美国碳税历程、实践及对中国的启示

王彬辉

美国碳税历程、实践及对中国的启示

王彬辉

碳税是应对全球气候变化问题的重要手段之一，因其经济刺激的明显性和实施的便利，被许多国家适用。美国早在上个世纪90年代初开始研究并拟采用碳税，但直至今日，尚只有个别地区适用碳税，其缓慢的发展历程、碳税的具体政策及其实施效果，对我国制定相关的法律、政策有借鉴意义。

碳税；气候变化；博尔德市；碳税历程；启示

美国在工业过程中形成的过分消耗、浪费自然资源为根本特征的生产方式，以高消费为基本特征的生产方式［1］，使美国成为当前世界上最大的CO2排放国，1992年美国正式签署了《联合国气候变化框架公约》并承诺实现公约的目标。碳税是应对全球气候变化问题的重要手段之一，是针对CO2排放所征收的税。它以环境保护为目的，希望通过削减CO2排放来减缓全球变暖。［2］碳税由于其理论设计上的优点和实践操作上的便利，目前已经在很多国家实施。但是，美国碳税缓慢的发展历程以及实施的效果，相对于全球控制人为温室气体排放的努力来说，并不显著。本文拟通过介绍美国碳税的历程以及对近年来碳税实施的效果分析，希望对我国碳税政策的制定提供借鉴。

一、美国碳税的萌芽阶段

1.联邦：克林顿税（Btu税）

1990年国会预算办公室就开始了一项重要的碳税研究并且将碳税作为赤字削减的选择出现在向国会做的年度报告中。1991年2月，众议院方法与措施委员会的高级成员Pete Stark提出通过五年时间实现每吨碳征收18美元税的法案。但是，行政部考虑碳税时，认为它与总统削减赤字的主题不相符，故而没有采纳该方案。所以，1993年克林顿提出针对所有的燃料征收能源税，基本税率与其能源容量成比例，而这个能源的容量是根据英国热量单位（Btus）来计算的。这个税将实现四个政治目的：赤字缩减，环境保护，国家安全和能源维护。但是，Btu税比欧盟的碳税或者能源税小很多。欧盟税开始的税率就相当于克林顿税的全部并且通过七年多的时间将增加超过三倍的税率。因此，Btu税没有使美国工业在相对于欧盟竞争者的能源价格优势上遭受任何损害。不幸的是，行政部没有抓住这个吸引工业者关注的机会，因此无法回应对这个税收计划的批评。Btu税虽然被众议院采纳，但是稍后被参议院以每加仑征收0.43美元汽车燃油税代替。

2.州碳税的设计

（1）马里兰州：解决税收收入与支出的差距

由于州计划税收收入与支出的巨大差距，马里兰州议会在1991年提出的实质税收收入方案是常规能源附加税，包括对居民燃料征收的消费税和增加公用事业和电力税。州长也建议对汽车燃料税增加5美分。跟这些建议不同，碳税将对清洁燃料和肮脏的燃料进行区分，它也在同等税率上增加了更多的税收收入，因为碳税比它的替代者具有更广泛的基础，适用于所有的化石燃料和所有的终端使用者。研究者最初提出每吨征收7.50美元的碳税。这意味着马里兰州每年将增加税收收入2亿美元。该税对该州最大的公用事业客户即巴尔的摩气和电力公司（它拥有一个核电厂）征收每千瓦时1.2厘的碳税。剩下其他主要以煤炭为基础的公用事业用户，将征收每千瓦时2厘的碳税。而对于普通家庭而言，碳税将导致其每年在能源消费上增加大约50美元，这包括增加23美元的汽油费。这表明，碳税倾向于落在家庭的负担比企业更重。在碳税听证的时候遭到大量的工业能源消费者的强烈反对，他们主张额外的税收负担将会损害州的经济。立法者最终采纳了对收入和销售税进行改变以平衡州通用基金和为了交通基金提高汽车燃料税5美分的方案。

