地方国库制度建设探索

□文/阙传保

（国家金库海南省分库 海南·海口）

一、当前地方国库制度建设面临的压力分析

随着系统的不断升级、总行制度的重新整编及业务人员对地方国库制度和国库业务操作的熟悉程度越来越高，制度内容与制度执行问题逐渐显露出来，对制度建设产生了需要继续完善的压力，主要表现在以下几个方面：

（一）与上位制度协调一致的压力。2011年底，总行对现行国库内部管理制度进行了全面清理、修改、补充和完善，先后颁布了多个基本规定、管理办法及指导意见。新制度根据当前的国库业务环境进行整编，在内容上有所修订，且更偏重原则性规范。为了切实执行总行国库制度，更好地履行国库职能，当前各地方国库制度必须随着总行基本制度的重编进行相关内容的修订与完善，使之与总行新国库制度保持一致，且内容更加明晰、更具操作性。

（二）增强制度执行力的压力。目前，部分国库业务人员在部分业务处理中存在“习惯化”以及“表面形式化”的操作，制度执行力表现不高。首先，部分支库业务人员在国库业务处理过程中习惯按照相关业务的旧制度规定来处理各类国库业务，致使某些国库业务处理流程和操作程序与当前适用的相关制度内容不一致。其次，在处理一些国库收、支、退等业务时，部分业务人员只满足于在纸制凭证上的鉴章，但在业务处理过程中没有实际进行监督或执行内部国库资金风险控制程序，未能实际履行国库职能和防范国库资金风险，只是在表面上执行了相关制度内容。

（三）业务制度内容规范到位的压力。当前制度对部分业务处理的规范内容只是做了“原则性”的阐述，对内部风险控制制度也重视不足，显现出规范不到位的问题。首先，随着国库的整体环境发生了巨大变化，原制度的编写人员对新环境的情况并不了解，因此在某些业务规范内容方面大多采取“原则性”或“方向性”的制度规范用语，对业务操作程序的规范阐述不是很到位，导致国库业务人员在实际的制度执行中容易产生误判。其次，由于对国库内部风险控制制度没有得到足够的重视，导致部分国库业务的内部风险控制程序缺失，比如：“在退库业务中，发生退库的收入预算科目在收入报表中的本年累计余额不可以为负数”等风险点。

（四）部分旧业务的制度内容继续完善的压力。随着各种业务的不断发展，当前存在部分制度内容与业务不适应的情况，相关制度对业务处理行为规范作用不强。首先，在TCBS系统上线初期，为了确保国库业务人员从原有系统业务角色尽快向TCBS系统业务角色转变，在考虑防范国库资金风险的基础上，制度内容尽量避免对原有国库业务处理过程产生太大的改变，少量业务处理程序的制度规范依然保留原有做法。其次，TCBS系统的不断升级改变了某些国库业务处理流程，优化了国库业务环境，导致某些制度规范内容过时。

（五）新业务的制度内容需进一步完善的压力。随着TCBS系统运用的不断深入，各地国库部门协同相关部门已在全省范围内开展工会经费、残疾人保障金以及地方社会保险金纳入国库管理等多项国库创新业务，开创了地方非税收入纳入国库预算外收支管理的先例。但由于创新业务是在相关制度出台后开展的，相关国库预算外收支业务处理办法及管理制度只是另行出台并使用，未能在基本制度内容中得到反映。为保证制度内容的完整性，需对该部分业务制度内容进行整编。

二、强化地方国库制度建设的建议

为了满足新形势国库业务需要，解决全国各地分、支国库在制度建设中存在的共性问题，确保国库职能在可控风险范围内得到更好的履行，本文结合各地国库业务处理中制度执行的实际情况，提出各地分、支国库机构应采取执行有效的方案加强地方国库制度建设、完善海南省地方国库制度体系内容、强化地方国库制度实施效果等的建议。

（一）明确地方国库制度建设的目标。

明确制度建设的目标是地方国库制度建设的前提条件。地方国库制度应建成什么样的体系？制度内容应以什么尺度作为衡量标准？制度的制定与执行应达到什么样的效果？……这些问题在确定制度建设意图过程中应加以明确。一般情况下，地方国库制度建设的目标应体现为制度的一致性、完整性、可操作性、前瞻性等方面。

（二）健全地方国库制度的制定机制。国库制度的建设过程是一个不断完善的过程。为确保制度建设的科学性与完整性，地方国库制度建设应在总库制度建设的基础上，总结过去本地国库部门制度执行过程中出现的问题，广泛征求各地及各部门对制度建设的意见与需求，针对不同的情况研究并采取不同的优化方案，不断完善国库制度内容，据此形成一个相对健全的地方制度制定机制。

1、学习与研究总行新制度。地方国库制度内容必须与总行上位制度保持一致。在国库制度建设前，地方国库应对总行基本制度内容进行系统的学习与研究，全面掌握总行基本制度内容的变化情况，了解变化内容对地方国库制度建设的影响。在此基础上，根据总行发布的地方国库制度及实施细则指导意见的文件精神，结合本地国库业务的实际情况，确定总行各基本制度需要进一步细化的制度条款，并将相关内容细化成地方制度实施细则与操作规范。

