新等方面市场竞争力较弱，严重影响企业的可持续发展。

5)缺乏专业技术管理人才。现代企业间竞争的实质就是知识的竞争，而人才是知识的生产和应用载体。因此，企业间的竞争实际就是人才的竞争，企业要想在竞争中取得胜利，就必须拥有众多优秀的专业技术人才。与其他企业相比，地方国有建设投资公司的薪资待遇较低、管理模式落后、晋升和培训机制不完善等原因造成企业无法吸引优秀的专业技术人才加入，按照人才市场化流动的原则，这些人更倾向于那些管理模式先进，培训和晋升机制完善，薪资待遇较高的外资企业或国内优秀私营企业，尤其是高层管理人员和专业技术人员。

3 地方国有建设投资公司改革的必要性

地方国有建设投资公司除了面临诸多问题亟待解决外，复杂的国内外形势、宏观政策调控以及市场竞争的白热化也迫使企业不断探索和寻找新的发展之路。

首先，2008年美国次贷危机引起的全球金融危机，不仅加大了国内通胀压力，造成外汇储备损失，而且影响了出口的增长和资本市场的稳定，使我国的对外经济和贸易受到严重影响，国内CPI居高不下，价格水平逐渐从结构性上涨转向全面上涨。在严峻的国际经济环境下，地方国有建设投资公司必须改革创新，充分发挥国有企业的优势，承担起稳定物价，抵御通货膨胀风险，推动地方经济快速稳定地发展，提高人民的生产、生活水平的责任。

其次，国家宏观政策调控，企业融资贷款能力降低。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国家连续出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010］19号)等文件，根据企业承担项目的性质及偿债方式，确定和规范了地方国有建设投资公司的融资方式。这些调控措施让仅仅依靠土地抵押贷款和政府担保的地方国有建设投资公司陷入困境，作为企业存在的重要作用之一，融资变得更加艰难。为了生存和发展，降低国家宏观政策的影响，实现可持续发展，地方国有建设投资公司只有改革创新，利用先进的、符合市场规律的手段和方法拓宽融资渠道，实现多元化融资。

最后，市场竞争日益激烈，企业无竞争优势。为充分利用社会闲散资金、民间资本和国外资金，地方政府逐渐放宽市场，采用BT，BOT等方式引入民营企业和外资企业参与地方基础设施建设。这些企业往往资金雄厚，管理水平较高，融资渠道多样化，与地方国有建设投资公司相比具有明显的竞争优势。另外，同一地方不同国有建设投资公司间项目的竞争以及融资的竞争都迫使企业改革创新，改变以前落后的融资模式、管理模式、建设模式，培养和塑造自身的竞争优势和核心竞争力，才能在激烈的竞争中获胜，实现可持续发展。

4 地方国有建设投资公司发展改革的途径

面临恶劣的外部金融环境，国家宏观调控政策以及自身发展过程中的诸多问题，为塑造竞争优势和构建核心竞争力，实现可持续发展，地方国有建设投资公司必须改革创新，通过一系列方法和措施改变企业传统的经营管理模式，探索出一条适应市场，适应企业生存和发展之路。

1)深化国有产权制度改革，实现政企分开。通过企业股权多元化使个人和国内外投资基金等社会闲散资金或金融机构成为地方国有建设投资公司的所有者，改变传统国有独资的情况。投资者均以追求利益最大化为根本目的，有利于促进企业所有者和经营者认真履行职责，形成规范的公司法人治理结构。通过多元股东的制衡，实现政企分开，使企业变成真正的企业。明确地方政府或国有资产管理机构与企业的权利、责任和义务，确保企业可根据市场情况和自身的发展战略适时做出决策，不再受上级主管部门或地方政府、行政职能部门的指挥管理，成为企业真正的主人，实现所有权与经营权的分离，自主经营，自负盈亏，提高企业所有成员的积极性和责任心。

2)探索新的融资渠道，提高融资能力。融资功能是地方国有建设投资公司存在的重要作用之一，面对世界金融危机及国内宏观政策调控影响，企业应开拓新的融资渠道和融资方式，抛弃传统融资渠道单一，融资成本高的融资模式，实现多元化融资，降低融资风险，确保地方建设资金。目前地方国有建设投资公司除了利用土地抵押进行商业银行贷款的模式外，还可根据自身的特点及市场情况采用债权融资、股权融资、项目融资以及资源融资等模式，其中债权融资模式包括国内银团融资、国际银行贷款、国际银团贷款、外国政府贷款、国际金融机构贷款、发行债权融资、委托贷款融资、信托计划融资、民间资本融资以及ABS债权融资等方式。股权融资包括产权交易融资、增资扩股融资、投资基金融资、风险投资融资等方式，项目融资包括BOT，TOD，REIT项目融资和项目包装融资等方式，资源融资包括无形资源融资、土地资源融资、整合资源融资等方式。