（2）加利福利亚州：碳税服务于竞争和环境双重目的

连续几年的全球经济衰退和国防削减制约了加利福利亚州的经济并导致严重的州财政紧张。在1992年和1993年，加利福利亚立法机构面临严峻的平衡州财政预算的收入和支出的困难选择。1993年立法会议关注的一个主要问题是该州1.5%的销售和使用税于1993年6月30日到期。这将导致1994-1995年度损失财政收入15.6亿美元。在会议开始的时候，许多立法者支持延长这些税以避免该州税收收入的进一步缩减，但是威尔逊州长反对这种延长。Tom Bates众议员建议替代性立法，用消费每吨化石燃料征收3美元的碳税来取代0.5%的增量，1994年征收每吨11美元的碳税并且每年不断增加，到2003年达到77美元。在这个计划中，消费和使用税的税率将每年向下调整以保证税收收入的降低与碳税收入的获得相当。税基包括从燃料燃烧中直接排放和从燃料循环的其他阶段中的间接排放，比如提取、冶炼和运输。Bates建议每年增加14.7亿美元的税收收入，将它直接归入州通用基金中。像马里兰建议一样，这个税适用于进口电力，并且它的税率每年将根据消费者价格指数来调整。与马里兰不一样的是，这个议案没有向能源密集型工业提供补偿。但是，在基准水平下对于家庭使用电力和天然气是豁免的。Bates议案受到来自环境团体和一些商业团体包括福特汽车公司的强力支持，也遭到加利福利亚制造商联合会、电力和气实体以及其他能源工业利益团体的反对。州长和立法机构之间最终达成的方案是通过转移某些地方财产税收收入和专项国家资金，并再延长6个月的营业税增量来平衡预算。

作为洛杉矶空气盆地污染防治和可持续能源计划的一部分，研究者提出将一小部分碳税用来资助加利福利亚环境技术基金。这个基金的目的是加快在能源部门的新兴零排放技术的商业化和促进加利福利亚技术的领导力和经济的发展。加利福利亚环境技术基金将通过每吨征收3.75美元碳税来资助，这将产生每年4.5亿美元的收入。这个建议使得加利福利亚的碳税具有了服务于竞争和环境的双重目的。

（3）明尼苏达州：温室气体减排目的

1990年明尼苏达州污染控制机构和自然资源部门就明尼苏达州的CO2排放状况和刺激减少CO2排放的可能机制进行报告。报告中建议在CO2排放上收费以资助植树计划。1991年，立法机构正式通过了植树计划——明尼苏达州复叶计划并且要求污染控制机构进一步报告该计划的执行和对收费机制的建议。这个报告在1991年12月发布，建议征收“碳含量费”，即在石化燃料上必须征收的碳税，税率为每吨碳征收6美元。［3］（12）但立法机构并没有执行这个建议。尽管植树计划能帮助减缓全球变暖和提高城市空气质量，可是它对降低能源进口或者鼓动竞争力的作用却很小。如果利用碳税收入去投资能源效率基础设施和技术，将对达到能源、经济和空气质量目标具有更长期的效益并提供更多的潜力。

1992年4月碳税建议作为《可持续能源转变议案》向州众议院和参议院提出。每吨碳征收6美元的税收收入将用来发展明尼苏达州的可持续能源转变战略，对低收入家庭的能源帮助和能源效率计划（至少15%的税收收入），以及资助能源效率和可再生能源计划与资金投资（至少80%的税收收入）。碳税将使该州每年增加税收收入1.5亿美元。［4］（6）该议案在1992年的州立法机构的会议中并没有被考虑，1993年以每吨碳征收2美元的低税率重新提出，最终也没有通过审议。