2、总结旧制度建设的问题。制度建设不是从开始就十全十美的，建设情况需要在实际业务中不断进行检验。一般情况下，经过一段时间的制度执行后，“制度内容不到位，无法执行”、“制度内容不符合业务规范”、“制度内容与上位制度相冲”以及其他在制度制定与执行中存在的问题会逐渐暴露出来。为了促使地方国库制度建设的不断完善，需要对过去制定的制度内容及制度执行情况进行总结，并对制度内容不断优化，对制度执行不断加强。

3、广泛征求意见。国库制度是各级国库部门业务行为的规范依据，对国库履行监督职能行为、业务回单及相关资料的整理行为以及和相关部门的对账行为都会产生规范作用，从而也会对财税等相关外部单位产生影响。然而，基于不同的现实需要，各级国库部门和各外部单位对某些国库业务可能会存在不同需求。为强化国库制度的执行力，在地方制度实施细则制定前，应事先征求各支库及各外部单位的意见，在防范国库资金风险的基础上尽量满足各支库或相关业务外部单位对国库业务的现实需求。

4、拟订方案，完善制度。首先，将总行基本制度的每个条款进行细化并汇总，编制每个总行基本制度的地方实施细则；其次，将各地方实施细则的相关条款内容按国库业务种类进行归类与划分，使规范每种业务操作的实施细则能按每种国库业务处理的过程进行整编并按顺序排列，汇编成地方国库业务操作规范等制度。

（三）完善地方国库制度的内容框架。

对于每种国库业务，地方国库制度及实施细则应分别从业务要求与风险、业务凭证与监督、业务操作与账务处理及凭证整理等方面进行规范。

1、规范业务要求与风险内容。国库业务处理的业务要求与风险是地方制度实施细则应首先明确的内容，具体是指总行基本制度所规定的每种国库业务处理应达到的目标、可能出现的风险点、总行对地方国库业务的年度考核点以及相关财税政策对国库业务的要求。业务要求与风险的内容一般可以根据总行国库基本制度内容及相关财税政策进行细化。

2、规范业务凭证与监督行为。国库业务的发生都需要各相关凭证作为依据。为规范国库业务处理的标准，实施细则应对国库业务发生时的必要凭证，以及凭证要素的必要项做详细的规定；在此基础上，还需明确国库业务人员应如何根据凭证要素内容和各凭证间的勾稽关系进行对外监督。

3、规范业务操作行为与国库会计账务处理。TCBS系统上线后，国库业务基本上依靠各种国库系统进行处理。为保证国库业务的系统操作有法可依，地方国库制度及实施细则应对系统业务操作行为进行规范，明确各业务岗位在国库系统中的操作内容，并确保该规范内容与各国库系统操作手册保持有效的衔接；其次，地方国库制度及实施细则还应详细阐述国库业务经国库系统处理后所产生的业务处理信息、国库会计核算的会计分录、登记的会计账簿种类以及汇总的会计报表，以便国库业务人员据此对国库业务处理结果及国库会计核算结果进行全面的理解与掌握。在此基础上，实施细则还应对国库业务处理信息以及国库会计核算信息的查询方法及操作行为进行规范。

4、规范凭证整理行为。国库业务在国库信息系统中处理完后，相关凭证资料如何进行处理等业务行为也需要在实施细则中得到明确的规范。其内容主要应包括对国库业务处理和会计核算资料、相关部门的国库业务凭证回单、会计凭证及相关报表的清分、签章及整理等行为的规范。

（四）强化地方国库制度的执行机制。

国库制度建设不仅仅是指健全制度体系与完善制度内容，还包括采取各种有效措施确保制度执行到位，强化国库制度在实际业务处理过程中的制度执行力。

1、加强制度学习与培训。深刻理解并全面掌握国库制度内容是制度得以执行的前提条件。各级国库部门应通过组织培训班、网络视频培训、录制光盘、编写制度汇编、组织大分区国库知识培训以及其他创新培训方式与手段，积极组织国库业务人员开展新国库制度和财税政策学习及研究，着力增强制度培训效果，确保各国库业务人员对制度内容及国库业务相关政策理解到位。

2、强化制度监督与检查。为确保各项国库制度在业务处理过程中得到切实的执行，各级国库部门应重视对辖内制度执行情况的监督与检查工作。根据条件不同，国库部门可以灵活采取不同的监督方式，确保监督行为及相关检查业务操作程序符合制度与相关政策的内容，对发生的各种制度不执行情况予以及时纠正；保证各种业务凭证合法、完整，业务处理结果真实、准确，业务资料整理符合制度规定等。

3、深入开展制度调研。国库制度建设可以通过制度调研的方式加强国库制度建设的信息反馈工作。首先，加强国库制度定期与不定期的专题调研力度，可以及时了解国库制度在实际业务中的执行情况，摸清制度内容存在的漏洞，为进一步完善国库内部管理制度体系，强化国库制度建设准备好各种条件；其次，制度调研还可以积极引导地方国库开展业务创新和制度创新，确保国库各项业务工作都有章可循，有据可依，促使地方国库各类创新业务规范有序地开展。

4、切实执行制度考核与奖惩。建立国库制度建设考核体系，以及根据制度检查结果完善制度建设奖惩办法等措施可以强化各级国库制度建设力度，提高制度建设的效果。各级国库应通过确定制度考核的指标体系，量化制度制定及执行中的各个考核指标的大小，并依据事先确定评价标准等程序执行制度建设的考核工作，强化考核力度。其中，指标体系的设置应能准确反映制度或实施细则的完整性、科学性及可操作性等制度质量情况，国库部门对制度和实施细则的学习和研究情况，以及制度或实施细则的执行情况等。