3)积极拓展业务范围，发挥优势参与竞争。地方国有建设投资公司应充分利用企业掌握的政府关系资源、垄断资源、特许经营资源等资源拓展业务范围，增加企业现金流量，提高收益，降低资产负债率。首先，抓住城镇化及城市新区建设的机遇，大力发展拆迁及建设管理业务。其次，充分利用政府特许经营权，发挥资源垄断优势。如经营城市管网、加油站、广告牌、公共设施等为企业创收。最后，收购、兼并、出让区域内闲置资产，地方国有建设投资公司除了盘活自身拥有的国有固定资产以外，还应积极参与市场竞争，通过收购、兼并其他企业或单位的资产，经过包装后重新推入市场进行出售而获得收益。

4)提高自主创新能力，提升企业市场竞争力。自主创新能力是现代企业间竞争的核心要素，直接决定了企业的市场竞争力和可持续发展能力，只有通过不断创新提高产品的知识含量和科技含量，改进生产技术，降低成本，提升顾客价值，才能提高产品的市场竞争力和市场占有率。针对当前市场情况以及企业自身特点，地方国有建设投资公司应从以下几方面进行创新:a.提高自主创新意识和动力，塑造自主创新文化。地方国有建设投资公司在员工招聘中应选择具有一定创新意识的人，通过职业技能培训培养和提高员工创新意识和创新能力，并对取得一定创新成果的人员进行奖励，提高员工创新的积极性。b.建立技术创新平台，培育共性技术创新能力。一方面努力形成完善的、社会化的中介服务网络，通过这些桥梁与纽带使各创新主体紧密联系，形成创新合力，另一方面要打破传统部门所有的壁垒，减少重复建设，根据共性技术开发的需要，加快技术创新基础设施的建设，建立科技基础平台和公共信息、公共数据的有效共享机制，提高科技基础设施利用效率。c.完善自主创新的政策、法律制度环境。一方面要通过法律的完善激励创新行为，包括完善知识产权制度，强化知识产权保护，支持自主技术标准的形成;另一方面通过完善产业技术政策和财政政策，调整和优化产业结构，淘汰落后的技术和设备，鼓励发展高新技术产业和新兴服务业。

5)强强联手，合作开发。为解决改革过程中的资金和人才等问题，规避和降低改革期间的风险，利用他人优势弥补自身的不足，实现快速稳定发展，地方国有建设投资公司应改变传统发展模式，采用合作模式，学习对方先进的管理方法和手段，实现优势互补，达成共赢。例如，在承担大型项目建设过程中，企业可采用合作模式与大型专业化集团公司进行合作开发，约定出资比例、管理模式、利益分享形式、后期经营管理等内容，解决企业资金问题、专业管理技术等问题，规避和降低企业的风险，学习其他企业优秀的管理方法和管理模式，并且获得利益。

6)反哺政府，回馈社会。政府作为地方国有建设投资公司坚强的后盾，在改革创新之初给予企业大力支持和帮助，如政策优惠、特许经营、贷款担保、偿还企业贷款利息等，有效解决了企业改革创新的后顾之忧，为企业创造了一个轻松的改革之路。随着一系列先进、科学、合理的改革措施的实施和落实，企业将不断发展壮大，成为一个投资收益率高，综合竞争能力强的大型集团公司。此时，企业应反哺政府，回馈社会，通过各种形式反哺政府，修建公益、公用设施等手段承担起一个国有建设投资公司应该承担的社会责任，最终成为地方政府提高人民生活、生产水平，调配居民收入，缩小贫富差距，实现公平、公正的一种重要手段和载体。构建一种良性的循环机制，实现政府和企业的和谐发展。

综上所述，当前地方国有建设投资公司在面临复杂多变的外部环境以及自身存在的诸多问题时，可通过国有产权改革，拓宽融资方式和业务范围，提高自主创新能力、采用合作开发、反哺政府等途径进行改革创新。充分利用自身优势，抛弃和改变不利于企业生存和发展的管理模式、管理体制等内容，探索出一条适应市场规律，适应企业自身特点的发展之路，实现可持续发展。

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