二、美国碳税的晚近发展及其实施效果

2001年退出《京都议定书》使得美国在气候变化领域成为众矢之的。但是，环境问题是制约经济发展、影响社会稳定和威胁人们健康的重要因素。［5］在奥巴马上台后，美国一反常态，开始重视温室气体排放问题。在应对气候变化问题上，2007年《低碳经济法案》提出到2020年比当前水平减排15%，2050年减排80%的目标。［6］2009年国会提出了三个碳税法案：《拯救我们的气候法案》、《美国能源安全信用基金法》、《提高工资、削减碳法》。所有的法案均建议对石化燃料产品和进口征税。但是，这些法案最终没有通过审议。倒是2009年颁布的《美国清洁能源与安全法》规定：从2020年开始，美国将对达不到其标准要求的国家征收“碳关税”，其真实目的在于三个方面：以期构建美国的世界低碳经济领袖地位；维护以美元为主导的国际货币体系，控制包括中国在内的发展中国家。［7］所以说，目前美国国内将碳税付诸于行动的还仅仅是在州、市一级。2007年科罗拉多州的博尔德市（Boulder，Colorado）执行碳税，2008年加州港湾地区空气质量管理区（the Bay Area Air Quality Management District，California）开始执行碳税，2009年加利福利亚空气资源委员会（California Air Resources Board）建议碳税。

1.科罗拉多州博尔德市碳税政策及实施

科罗拉多州博尔德市是一个接近10万人口的城市，位于丹佛的西北部。2006年通过全体选民投票采用碳税，2007年4月实施。该税收的基础是人们使用电力的数量。因为提供给博尔德市居民和商业用电的大多数由煤炭燃料产生。税率是以电力使用的千瓦时为基础，最开始居民每千瓦时负担0.0022美元，商业消费者每千瓦时负担0.0004美元，工业消费者每千瓦时负担0.0002美元。2009年8月，碳税税率增加到法令允许的上限：对居民每千瓦时征税0.0049美元，商业消费者每千瓦时负担0.0009美元，工业消费者每千瓦时负担0.0003美元。这个税率相当于接近每吨碳征收12～13美元的碳税。博尔德市1981年法令的第三章12条对博尔德市居民免除征收碳税的电力部分是居民通过XCEL能源自愿购买的公用事业提供的风能。2008年碳税的收入是846885美元，并且期望在2010年达到1609000美元的高峰，2012年因为石化燃料使用的减少碳税收入将降至1203000美元。［8］博尔德市利用碳税收入资助气候行动计划来促进家庭和建筑物内的能源效率、可再生能源和降低汽车行驶里程。博尔德市也制定了一套评估碳减缓项目的指导原则。每个计划必须同时使温室气体排放降低和成本—效益最大化。

一个最基本的衡量碳税效率的标准就是温室气体排放的全面降低，它可以用温室气体在国家或地区层次的排放的详细清单来追踪。这种衡量标准的缺点在于它不仅包括碳税的实施效果，还包括其他碳减排政策和外部的环境变化比如经济发展水平的影响效果。当这个衡量标准缺乏精确性的时候，管辖区可以用它来评估它们是否适合全面的温室气体减排目标并且决定政策包括碳税政策是否应该相应地改变。同时，由特定的碳减排措施资助的项目的影响的量化以决定项目的效果。博尔德市2007年和2008年碳排放量因为碳税资助的项目导致的最大的降低在于：可再生能源行动60000公吨CO2当量；交通运输33000公吨CO2当量；能源效率6700公吨CO2当量。［9］博尔德市每年都对碳税资助的项目进行评估。2009年7月，博尔德市政议会通过了碳税水平的增加并计划用这些额外的税收收入来扩大项目的支持面，包括能源效率改进和公共交通项目。

2.加州港湾地区空气质量管理区（以下简称BAAQMD）碳税政策

BAAQMD由旧金山港湾区域的九个县组成。2005年空气控制区主任委员会采纳了气候保护项目的改革，认识到气候保护和减少空气污染努力的联系。这个项目的中心元素就是将气候保护行动融入现存的空气控制区项目。

BAAQMD在2008年7月建立碳税（又称为温室气体排放费），适用于该地区许可的设施排放的温室气体，对将近780个设施征收此费用。碳税执行之初，对每吨CO2当量征收0.045美元碳税。为了计算每个许可设备应征收的温室气体排放费，温室气体排放量的基础数据是最近12个月期间向空气控制区报告的数据。每年的温室气体排放许可量都会分配到被许可的设备，每一个设备排放的温室气体中的CO2当量（CDE）排放将取决于每年温室气体排放量乘以适用的全球变暖潜在价值。这个温室气体排放费包括在年度许可的可再生费用当中。BAAQMD实行差别税率，对污染严重的点源包括石油冶炼厂、发电厂和其他工业和商业污染设备实行高税率。根据加利福利亚州的法律，BAAQMD拥有法定权力对静止污染源相关的执行和实施项目的直接和间接费用来评估以更改征收的税额。比如2009年6月将碳税增加3%，从每吨CO2当量0.045美元升到0.048美元。

该税收收入分配流向支持该区域静止污染源的气候保护计划项目，包括：（1）完成和维持地区温室气体排放目录；（2）支持当地静止污染源温室气体排放减少的努力；（3）开展静止污染源温室气体排放的管理措施；（4）审查与温室气体相关的文件；（5）处理《加利福利亚环境质量法》中的气候变化问题和执行行政管理行动。

3.加利福利亚空气资源委员会（以下简称CARB）建议的碳税

CARB是加利福利亚众议院2006年《全球变暖解决法》（BILL AB 32）权力机构下的委员会，在2009年9月采纳了碳费，设计帮助加利福利亚适应它的温室气体减排目标。CARB的建议中碳费的征收对象覆盖了该州85%的温室气体排放源，将近350个污染源，包括大量的天然气分配站和大量天然气使用者，汽油或者柴油燃料的生产者或者进口者，燃烧煤炭和石油焦的设施、提炼厂、水泥制造商、电力进口商和州内的发电设备。

碳费的最初建议的费用是2010—2011年度每吨CO2当量征收0.155美元。CARB是通过计算实施温室气体减排项目需要的预算并且由碳费征收对象分摊的方法来建立碳费征收标准的。CARB建议执行温室气体排放量强制报告管理制度。首先，对征收对象实施强制报告管理，利用CARB网上温室气体报告工具来进行报告。可以确保完成向CARB的全部报告；提供报告、空气质量认证、追踪和证实评估；这种网上报告工具还可以简化报告并减轻行政负担。所有的报告信息都在一个密码保护的数据安全系统。这个网上报告工具还可以方便用户使用：周详的使用指导、特殊部分的指导报告和可利用的培训视频。

对于碳费收入的使用，经济与技术促进咨询委员会建议创建加利福利亚碳信托。作为保证温室气体减排项目使用碳税收入的可能性机制，由私人基金经营，以便更进一步地实现全面的项目目标。CARB认为碳费不具有用来改变消费者行为的价值，而是提供连续的资金来支持AB32法案中温室气体排放减少措施的行政管理、执行和实施。主要包括：（1）减少排放降低费用或者达到额外的降低。资助能源效率和可再生能源发展能够降低消费者和公司的全面费用并且提供达到更多的排放降低的机会。（2）达到环境的成本—效益。碳税收入将用来提高温室气体减排，也将提供对空气和其他影响公众健康污染物的减排。（3）对当地政府的刺激。资助或用经济方法刺激当地政府更好地规划土地利用计划、基础设施项目。资助或刺激当地政府其他的项目以用来增强再循环，混合肥料并且从厌氧菌消化中产生可再生能源。（4）消费者返还。企业、实体和其他商业部门可以用税收收入支持并增加对消费者的反馈以补偿其在可再生能源上增加的投资并鼓励增加的能源效率的费用。（5）直接对消费者资助。可以用各种形式包括人均分红、获得所得税信用或其他机制来将该税收收入直接反馈给消费者。（6）气候变化采纳项目。税收收入将用来帮助加州采用气候变化的努力，即2009年早期由资源部准备的州气候适用战略中的内容。（7）补贴。收入将用来减少被要求提供足够资金投资温室气体排放减少项目所覆盖工业的直接费用。（8）支持绿色技术的研究、发展和部署。（9）工人转型帮助。控制温室气体排放可能导致经济转型到某些部门和绿色技术以及远离高碳密集的工业。工人培训计划将帮助加州劳动力在这些新的工业中具有竞争力。（10）温室气体项目的行政管理。（11）直接的排放减少。收入将用来购买为单一目的的温室气体减排，提供直接的额外的温室气体排放降低，潜在的项目比如造林和再次造林，将既吸收CO2又提供其他环境效益。

碳费在执行的头三年预计将征收62.1亿美元，这里面包括执行费用（35.2亿美元）和支付项目启动时的贷款（26.9亿美元）。预计2014年，在贷款还清以后，碳费将降低到每吨CO2当量征收0.09美元，并且之后每年将产生36.2亿美元的税收收入。［10］因为CARB只是一个建议而不是实施的计划，故而没有实施效果的评估。

三、美国碳税政策对我国的启示

1.美国碳税政策发展历程

从美国碳税历程可以看出，其发展经历过两个高潮，一是上个世纪90年代初，联合国里约热内卢环境大会召开，可持续发展战略提出，以及《联合国气候变化框架公约》出台，国际大环境推动了美国碳税的萌芽，但经过一番热闹之后，无论是联邦还是州政府都放弃了采用碳税。在沉寂了多年之后，美国迫于国内经济衰退和能源紧迫，以及国际社会对其消极应对气候变化的压力，开始积极寻找变革路径，碳税成为其应对气候变化的主要手段之一。但是，美国政府仍然非常谨慎，至今只有极个别的市镇或地区征收了碳税，类似于我国立法中的试验区。美国对开征碳税的慎重，值得我们深思。因为征收碳税涉及社会经济和人民生活诸多方面，影响远比一般特许权税（如烟草专卖税）更加广泛深远。不仅如此，对碳税的不同运用会深远地影响到各国的能源结构和经济发展路径。在碳税的征收过程中，不仅需要考虑到经济效率、环境效果，还要考虑到社会效益、国际竞争力等问题，慎重选择征税品种和税率。

2.碳税征收目标明确：减缓碳排放

碳税的实质就是为保护全球温度稳定这一公共产品而对排放以CO2为代表的温室气体的生产过程和消费征税，使其负外部成本内部化。措施有：首先，低税率的设计目的在于减排而非改变消费者的行为。BAAQMD的税率是每吨碳征收0.045美元，并且该税的设计明确地表示其目的是提高税收收入以支持当地的温室气体排放减缓计划而不是鼓励消费者的行为改变。建议的CARB税率也设置得相对较低，每吨碳征收0.155美元，并且设计的目的就是提供资金支持加利福利亚32法案（其目的也是温室气体减排计划）的实施。

其次，税收收入专项用于气候减缓计划。碳税收入分配有几种方式：（1）专门用于碳缓减项目；（2）通过降低个人所得税直接流入个人；（3）用于补充政府财政预算。税收收入分配的选择将影响该税收的政治可持续性。美国适用碳税的区域均将税收收入直接用于碳缓减项目。

3.税率设计按照实际情况

美国碳税实行差别税率，对污染严重的点源实行高税率。例如，BAAQMD实行差别税率，对污染严重的点源包括石油冶炼厂、发电厂和其他工业和商业污染设备实行高税率。

根据实际情况调整税率，比如博尔德市在2009年8月提高税率到他们法令允许的最高限制，确保有额外的税收收入来执行更多的温室气体降低项目。BAAQMD表示根据他们碳保护计划的需要在未来将提高税率。

4.碳税税基体现经济与环境的利益平衡

由于CO2排放主要是由含碳能源的消耗而产生，故征收范围的确定往往具体到各类能源及其产品的消耗行为。根据能源结构的情况，传统能源主要是含碳能源，即煤炭、石油和天然气等石化燃料。据此又可以划分为三个主要税目：煤炭、石油和天然气。根据碳税的征收对象，可能的课税环节主要为生产阶段和消费阶段，即“上游”征税与“下游”征税。选择“上游”征税就意味着直接纳税人是含碳能源的开采、加工企业，这些企业数量相对较少，且成点状分布，征收起来较为方便。但由于其远离能源产品的消费终端，碳税的价格信号传递效果呈递减状态，促进碳减排的效果相对较弱。选择“下游”征税则意味着能源产品的最终消耗者——使用能源的企业和居民是直接纳税人，这些企业和居民数量众多，分布广泛，征收起来十分困难。但由于直接向CO2排放者征收，碳税的价格引导效果最为显著。

BAAQMD因受制于它的管辖权，仅有权对非流动静止的源头控制空气污染。因此，该地区主要的征税对象就是石油冶炼厂、发电厂、水泥厂和垃圾填埋厂。博尔德市、CARB征收的对象仅限于电力，但既对“上游”也对“下游”征收。税收规律显示，只有当碳税适用于所有石化燃料时才能以最小成本达到最大降低排放量的效果。一些使用者或者一些燃料的豁免不但将导致降低机会的放弃，也会在一定程度上促使向豁免于碳税的更密集碳燃料或者物品的转变。所以，从实践来看，美国碳税的税基过于狭窄，这是我国在制定碳税政策的时候要吸取的教训。

［1］龙 娟.美国环境文学［J］.湖南师范大学社会科学学报，2009，（5）：106-109.

［2］李 伟，张希良，周 剑，何建坤.关于碳税问题的研究［J］.税务研究，2008，（3）：20-22.

［3］Division of Forestry，Minnesota Department of Natural Resources，Carbon Dioxide Budgets in Minnesota and Recommendations on Reducing Net Emissions with Trees：Report to the Minnesota Legislature［M］.Minnesota，The Division，1991.

［4］David Morris，Making the Polluter Pay：The Case for a Minnesota Carbon Tax 5［M］.Minneapolis：Institute for Local Self-Reliance，1991.

［5］李爱年.环境法学硕士研究生培养模式的探索［J］.湖南师范大学教育科学学报，2010，（2）：104-107.

［6］马继民.低碳经济背景下甘肃新能源发展战略思考［J］.甘肃社会科学，2010，（5）：189-192.

［7］陈新平.美国征收“碳关税”的真实意图与我国对策［J］.中国财政，2009，（21）：70-72.

［8］City of Boulder，2009a，An ordinance amending the climate action plan excise taxes to the maximum rates set forth in section 3-12-2，B.R.C.1981，and setting forth details in relation thereto，Ordinance No.7657［R］.Boulder City Council Agenda Item，2009.

［9］City of Boulder，Community guide to Boulder’s climate action plan ［R］.available at www.bouldercolorado.gov/files/CAP-Guide.pdf，2011-04-09.

［10］CARB，AB 32 cost of implementation fee regulation（HSC 38597），Sacramento，CA ［EB/OL］.available at www.arb.ca.gov/cc/adminfee/adminfee.htm，2011-04-15.

On Carbon Tax Legislation and Implementation in USA and Its Inference

WANG Bin-hui

Carbon tax is one important means to tackle global climate change.Because of its obvious economic stimulus and the convenience of implementation，it has been applied in many countries.As early as 90 in the last century，carbon tax would be used in the United States.But until today，it was applied in some areas.The carbon tax’s slow development process，its effect of the specific policies and their implementation will be good to the development of Chinese relevant laws and policy.

carbon tax；global climate change；Boulder；the Bay Area Air Quality Management District

王彬辉，湖南师范大学法学院副教授，法学博士，加拿大不列颠哥伦比亚大学访问学者（湖南 长沙 410081）

长沙市科技局2010年度课题“促进长株潭‘两型社会’绿色税收法律制度研究”；湖南师范大学2010年青年优秀人才培养计划阶段性成果

（责任编校：文 泉）